Текст книги "Россия и современный мир №1 / 2014"

Особая роль в системе социального партнерства отводится регионам. Региональные тарифные соглашения, определяющие отраслевые, профессиональные, квалификационные компоненты в тарифной части оплаты труда (если они не будут излишне детализированы) способны обеспечить более обоснованную дифференциацию заработной платы. Здесь главное – обеспечить обязательность их выполнения на всей территории региона, в том числе на предприятиях и организациях, на которых профсоюзы отсутствуют.

При этом задача государства по институциональному обеспечению поиска согласия не заканчивается формальным созданием многоуровневой системы социального партнерства. Российский и зарубежный опыт демонстрирует, что в обществе с разнородными, а порой и противоречивыми групповыми интересами граница между компромиссом и противоборством в различных секторах экономики весьма неустойчива. Поэтому государство должно принять дополнительные экономические и организационные меры для принуждения субъектов социально-трудовых отношений к партнерству.

В настоящее время государственное регулирование отношений работников и работодателей в основном сводится к прямому запрещению или существенному ограничению силового противоборства между трудом и капиталом (запрет на локаут, запрет на забастовки в отраслях и сферах, непосредственно имеющих отношение к безопасности страны и граждан, признание забастовки незаконной). Этот запрет реализуется весьма эффективно. Гораздо меньше внимания уделяется формированию системы принуждения к социальному диалогу, в частности законодательному введению примирительных процедур. Это обязывало бы стороны искать и находить взаимоприемлемые решения, а не консервировать потенциальную конфликтность.

В практическом плане важно создание эффективной и, главное, независимой от обеих сторон системы принудительного арбитража, способной быстро (и что немаловажно – с учетом государственных интересов) привести во вменяемое состояние обе стороны конфликтов44
  Формирование действенной системы принуждения к партнерству как магистральная стратегия не отменяет задачу либерализации забастовочного законодательства, приведение его в соответствие с общеевропейскими нормами (снижение предзабастовочного организационного периода с 42 до 12 дней). В тех же секторах экономики, где по причине безопасности страны и граждан забастовки запрещены, должна быть предусмотрена специальная процедура донесения точки зрения работников до органов, осуществляющих принудительный арбитраж.


[Закрыть]. Не должно успокаивать отсутствие в настоящий момент массовых крупномасштабных конфликтов (забастовок и т.д.). Данные опроса ВЦИОМ свидетельствуют, что доля лиц, готовых к тем или иным акциям протеста, весьма высока.

Нужно подчеркнуть, что в данном случае опыт западных стран, где государство мало вмешивается в отношения труда и капитала, в основном наблюдая за диалогом развитых организаций предпринимателей и традиционно не менее сильных профсоюзов, для России малоприемлем. Поскольку отсутствуют объективные условия для равенства сторон социально-трудовых отношений, это неравенство необходимо компенсировать третьей независимой стороной отношений – государством. В нашей стране государство должно быть не просто скромным модератором при диалоге, а организатором и активным полноправным участником процесса. В этом смысле трипартизм – взаимодействие государства, бизнеса и работников – наиболее адекватно отражает как раз российскую потребность. Система так называемой тарифной автономии – двусторонних переговоров без вмешательства государства (ФРГ, Скандинавские страны) в России вряд ли возможна в виду слабости профсоюзов.

Профсоюзы: поиски ниши. Положение профсоюзов в социально-экономической системе российского общества двойственное. Они должны быть, с одной стороны, системными, т.е. не направленными на разрушение государства, а с другой – независимыми от власти, лоббирующими профессиональные экономические интересы работников. Пока решить эту задачу ни профсоюзам, ни власти не удалось. Сегодня мы имеем дело с крайностями: либо сервильные традиционные профсоюзы, либо политизированные альтернативные.

Жизнеспособность и авторитет новых профсоюзов может гарантироваться только их действительной независимостью. Лишь в этом случае они способны выступать как самостоятельная сила, выражающая интересы работников, а не политические амбиции спонсоров. Политизация массовых протестных акций, подмена конкретных экономических требований партийными лозунгами чревата потерей интереса к деятельности альтернативных профсоюзов со стороны рядовых работников.

Перспективы профсоюзов на российских предприятиях связаны с ответом на ключевой вопрос, должны ли профсоюзы становиться субъектами участия в управлении предприятиями, корпорациями. Мы придерживаемся точки зрения55
  Эта позиция в значительной мере основывается на западном опыте, согласно которому взаимоотношения профсоюзов и органов представительства трудовых коллективов, их взаимная связь, сотрудничество и воздействие друг на друга, разделение правомочий и юрисдикции, элементы соперничества представляют серьезные проблемы как политического, так и юридического характера. При решении вопроса о субъектах социального партнерства «преобладающее в западной литературе мнение, в известной мере базирующееся на законодательстве, заключается в том, что профсоюзы осуществляют прежде всего и главным образом защитные функции, используя для этих целей коллективные переговоры, а также стачки и другие методы давления на предпринимателей, а органы представительства коллективов предприятий являются по преимуществу инструментом соучастия работников в управлении, налаживания сотрудничества с администрацией [4, с. 236].


[Закрыть], согласно которой участие профсоюзов в управленческом процессе не должно выходить за рамки, требуемые для осуществления защитных функций. Для этих целей используются коллективные переговоры, а также забастовки и другие методы давления на предпринимателей. Инструментом же соучастия работников в управлении, налаживания сотрудничества с администрацией должны выступать не профсоюзы, а органы представительства коллективов предприятий. Конкретные формы такого соучастия могут быть заимствованы из опыта Германии, где так называемая система участия получила широкое развитие. С этой целью предлагается законодательно закрепить определенный минимум участия персонала в управлении на средних и крупных предприятиях в таких формах как производственный совет, обязательное членство в наблюдательном совете и разного рода комиссиях, расширение полномочий трудового коллектива и т.п.

Специфика современной ситуации в социально-трудовой сфере такова, что фактов, ставящих под сомнение ведущую роль профсоюзов в защите интересов трудящихся, накопилось немало. Однако достаточно убедительной альтернативной концепции (модели) социальной защиты пока не разработано и тем более не апробировано. Реалистический выход из положения – в отборе и систематизации всех тех элементов, которые, так или иначе, работают в различных социально-экономических системах, невзирая на их идеологическую ауру. К таким элементам можно отнести различные формы участия персонала в управлении, в том числе «в порах» корпоративного управления, развитие системы государственного контроля и государственных гарантий, индивидуализация коллективно-договорного регулирования.

Размеры ниши, которую будут занимать профсоюзы, зависят не только от самих профсоюзов, но (как и все в России) от власти. Если совместными усилиями удастся вписать профсоюзы в выстраиваемую сегодня систему управляемой демократии, которая в наибольшей мере соответствует российским условиям и традициям, то роль профсоюзов может быть весьма широкая (тем более что есть советский опыт этого рода). Если нет, то профсоюзы будут влачить жалкое существование наподобие различного рода правозащитных организаций. Ответ же на вопрос, удастся ли профсоюзам найти свое место в меняющемся мире или мы присутствуем при окончательном закате профсоюзов, может дать только время.

Литература

1. Бизнес как субъект социальной политики: должник, благодетель, партнер? / Отв. ред. Шишкин С.В. – М., 2005. – 232 с.

2. Капелюшников Р.И. Механизмы формирования заработной платы в российской промышленности. – М., 2003. – 48 с.

3. Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право. – М., 1999. – 728 с.

4. Киселев И.Я., Лушников А.М. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда. – М., 2008. – 608 с.

5. Перегудов С. Треугольник взаимовыгодной имитации // Независимая газета. – 20 марта 2007 г.

6. Проблемы и противоречия воспроизводства в России в контексте мирового экономического развития / Под ред. Черковца В.Н. – М., 2004. – 459 с.

7. Рыночная демократия в действии. Современное политико-экономическое устройство развитых стран / Под ред. В.А. Мау и др. – М., 2005. – 368 с.

8. Соболев Э.Н. Трудовые отношения в свете российских трансформаций (ХХ – начало ХХI в.). – М., 2012. – 260 с.

9. Современная экономика труда / Под ред. В.В. Куликова. – М., 2002. – 660 с.

10. Юргенс И. Выступление на ХII Петербургском международном экономическом форуме. – 8 июня 2008 г. http://www.riocenter.ru/ru/events_and_analyst/index.php?id4=544

Аудит эффективности как фактор государственного управления

М.В. Глигич-Золотарева

Глигич-Золотарева Милена Валерьевна – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН.

Тематика аудита (оценки) эффективности стала в настоящее время одной из наиболее актуальных тем на политико-правовом поле. Много говорится об оценке эффективности бюджетных расходов, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, вузов66
  ВШЭ представила рейтинг качества вузов за 2012 г., позволивших ранжировать более 500 российских государственных вузов на основе среднего проходного балла ЕГЭ, потребовавшегося для поступления на бюджетные отделения. Министр образования и науки РФ Д. Ливанов прокомментировал результаты исследования ВШЭ так: «Вузы, которые не могут предложить абитуриентам интересных и востребованных образовательных программ, должны уходить из образовательного поля» (http://xn–80abucjiibhv9a.xn–p1ai). Впоследствии, в связи с широким негативным общественным резонансом признания ряда вузов неэффективными, руководство Министерства заявило о необходимости пересмотра методик оценки. Существуют также национальные (http://unirating.ru/) и зарубежные рейтинги университетов.


[Закрыть] и НИИ77
  Министерство культуры взялось выявить неэффективность подведомственных ему НИИ. В связи с этим состоялось заседание рабочей группы Общественного совета по образованию и науке в сфере культуры. Готовится масштабная реформа НИИ, которая приведет к слиянию пяти институтов, находящихся в ведении Министерства (http://www.radiovesti.ru/articles/2012-11-21/fm/73920).


[Закрыть], академий наук, предприятий и бизнес-проектов, министерств, субъектов Федерации88
  По данным Минэкономразвития РФ, экономика Чеченской Республики признана самой эффективной среди субъектов Федерации (http://www.itar-tass.com/c12/640827. html). Впоследствии, однако, этот феномен получил вполне рациональное объяснение: Чечня по итогам 2012 г. стала лидером по потреблению газа на душу населения. За 2012 г. каждый житель Республики израсходовал почти 1,7 тыс. м³, что в 3 раза превышает средний показатель по регионам России. При этом недоплата поставщикам газа составила от 1,1 млрд до 1,9 млрд руб. (http://izvestia.ru/news).


[Закрыть] и пр. Результаты такой оценки служат основанием для выводов о ликвидации или продолжении функционирования организаций или учреждений. Все это придает дискуссии об аудите эффективности остроактуальную практическую значимость, тем более что программные заявления руководства страны99
  На встрече Президента РФ В.В. Путина с Р.Г. Абдулатиповым, посвященной основным задачам того на посту и.о. главы Республики Дагестан, глава государства отметил: «Первый этап – это, конечно, формирование дееспособной, ответственной, эффективной команды, которая должна быть сбалансирована по всем составляющим, в том числе и по этнической составляющей» (http://xn–d1abbgf6aiiy.xn–p1ai).


[Закрыть] ориентируют на то, что повышение эффективности государственного управления – это одна из первоочередных государственных задач.

Нарастает и глобальная значимость проблематики. В сентябре 2013 г. Генеральная Ассамблея ООН совместно с Евросоюзом намерена обсудить влияние международных рейтинговых агентств на мировой экономический кризис. Деятельность ведущих международных рейтинговых агентств, зачастую выносящих свои вердикты вопреки логике, по мнению главы Генеральной Ассамблеи Вука Еремича, ведет к нарастанию кризисных явлений в мировой экономике1010
  http://www.pravda.ru/economics/market/03-06-2013/1159453-ratings-0


[Закрыть].

Проблематика аудита эффективности государственного управления активно разрабатывается в России и за рубежом. Среди отечественных авторов, затрагивающих в своих работах вопросы эффективности государственного управления, И.Н. Барциц, Г.В. Атаманчук и др. [см.: 1; 2; 3; 7; 12]. Немало исследований посвящено экономической и финансово-бюджетной эффективности. Однако определить результат госуправления, равно как и оценить приносимый им эффект – задача не из простых. Для этого необходимы специальные критерии, «…поскольку в обществе, среди людей весьма распространенными являются субъективистские («вкусовые») подходы к государственно-управленческим явлениям» [1, с. 480]. Эта проблема является особо сложной.

К настоящему времени выявлено немало таких критериев, но говорить о сложившейся системе оценки эффективности пока не приходится. Большинство методик используется разрозненно, а некоторые находятся либо в стадии апробации, либо продемонстрировали свою несостоятельность. Отметим и отсутствие четких критериев и процедуры оценки эффективности практической деятельности аппарата управления, в том числе потому, что здесь преобладает понимание оценки эффективности только как результативности.

В теории эффективность любой деятельности связывается с достижением желаемых результатов с наименьшими издержками. Но при этом ее понимание трактуется трояко. Во-первых, как одна из характеристик качества системы, в частности с точки зрения соотношения затрат и результатов функционирования системы. В зависимости от того, какие затраты и особенно – какие результаты принимаются во внимание, можно говорить об экономической, социально-экономической, институциональной, социальной и экологической эффективности. Во-вторых, эффективность – это наивысшая степень достижения цели, реализации потенциальной возможности, выполнения задачи. В-третьих, эффективность является синонимом полезности, т.е. категории, применяемой для характеристики результатов экономических решений или деятельности. Эффективность здесь стоит в одном ряду с такими понятиями, как благополучие, общественная польза. Понятие же полезности может быть выражено в виде функции, с одной стороны, от результатов рассматриваемой деятельности в виде продукции, услуг и любых иных благ или форм удовлетворения потребностей, с другой – от затрат, усилий и т.д. При этом полезность – переменная величина, которая изменяется при колебании потребления и объема ресурсов [см.: 5].

Отметим также, что в качестве одной из главных моделей оценки эффективности государственного управления в научной литературе выделяется триада «ресурсное обеспечение деятельности – затраты – результат» [см.: 11, с. 98–132]. А при оценке результативности взаимодействия ее составляющих обычно используются следующие критерии:

• соотношение между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно было бы получить;

• соотношение положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат;

• оценка достигнутых результатов по отношению к поставленным целям или задачам [см.: 12, с. 72; 6, с. 253].

Таким образом, в рамках данного подхода к оценке эффективности государственного управления ключевым элементом становится результат: чем выше его степень, тем выше эффективность управления. Но это порождает путаницу в понятиях «эффективность» и «результативность» управления. Результативность определяется значениями выходных показателей объекта управления [9, с. 30], поскольку получается, что совокупность результатов и есть результативность управления, условие его эффективности.

Однако в реальной жизни понятие «эффективность» гораздо шире. Например, производственная (техническая) эффективность определяется степенью соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т.е. соответствием управленческой организации внешним условиям [13]. Экономическая эффективность определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости привлеченных для этого ресурсов, что позволяет оценить целесообразность произведенных расходов. Данный вид эффективности обычно выражается в показателях объема выпуска на единицу затрат.

Поскольку речь идет о госуправлении, следует учитывать еще один важный момент. Современная государственная политика не может не быть социально направленной, поскольку, в отличие от интересов бизнеса, интересы государства сосредоточены не на получении прибыли, а на решении общенациональных задач. Вопрос об измерении эффективности с позиций достижения общенациональных целей, таким образом, связан с обеспечением определенного качества жизни населения. По мнению Дж. Стиглица, несмотря на разнообразие целей, на практике решающим при определении уровня эффективности того или иного метода государственного регулирования остается выбор между эффективностью и справедливостью [цит. по: 4, с. 14]. Значит, критерии социальной эффективности должны «выводить государственное управление на потребности и проблемы общества и характеризовать управленческий уровень их разрешения. Эти критерии включают в себя не только экономические, но и социальные, духовно-идеологические, психологические, политические, исторические, экологические, демографические явления…» [1, с. 483].

Признание справедливости такого подхода к оценке эффективности деятельности государства потребует обобщенного анализа итогов деятельности всей системы государственного управления1111
  Подробнее см.: Эффективность государственного управления: Критерии и показатели (зарубежный опыт). Аналитические обзоры Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы при Президенте РФ. № 3(6) / 2009. – М., 2009. – С. 3–5.


[Закрыть]. Они также предполагают конкретизацию показателей эффективности управления, выступающих в роли критериев оценки соответствия государственного управления интересам общества. И, наконец, нужны ресурсы для удовлетворения реальных общественных интересов.

По общему правилу, чем меньше критериев, тем проще проводить сравнение, т.е. число критериев желательно минимизировать, в идеале – свести к одному. Однако одним критерием удовлетворительно оценить качество рассматриваемого объекта не удается, приходится вводить дополнительные. Определение критериев в процессе государственного строительства важно еще и тем, что они в дальнейшем подменяют цели всей работы, поскольку оптимизация по критериям обеспечивает максимальное приближение к цели [подробнее см.: 10, с. 138–141]. Для каждого признака вводится как минимум три критерия: один должен характеризовать качественную сторону, другой – количественную, третий – временну́ю1212
  Так, например, при анализе и проектировании технических систем обычно используются критерии финансовые, инвентарные, эксплуатационные, экологичность, эргономичность и др.


[Закрыть]. Основные задачи в сфере государственного управления являются многокритериальными.

Таким образом, в общем виде, критерии эффективности управления – это элементы методики определения качества управления, степени его соответствия потребностям и интересам общества. Данные критерии не являются постоянными, «застывшими», они меняются вместе с изменением стандартов качества жизни, требующих, помимо прочего, и перманентной перенастройки системы показателей эффективности деятельности государства и его органов.

Вызовы, с которыми сталкиваются государства в современном мире, нуждаются в новых, более совершенных методиках оценки качества государственного управления, обеспечивающих получение объективной информации о качестве управления. За рубежом выработано несколько методик решения этой задачи.

1. Классификатор показателей Всемирного банка1313
  «Оцениваем качество государственного управления» («Assessing Governance») (http://www.worldbank.org/wbi/governance) и «Государственное управление: Показатели второго поколения» (Second Generation Governance indicators // International Review of Administrative Sciences. 2003. – Vol. 69).


[Закрыть]. Он содержит макроэкономические показатели; социальные показатели; показатели эффективности, разработанные в поддержку долгосрочной национальной стратегии или плана развития; показатели эффективности политического управления; показатели качества государственных услуг (основаны на результатах опросов населения)1414
  См.: На пороге XXI века: Доклад о мировом развитии 1999/2000 года. – М., 2000. – С. 209–255.


[Закрыть].

2. Индекс развития человеческого потенциала ООН1515
  При его подсчете учитываются три вида показателей: средняя продолжительность жизни; уровень грамотности взрослого населения страны и совокупная доля учащихся; уровень жизни, оцененный через ВВП на душу населения при паритете покупательной способности.


[Закрыть]. В методике используются такие индикаторы, как: качество жизни (долголетие, образование и уровень жизни); характеристики населения (численность и трудовые ресурсы, бедность, распределение доходов и потребления, образование, здравоохранение); показатели окружающей среды (землепользование и сельскохозяйственное производство, водные ресурсы, облесение и заповедные зоны, энергопотребление и выбросы); экономические показатели (динамика экономического роста, структура производства, структура спроса, бюджет центрального правительства, платежный баланс, счета текущих операций и валютные резервы); оценка роли государства (финансирование в частном секторе, роль государства в экономике, энергетика и транспорт, связь, информатика, научно-техническое развитие); глобальные связи (международная торговля, финансовая помощь и потоки капитала).

3. Показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий. Эти показатели позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством1616
  Всемирное обследование бизнес-среды проводилось в 1999–2000 гг. Всемирным банком совместно с Европейским банком реконструкции и развития, Американским банком развития и Гарвардским университетом. В его рамках были опрошены менеджеры и собственники более 10 тыс. предприятий в 80 странах.


[Закрыть].

4. Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой, дают возможность сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в странах с переходной экономикой1717
  Обследование проводилось посредством индивидуальных интервью с менеджерами и собственниками предприятий и охватило более 20 тыс. компаний в 28 странах с переходной экономикой.


[Закрыть].

5. Индекс восприятия коррупции и «барометр мировой коррупции», который составляется организацией «Transparency International». Он отражает результаты опроса общественного мнения, касающегося восприятия и масштаба коррупции. С этой целью используется составной индекс, основанный на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и экспертов, включая опросы жителей данной страны – как ее граждан, так и иностранцев. Он измеряет уровни восприятия коррупции в государственном секторе той или иной страны.

6. Индекс экономической свободы. Он разработан фондом «The Heritage Foundation» и газетой «The Wall Street Journal». Степень свободы экономики рассчитывается по среднему арифметическому 10 показателей: свобода бизнеса, торговли, финансового сектора, инвестиций, труда, монетарная и фискальная свободы, гарантии прав собственности, размер бюрократического аппарата и степень защиты от коррупции.

7. Индекс непрозрачности национальных экономик. Индекс разработан по заказу компании «PriceWaterhouseCoopers» и определяет непрозрачность как недостаток ясных и четких формализованных и общепризнанных процедур ведения бизнеса. Он учитывает пять показателей, присущих экономике и политике страны и определяющих ее инвестиционный климат и стоимость капитала в ней: правовая защита бизнеса; макроэкономическая политика; корпоративная отчетность; коррупция; государственное регулирование. Данные по каждой стране формируются на основе опроса минимум 20 финансовых директоров компаний, пяти глав банков, трех аналитиков по акциям и пяти сотрудников компании «PriceWaterhouseCoopers».

8. Индекс институциональной среды. Он рассчитан на основе обследований государственных служащих в 15 странах по методологии Всемирного банка. Индекс включает оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам, адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения. Среди показателей эффективности реализации реформы государственного управления анализируются: восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг; восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторах по ключевым должностям; влияние мер по дерегулированию экономики.

Указанные методики оценки эффективности используются достаточно широко и, что важно для формирования системы аналогичных оценок в России, практикой выявлены их слабые стороны, породившие неоднозначное к ним отношение1818
  Так, публикация рейтинга Всемирного банка за 2007 г. привела к дипломатическим конфликтам. Процентный показатель России по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования – 30,5 единицы. В официальном сообщении МИД РФ объективность и политическая беспристрастность авторов исследования были поставлены под сомнение.


[Закрыть]:

• использование в основном субъективных индикаторов, приводящее к необъективности рейтинговых оценок1919
  Например, страны с более высоким уровнем экономического развития воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления, а это далеко не всегда так (подробнее об этом см.: Эффективность государственного управления: Критерии и показатели (зарубежный опыт). Аналитические обзоры Института научных исследований и информации Российской академии государственной службы при Президенте РФ. № 3(6) / 2009. – М.: Изд-во РАГС, 2009. – С. 6–7).


[Закрыть];

• отсутствие ответственности со стороны организаций, разрабатывающих всевозможные рейтинги, а также осуществляющих рейтингование, за объективность предоставляемой информации и, как результат, недостоверность рейтинговых оценок;

• разработка многих методик конкретных стран и их неприменимость к иным условиям;

• ориентация методик в основном на сравнительную, межстрановую оценку и невозможность их использования для отслеживания динамики изменений в конкретном государстве2020
  Там же. – С. 24.


[Закрыть].

Практику оценки эффективности государственного управления характеризует и ряд дополнительных трудностей, в число которых входит необходимость выработки системы показателей, отражающих степень участия конкретного государства (органа власти) в социально-экономическом развитии. Сюда также следует отнести сложности выбора количественных критериев оценки результативности деятельности государства (государственных органов). В качестве третьей проблемы назовем конкуренцию подходов к пониманию сути эффективности: в определенных ситуациях социальный и экономический подходы к оценке эффективности могут вступать в антагонистическое противоречие, поскольку в их основе лежат фундаментальные различия между общественным и частным интересами2121
  Если основная функция государства лежит в социальной плоскости, то работа бизнес-структур нацелена на получение прибыли. Это означает, что механический перенос в сферу государственного управления стандартов бизнеса недопустим; деятельность государства должна быть направлена на выполнение социальных функций, обеспечение не только экономического, но культурного и политического развития, соблюдение интересов и социальную поддержку различных слоев населения, удовлетворение разнообразных (не только потребительских) интересов граждан (подробнее см.: 3, с. 26–27).


[Закрыть]. Наконец, стоит задача ухода от абстрактной, декларативной и популистской характеристики в методиках формулировки целей и ценностей государственного управления.

Следствием многочисленных проблем и перекосов в глобальных рейтингах стали заявления политиков и экспертов о том, что неосторожные оценки кредитной способности различных организаций, регионов и даже стран, сделанные крупнейшими рейтинговыми агентствами, прямо влияют на усиление мирового финансового кризиса. В Евросоюзе уже прислушались к такой оценке роли ведущих рейтинговых агентств и ужесточили правила использования международных кредитных рейтингов. Европейские финансовые организации теперь обязаны усилить собственные механизмы оценки кредитного риска, дабы не зависеть полностью от мнения сторонних экспертов. Страны БРИКС на мартовском саммите 2013 г. в Дурбане также приняли решение основать собственное рейтинговое агентство, которое давало бы прогнозы, свободные от влияния мнения мировых авторитетов. По словам главы китайского участника альянса агентства Dagong Гуань Цзяньчжуна, миссией новой организации должна стать в том числе помощь в становлении «независимой глобальной рейтинговой регулирующей системы»2222
  http://www.pravda.ru/economics/market/03-06-2013/1159453-ratings-0


[Закрыть].

Различные методики оценки эффективности государственного управления постепенно внедряются и в России. Так, в 2004 г. Министерство экономического развития и торговли РФ использовало «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления» (подготовлены Всемирным банком). Данные показатели содержали комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строились на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 источников по 18 организациям. Интегральные показатели состояли из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона; контроль коррупции.

Более глубокая имплементация в отечественное государственное управление характерна для методик БОР (бюджетирования, ориентированного на результат)2323
  Методики БОР – это способ формирования и исполнения бюджета, а также бюджетного контроля на основе оценки взаимосвязи между бюджетными расходами и достигнутыми результатами. Методики подразумевают: формирование бюджета по целям и планируемым результатам; определение общей суммы ассигнований на определенные функции и программы, без детальной росписи; установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований; приоритет за внутренним контролем; мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов работы; оценку деятельности по достигнутым результатам (см. подробнее: Жигалов Д.В., Перцов Л.В., Чалая Ю.Ю. Использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практике муниципального управления. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. – С. 3).


[Закрыть], предусмотренных Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации 2004–2006 гг.2424
  Утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».


[Закрыть]. В рамках БОР создан механизм подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов власти (далее – ДРОНД)2525
  Ключевые нормативные правовые акты, регламентирующие внедрение методик управления по результатам: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»; Положение о «Докладах о результатах» основных направлений деятельности «субъектов бюджетного планирования»; Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» и др.


[Закрыть].

Одной из первых попыток конкретизировать перечень целей государственного управления, не сводя его исключительно к экономическим показателям, стал Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2005–2007 гг.2626
  Предварительный вариант данного перечня целей был сформулирован в «Методических рекомендациях по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2005–2007 гг.».


[Закрыть]. Доклад уточнял цели Правительства, определял меры по их реализации, а также описывал риски. При подготовке доклада было сформулировано 114 целей Правительства, каждая из которых складывалась из значительного количества действий ведомств, измеряемых посредством показателей. В процессе анализа результатов деятельности Правительства выявился ряд методологических трудностей:

1) расхождения в значениях показателей, представленных в докладах, и официальных статистических данных, подготовленных Росстатом России; по ряду показателей данных вообще не было;

2) субъекты бюджетного планирования зачастую меняли формулировки целей и задач, произвольно исключая из мониторинга одни показатели и включая другие;

3) отсутствовали общепринятые подходы к обоснованию целевых значений показателей для планового периода и целевых значений для среднесрочной перспективы;

4) система стратегических целей развития страны была сформулирована абстрактно, не все цели можно было количественно обосновать; существовали цели, не имеющие четко выраженных показателей уровня их достижения;

5) отсутствие согласованной системы показателей, целей и задач субъектов бюджетного планирования и целей Правительства РФ; некоторые из них характеризовали получение результатов, лишь в незначительной степени зависящие от деятельности Правительства и субъектов бюджетного планирования;

6) многие показатели уровня достижения целей субъектов бюджетного планирования не отвечали требованиям адекватности, точности, объективности, достоверности, однозначности, сопоставимости, своевременности и регулярности [подробнее см.: 3, с. 30–32].

Методики БОР довольно давно используются во многих странах (США, Великобритания, Австралия, Швеция, Канада и др.), но прямой связи между ними и темпами социально-экономического развития не выявлено. Эти методики могут как улучшить финансирование бюджетных учреждений, так и способствовать ликвидации последних. Их, например, не применяют, когда хотят «подстегнуть» развитие территорий, они предназначены для воздействия на субъекты «властеотношений», а не на их объект – социально-экономическую сферу. И уж совсем контрпродуктивно закладывать методики БОР в основу крупномасштабных социально-экономических преобразований. Но несмотря на это, методика БОР активно использовалась в России при реформе бюджетных учреждений2727
  См.: Федеральный закон № 83-ФЗ от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».


[Закрыть]. Возможно, по этой причине результаты ее внедрения в отечественном государственном строительстве весьма спорны.

В стране также предпринимаются попытки создания системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Данная практика введена указами Президента РФ, в частности Указом № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»2828
  Указ Президента РФ № 825 от 28 июня 2007 г.


[Закрыть]. Указом был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он предусматривает 48 (впоследствии – в несколько раз больше) показателей, относящихся к финансово-экономическому состоянию региона, доходам и занятости населения, здравоохранению, образованию, социальному обеспечению, культуре и спорту, ЖКХ и пр. Эти показатели (на основе представлявшихся ежегодно докладов из субъектов Федерации) и стали критериями, по которым проводилась оценка вклада органов власти региона в его развитие.

Однако и для данного подхода характерны недостатки, повлекшие за собой низкую степень эффективности его практической реализации. Так, перечень не содержал конкретных показателей, выявление которых в субъектах Федерации повлекло бы санкции, либо ощутимые меры поощрения их руководства. Обусловлено это было объективными причинами – неравномерным, асимметричным развитием регионов, а значит, невозможностью его оценки по единой шкале. Перечень оказался неполон и несовершенен. Акцент в нем делался на финансово-бюджетные показатели, в то время как многие ключевые данные из сферы социально-экономического развития (социальное обеспечение, ЖКХ, инфраструктура, охрана правопорядка, сельское хозяйство и др.) остались за его рамками. В результате перечень не отразил реальную социально-экономическую ситуацию в регионах2929
  Данные содержатся на официальном сайте Министерства регионального развития РФ http://www.minregion.ru/statparams


[Закрыть].

Отметим также, что освобождение высших должностных лиц субъектов Федерации от занимаемой должности происходило вследствие потери доверия президента, которое с перечнем никак не корреспондировало. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, таким образом, носила информационно-поощрительный характер3030
  Параграф «б» ч. 4 Указа предусматривает выделение субъектам РФ грантов для содействия достижению и поощрения наилучших значений показателей с учетом методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.


[Закрыть]. Содержавшиеся в перечне показатели были результатом работы органов власти всех уровней. Причем федерального даже в большей степени, нежели региональных и местных. В условиях компетенционной неразберихи, эрозии законодательных стандартов, отсутствия нормативно закрепленных социальных стандартов и четких границ ответственности центра, регионов и муниципалитетов, необеспеченности регионального и муниципального уровней соответствующей ресурсной базой для осуществления возложенных на них полномочий подобная методика оценки деятельности не могла дать ожидаемых результатов. Многие показатели из перечня собственно критериями не являлись, поскольку не отражали уровень региональной развитости. В перечне отсутствовали и временны́е критерии. В результате перечень можно было воспринимать как методику сбора статистической информации о регионах (хотя это дублировало работу органов статистики) и как индикатор настроения населения регионов, но не как систему критериев оценки уровня развития субъектов Федерации. Все это в совокупности затрудняло использование перечня для оценки эффективности государственного управления.