Текст книги "Россия теряет Арктику?"

Договор 2010 г. для рыбаков или против них?

В отечественной специальной научно-публицистической литературе подробно исследованы и освещены правовые стороны Договора 2010 г. Так, в работах профессоров, известных юристов, историков, специалистов-международников: д.ю.н. Мелкова Г. М., д.и.н. А.Ю. Плотникова, професора А.Н. Николаева, к.ю.н. О.С. Ростуновой, эксперта-картографа В.П. Кисловского и целого ряда других отмечены негативные стороны ратифицированного Россией Договора 2010 г. Эта оценка была поддержана многими депутатами, принимавшее участие в заседаниях Круглого стола и Парламентских слушаниях, проходивших накануне ратификации Договора 2010 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы этих мероприятий приводятся мной в приложениях. В этой связи, а также принимая во внимание, что неудовлетворенность Договором 2010 г. в наибольшей степени высказывают рыбопромышленники Северного и Западного бассейнов, а это 7 субъектов Северо-Запада России (Архангельская и Мурманская области, Республика Карелия, Ненецкий автономный округ, Калининградская и Ленинградская области, город Санкт-Петербург), ниже дается подробный анализ тех положений Договора 2010 г., которые касаются вопросов рыболовства.

В самом Договоре, состоящем из преамбулы, 8 Статей и 2 Приложений, непосредственное отношение к рыболовству имеют Статьи 1, 2, 4, 6 и Приложение I «Вопросы рыболовства».

Президент России Д. Медведев и Председатель правительства В. Путин на любительской рыбалке

Из 9 абзацев преамбулы Договора, три (6, 7 и 8) непосредственно касаются рыболовства, экономического значения рыбных ресурсов для прибрежных регионов двух стран и некоторых положений природоохранного подхода при их использовании. Все они носят общий, констатирующий характер и отвечают общепринятой в наших странах договорной международной практике. Вместе с тем, в ряде из них имеются алогизмы, некорректные в правовом отношении формулировки, о которых будет сказано отдельно.

Статьей 1 определяются координаты линии разграничения морских пространств протяженностью около 900 миль (рис. 5) и совершенно не уточняется, где эта линия разграничивает 200-мильные исключительные экономические зоны, а где она является еще и линией разграничения континентального шельфа. Последнее особенно важно для целей практического рыболовства, поскольку различный (в ряде случаев совпадающий) режим рыболовства осуществляется на шельфе и в 200-мильных зонах. В частности, это касается прежде всего «сидячих видов».

Неоправданно, как с правовой, так и с рыболовной точки зрения, проведение линии разграничения на восточном участке района, подпадающем под действие Договора о Шпицбергене 1920 г. – восточнее 35° в.д. Этим шагом Россией признается не только относящийся к Норвегии континентальный шельф Шпицбергена, но и морские живые ресурсы на нем, а также косвенно признает 200-мильная рыбоохранная зона Норвегии от 1977 г.

Статья 2 по существу подтверждает со Стороны России суверенные права и юрисдикцию Норвегии во всей западной акватории Баренцева моря, включая район Договора о Шпицбергене 1920 г. Последствия такого подхода очевидны – полная зависимость от Норвегии доступа для рыболовного флота России в западные, самые продуктивные районы Баренцева моря и, прежде всего, в район Договора о Шпицбергене 1920 г. При этом, положение статьи 6 о том, что «настоящий Договор не наносит ущерба правам и обязательствам по другим международным договорам…» в практическом плане для рыболовных целей ничего не дает.

Таким образом, статьи 1 и 2 реально ставят под угрозу беспрепятственное осуществление рыбопромысловой деятельности рыболовного флота России в районе, подпадающем под действие Договора о Шпицбергене. В последние годы, в счет национальных квот России с соблюдением мер регулирования, здесь добывается более 200 тыс. т водных биоресурсов ежегодно стоимостью не менее 8—10 млрд руб.

Статья 4, состоящая из 4 пунктов, полностью затрагивает рыболовство обеих Сторон, как России, так и Норвегии, по замыслу составителей, должна была сузить либо полностью снять негативные стороны Договора, прежде всего, для российского рыболовства. Однако анализ этих положений показывает, что они еще больше убеждают в обратном. Так, в п. 1 статьи 4 провозглашено: «Заключение настоящего Договора не должно негативно влиять на возможности каждой из Сторон в области рыболовства». Во-первых, само выражение «не должно негативно…» весьма двусмысленно: не должно, но может? Во-вторых, отсутствует важнейшее положение о доступе Сторон в традиционные районы рыболовства, которые по Договору отошли под юрисдикцию Сторон. Без этого положения, п. 1 статьи 4 – пропагандистское клише, не имеющее практической реализации.

Рыболовный флот России на промысле в водах архипелага Шпицберген

Особого внимания заслуживает анализ п. 2 статьи 4, который гласит «С этой целью (имеется в виду п. 1 статьи 4 – пояснение автора) Стороны продолжают осуществлять тесное сотрудничество в сфере рыбного промысла с тем, чтобы сохранить их существующие доли в объемах общего допустимого улова и обеспечить относительную стабильность их рыболовной деятельности по каждому соответствующему виду рыбных запасов». Оставим пока в стороне нагромождение бессмысленных терминов типа – сфера рыбного промысла и т. д. Существо данного пункта – это новая формула перераспределения национальных квот (долей) по каждому рыбному запасу, в зависимости от сотрудничества в сфере рыбного промысла. Во-первых, национальные квоты по основным запасам – треске, пикше, мойве распределяются вот уже 35 лет по согласованию с 1975 г., а в последние два года это достигнуто и по палтусу. Ни разу и никогда ни Россия, ни Норвегия не ставили вопрос в СРНК о введении нового ключа распределения ОДУ на национальные квоты общих запасов в Баренцевом море. Данное положение п. 2 статьи 4 внесет конфронтацию среди управленцев и рыбаков двух Сторон, а не развитие сотрудничества. Более того, оно разрушает сложившееся и оправдавшееся на практике традиционное распределение ОДУ на национальные квоты. Во-вторых, Россия и Норвегия никогда не сотрудничали в «рыбном промысле…». Так как это выражение означает процесс изъятия – вылова рыбы из среды обитания. Осуществляется такой процесс рыбаками России и Норвегии самостоятельно, без сотрудничества. Положение п. 2 статьи 4 не отвечает интересам российского рыболовства. Могу предположить, что статьи 4 Договора и особенно п. 1 и 2 не аутентичны, т. е. перевод с норвежского на русский требует дополнительного уточнения.

Трал с уловом в водах архипелага Шпицберген поднят на борт

Такая треска, пойманная в водах архипелага Шпицберген, радует рыбаков

Что касается Приложения 1 «Вопросы рыболовства» Договора, состоящего из 4 статей, то только статья 1 и частично статья 3 отвечают интересам российского рыболовства о продолжении сотрудничества в этой области и, в частности, в рамках Соглашений 1975 и 1976 гг., а также в СРНК.

Статья 2 Приложения 1 «Вопросы рыболовства» содержит, наряду с неточностью в терминологии и алогизмами, еще и неясность, что же такое «спорный район» и как он возник? Рыбаки настаивали сохранить на переходный период «смежный участок», а не «спорный район». Переходный период, указанный в статье всего в 2 года для любого района или участка, слишком ограничен по времени для целей рыболовства. Как правило, такие переходные периоды в мировой практике, да и в отечественной устанавливаются на более длительные сроки – в 10–15 и даже 20 лет. Последнее было использовано для целей рыболовства в межправительственном соглашении Советского Союза со Швецией, при разграничении в Балтийском море экономзон и континентального шельфа.

Статьи 3 и 4 носят общий характер и по существу сужают рамки деятельности СРНК рассмотрением мер «…по совершенствованию мониторинга и контроля», определение «…взаимных квот и других мер регулирования». Однако, как и в основных Статьях Договора, здесь также отсутствуют положения относительно традиционных районов рыболовства, на которые должны распространяться единые меры регулирования (правила) рыболовства, развитие сотрудничества по совместным научным программам, по мониторингу за состоянием рыбных и иных запасов и другие.

В целом Приложение 1 «Вопросы рыболовства» в том виде как они сформулированы, не несут элементов развития сотрудничества, как это провозглашено в наименовании Договора. Они консервируют, сужают рамки сотрудничества СРНК, которые осуществляются в настоящее время.

Научные морские исследования и договор 2010 г.

Научные исследования морских живых ресурсов и среды их обитания в Северо-западном секторе Арктики и в частности в основном районе рыболовства – в Баренцевом море, до вступления в силу Договора, осуществлялись по национальны и международным программам. Последнее велись, как правило, в тесном сотрудничестве с норвежцами. При этом исследованиями покрывались все доступные районы как в восточных, так и в западных акваториях Баренцева моря. Значительный объем исследований ежегодно проводится и в районе Договора о Шпицбергене 1920 года. В этом районе наши научные суда вели исследования по разрешениям, выдаваемым национальными соответствующими органами как для открытого моря.

С вступлением в силу Договора 2010 г. положение с проведением российских исследований в районе к западу от линии разграничения, и в частности в морском районе, подпадающем под действие Договора о Шпицбергене 1920 г. зависит от соответствующих разрешений норвежских властей. В этой связи особенно парадоксальным и наглядным примером может служить ситуация сложившаяся с океанологическими наблюдениями на разрезе «Кольский меридиан», расположенном в центральной части Баренцева моря к северу от Кольского залива. Этот стандартный океанографический разрез протяженностью в северном направлении около 450 миль и состоящий из 16 станций (Рис. 10) выполняется российскими учеными и по их инициативе вот уже 110 лет. На основе результатов наблюдений на «Кольском меридиане» прогнозируются изменения океанологических процессов в Баренцевом море, да и в целом в Северо-западном секторе Арктики. Это единственный в мир разрез наблюдения, на котором ведутся регулярно вот уже 110 лет! Однако в результате разграничения морских пространств в Баренцевом море между Россией и Норвегией согласно положениям Договора 2010 г. только 3 санкции из 16 находяться в зоне юрисдикции России. Остальные 13 расположены к западу от линии разграничения, то есть в зоне юрисдикции Норвегии. А если быть более точным, 5 станций в континентальной 200-мильной экономической зоне Норвегии и 8 станций в морском районе, подпадающем под действие Договора о Шпицбергене 1920 г. И вновь для выполнения большей части разреза «Кольский меридиан» требуется согласие-разрешение норвежской стороны! Возникает вполне логичный вопрос: «Почему этот важнейший для отечественных исследований, да и для мировой науки, вопрос не нашел своего отражения в положениях Договора 2010 г?». Полагаю, только в результате непрофессионализма российских переговорщиков и закрытости самого переговорного процесс от ученых-океанологов и практиков-рыбаков. В настоящее время все же придется искать непростые пути решения упомянутой выше проблемы в условиях несправедливого для российской стороны Договора 2010 г.

Промысел «сидячих видов» и договор 2010 г.

Согласно Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. к «сидячим видам» относятся организмы, включая и морские живые ресурсы, при промысле которых они «…находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами» (статья 77). В Северо-западном секторе Арктики и в Баренцевом море к «сидячим видам» имеющих важное промысловое значение относятся крабы, моллюски, креветки, морские ежи, водоросли и целый ряд других организмов. Другой особенностью «сидячих видов» является распространение на них, согласно Конвенции ООН по морскому праву, суверенных прав государства – обладателя континентальным шельфом. Другими словами, к западу от линии разграничения по Договору 2010 г. шельф принадлежит норвежской стороне и без ее согласия-разрешения отечественный рыболовный флот не может осуществлять промысел «сидячих видов», хотя до последнего времени (до Договора 2010 г.) такой промысел осуществлялся в районе, подпадающем под действие Договора о Шпицбергене 1920 г. И этот вопрос вновь выпал из поля зрения переговорщиков с российской стороны при разработке положений Договора 2010 г. А ведь тот же краб был акклиматизирован в Баренцевом море российскими учеными! Теперь для его промысла, как и других сидячих видов, придется кланяться норвежцам. И они вправе отказать, ссылаясь на Договор 2010 г. и соответствующие положения Конвенции ООН по морскому праву.

Российское рыболовство в морском районе Шпицбергена и договор 2010 г.

Морской район, подпадающий под действие Договора о Шпицбергене 1920 г., является традиционным районом российского рыболовства с годовым объемом вылова более 200 тыс. т стоимостью 8—10 млрд руб. Несмотря на то, что Норвегия ввела здесь в 1977 г. 200-мильную рыбоохранную зону, которую Россия не признает, российские рыболовные суда продолжают осуществлять здесь промысел, руководствуясь специальными указаниями своих федеральных органов, основанных на ряде положений Договора о Шпицбергене 1920 г. и некоторых договоренностей с норвежской стороной, достигнутых в советский период.

Норвежский корабль береговой охраны в водах архипелага Шпицберген контролирует рыболовные суда России

Казалось бы, такой режим будет закреплен в Договоре 2010 г. и останется и после вступления его в силу. Вместе с тем, статьи 1 и 2 Договора со всей очевидностью свидетельствуют о передаче обширного района к западу от линии разграничения между параллелями 74–81° с. ш. и меридианами 10–35° в. д., теперь уже с согласия России, под непосредственную юрисдикцию Норвегии. Это, в свою очередь, приведет к невозможности осуществления здесь рыболовства без разрешения Норвегии и только при полном подчинении ее законодательству для этой морской акватории вокруг Шпицбергена, включая и 200-мильную рыбоохранную зону. Под норвежский контроль переходят все рыбопромысловые операции, в том числе и инспектирование наших судов и другие действия, такие, как задержание, аресты и введение запретов на промысел в том или ином районе, вплоть до полного вытеснения нашего рыболовства. Кроме того, создаются предпосылки к введению Норвегией вокруг Шпицбергена 200-мильной исключительной экономической зоны, со всеми вытекающими экономическими и политическими последствиями не только для рыболовства, но и в целом для России. В табл. 5 представлены изменения, которые ожидаются и негативно отразятся на отечественном рыболовстве, исходя из положений Договора 2010 г.

Норвежские инспектора береговой охраны отходят от российского судна после его проверки в водах архипелага Шпицбергена

Таблица 5

Действовавшие правовые и организационные меры по обеспечению работы отечественного флота в традиционных районах Баренцева моря и в районе Договора о Шпицбергене 1920 г. и их изменения исходя из соответствующих положений Договора 2010 г.

Таким образом, положениями Договора 2010 г. создается реальная угроза вытеснения отечественного рыболовного флота из морского района Договора о Шпицбергене 1920 г. с потерей ежегодного вылова не менее 200 тыс. т стоимостью 8—10 млрд руб.

Влияние договора 2010 г. на границу полярных владений России 1926 г. и сокращение промысловых площадей российского рыболовства

Анализ прохождения линии разграничения морских пространств, согласно статье 1 Договора, свидетельствует, что она почти на всем своем протяжении, за исключением одного небольшого участка, расположена восточнее границы Полярных владений, установленного Постановлением ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. (рис. 6). Отсюда следует, что, во-первых, Россия отказывается от западной границы Полярных владений. В то же время, на востоке – в Чукотском море – эта линия сохраняется. Более того, она подтверждена межправительственным Соглашением о разграничении морских пространств в Беринговом и Чукотском морях с США от 1990 г., которое, правда, не ратифицировано Россией. Во-вторых, отказ от западной границы Полярных владений 1926 г. и проведение линии разграничения Россией, по Договору 2010 г., восточнее упомянутой границы ведет к прямой потере рыбопромысловых площадей в 80 тыс. кв. км с возможным выловом на них, по экспертной оценке, около 60–80 тыс. т рыбы и ракообразных стоимостью не менее 2 млрд руб. в год.

О неточностях рыболовной и другой терминологии, алогизмах в тексте договора 2010 г.

Несмотря на то, что сам текст Договора 2010 г. и Приложение 1 «Вопросы рыболовства» содержат ограниченное количество статей, касающихся рыболовства, в них имеются значительные погрешности в терминологии, а также алогизмы, что приведет, если не исправить, при их практическом применении, не только к недоразумениям между российской и норвежской Сторонами, но может вызвать обострение отношений и даже конфронтацию. Кроме того, текст на русском языке, в ряде положений, касающихся рыболовства, не полностью соответствует тексту на норвежском языке (табл. 6).

Уже в самой преамбуле Договора и, в частности в абзаце 6 употребляется, невиданное ранее в договорной практике, словосочетание: «…прибрежных рыбопромысловых сообществ…». Что это такое? Прибрежных понятно. А вот «… рыбопромысловых сообществ…»? Рыбопромысловым может быть район, судно. Но тогда при чем – «сообществ»? Между тем, в тексте на норвежском языке нет слова «рыбопромысловых», а используется термин «рыболовных», а это уже совершенно другой смысл.

Далее в преамбуле используется термин «живые ресурсы», а в статье 4 п. 3 – «морские живые ресурсы». Это разные или одинаковые понятия для целей Договора 2010 г.? В других пунктах этой Статьи используется термин «рыбные запасы», а в Приложении 1 еще используется термин «запасов рыб». Чем вызвана такая различная терминология?

В 8 абзаце преамбулы термин «рациональное» почему-то относится к управлению «живыми ресурсами». Как правило, в международной договорной практике термин «рациональное» применяется в сочетании к «использованию морских живых ресурсов».

В п. 3 статье 4 подчеркивается, что необходимы «защита морских живых ресурсов и сохранение морской среды». В соответствии с международной договорной практикой, все должно быть наоборот – «…сохранение морских живых ресурсов и защита морской среды…».

В статье 2 Приложения 1 «Вопросы рыболовства» упоминаются «технические правила», а в статье 3 – уже «меры регулирования». Это одно и то же или разные понятия?

В статье 2, кроме того, говорится о «размерах ячеи сетей (чего – тралов, неводов, плавных сетей и т. д.?) и минимального размера (опять чего – рыб, моллюсков, крабов, китов, тюленей, птиц и т. д.?)». Такие, мягко говоря, погрешности снижают уровень ответственного документа, каким является настоящий межгосударственный Договор.

Рис. 6. Районы с разным правовым режимом, вступают в силу с 07.07.2013 г. для целей рыболовства судами под флагом России в Баренцевом море

Статье 4 п. 2: «С этой целью Стороны продолжают осуществлять тесное сотрудничество в сфере рыбного промысла с тем, чтобы сохранить их существующие доли в объемах общего допустимого улова и обеспечить относительную стабильность их рыболовной деятельности по каждому соответствующему виду рыбных запасов». В то же время в переводе аналогичных положений норвежского текста на русский язык специалистами, владеющими норвежским языком и рыболовной терминологией (выполнено по моей просьбе к.ф.н. Е. А. Лукашевой), текст звучит по-другому: «С этой целью Стороны продолжат тесное сотрудничество по вопросам рыболовства с тем, чтобы сохранить свои соответствующие доли общего допустимого улова и обеспечить относительную стабильность своего рыболовства в отношении отдельных соответствующих запасов».

Приложение I Вопросы рыболовства. Статья 2.

«…технические правила в отношении, в частности, размера ячеек сетей и минимального промыслового размера, установленные каждой из сторон для своих рыболовных судов, применяются…». На самом деле текст имеет другой смысл: «…технические предписания в отношении, в частности, размера ячеек сетей и минимального размера рыбы, установленные каждой из сторон для своих рыболовных судов, действуют…»

Таблица 6

Сравнительный анализ русского и норвежского текстов, касающихся только рыболовства, Договора о разграничении от 15 сентября 2010 г.

Таким образом, подписанный Договор, по которому регулируется целый ряд вопросов отечественного рыболовства, приведет, если не принять мер по их минимизации, к потере нашим флотом наиболее продуктивных западных районов Баренцева моря, включая морскую акваторию, подпадающую под действие Договора о Шпицбергене 1920 г.

Согласно положениям Договора, норвежской Стороне передаются промысловые площади около 80 тыс. кв. км, расположенные восточнее границы Полярных владений 1926 г. с возможным ежегодным изъятием не менее 80 тыс. т рыбы и ракообразных, стоимостью около 2 млрд руб.

Неоправданно занижен переходный период для осуществления рыболовства в «Спорном районе» («Смежном участке?»), который к тому же не обозначен координатами и на карте-схеме Договора 2010 г. Более того при рассмотрении на парламентских слушаниях не были представлены координаты этого «Спорного района», что свидетельствует о небрежности разработчиков договора и непонимании ими разницы между «Смежным участком» и «Спорным районом». Даже в опубликованной работе зам. директора Правового департамента МИД. В. Титушкина так же смешивается понятия этих двух принципиально разных как по площади, так и по значению для отечественного рыболовства районов. Спрашивается: «Как такой «высоко поставленный» дипломат мог защитить интересы отечественного рыболовства?»

Договором вводятся новые критерии распределения общих допустимых уловов (ОДУ) основных объектов рыболовства на национальные квоты, что ставит, ввиду неизбежной потери западных районов промысла в Баренцевом море отечественным флотом, Россию в неблагоприятные условия по сравнению с Норвегией и, в конечном счете, приведет к перераспределению морских живых ресурсов в пользу Норвегии.

Отсутствует в Договоре 2010 г. и в Приложении 1 положение о расширении сотрудничества в совместных исследованиях по учету состояния запасов основных объектов промысла по всему Баренцевому морю.

В перспективе потери российским флотом западных районов промысла, включая переданную акваторию Шпицбергена, отходящих по Договору к Норвегии, могут привести к снижению объемов вылова Северного и Западного бассейнов около 350–370 тыс. т, стоимостью 15–20 млрд. руб.

Текст Договора 2010 г. содержит ряд формулировок, алогизмов, положений двойного толкования. Кроме того несоответствие текстов русского и норвежского, касающихся рыболовства, что может привести, при использовании в практическом плане к недопониманию Сторон, вплоть до конфронтации.

С учетом изложенного, вполне обоснованны предложения объединений рыбаков Северного и Западного бассейнов, утвержденные Росрыболовством, о внесении ряда поправок в Приложение 1 «Вопросы рыболовства» Договора 2010 г., с целью минимизации потерь отечественного рыболовства в Баренцевом море (имеются в Приложении). Эти поправки были разработаны специальной рабочей группой, созданной Приказом Росрыболовства и переданы заблаговременно руководству МИДа и в администрацию Президента России еще в мае 2010 г., почти за 5 месяцев до подписания Договора 2010 г… К сожалению властные ограны и, прежде всего, переговорщики-правовики МИДа, отклонили их, ссылаясь на то, что они представлены им слишком поздно. Однако такие поправки могут вноситься и в настоящее время, исходя из статьи 7 Договора 2010 г., согласно которой, хотя и «Приложения к настоящему Договору являются его неотъемлемой частью» (п. 1), но п. 2 этой же Статьи гласит: «Поправки в Приложения к настоящему Договору вступают в силу в порядке и с даты, которые предусмотрены в соглашениях о внесении таких поправок» (п. 2).

Российский рыболовный траулер «Изумруд» в норвежском порту

В целом Договор 2010 г. по Баренцевому морю по основным своим положениям является клоном Соглашения 1990 г. по Беринговому и Чукотскому морям. Оба текста изобилуют формулировками двойного толкования, в них применяются неоправданный обмен между сторонами «участками», который ведет к превышению лимита 200-мильной исключительной экономической зоны, определенной Конвенцией ООН по морскому праву. По ряду формулировок имеются существенные расхождения в русской версии и версии на языке партнеров по переговорам (норвежской и английской). Для двух этих важнейших для России договоренностей характерна потеря для нас значительных по площади районов континентального шельфа. Если такая потеря в случае США как-то может быть объяснена необходимостью отстоять восточную границу Полярных владений России (что действительно удалось), то в случае с Норвегией и этого даже не сделано. Видимо такой цели новая Россия и ее дипломаты даже и не ставили, в отличие от Советского Союза. Другой особенностью объединяющих Договор 2010 г. и Соглашение 1990 г. это явные неоправданные потери для отечественного рыболовства.

Корабль береговой охраны России следует в районы промысла в Баренцевом море для контроля за рыболовством