Текст книги "Россия и современный мир №1 / 2014"

Как следствие этого, данный механизм оценки подвергся серьезной коррекции. Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотревший только 11 критериев3131
  Ожидаемая продолжительность жизни при рождении; численность населения; объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств); оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями; объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации; уровень безработицы в среднем за год; реальные располагаемые денежные доходы населения; удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда; доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений; смертность населения (без показателей смертности от внешних причин); оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации.


[Закрыть]. Немного позже Указом Президента РФ от 10 сентября 2012 г. № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности», были утверждены перечни:

• для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (12 показателей);

• для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (9 показателей).

Правоприменительная практика скоро покажет, насколько данная методика эффективности лучше предыдущей. Однако первый результат уже имеется: она продемонстрировала, что аудит эффективности – не разовый проект с периодичностью в год, как это предусматривалось предыдущей схемой оценки эффективности деятельности органов власти субъектов Федерации. Проведение этой работы требует формирования ответственного органа, в связи с чем Указом Президента РФ от 11 июля 2012 г. № 945 была создана Комиссия при Президенте РФ по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных президентом. Это совещательный и консультативный орган, образованный в целях совершенствования деятельности по обеспечению достижения целевых показателей социально-экономического развития страны, определенных главой государства (он является председателем Комиссии). Основные задачи Комиссии включают в себя:

• рассмотрение вопросов, касающихся динамики целевых показателей социально-экономического развития России, определенных президентом РФ, а также способов и этапов их достижения;

• подготовку предложений по совершенствованию государственной экономической, социальной и демографической политики в целях обеспечения достижения целевых показателей социально-экономического развития страны;

• анализ практики реализации в отдельных субъектах Федерации, отраслях экономики, организациях решений по повышению оплаты труда работников бюджетной сферы и переходу на новые механизмы оплаты труда с учетом достижения конкретных показателей качества и количества оказываемых услуг;

• оценку эффективности мер, направленных на решение задач в области социально-экономического развития России, и подготовку предложений по их совершенствованию.

Наличие такого органа тем более необходимо, что современные документы государственного стратегического планирования содержат указания на цели, целевые показатели, порядок сбора информации о них и формы оценки эффективности реализации данных документов. В качестве примера можно рассмотреть аналогичные характеристики государственной программы «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 г.3232
  Утверждено Распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 2408-р.


[Закрыть] Раздел II госпрограммы «Приоритеты государственной политики в сфере реализации государственной программы, цели, задачи и показатели (индикаторы) достижения целей и решения задач, описание основных ожидаемых конечных результатов государственной программы, сроков и этапов реализации государственной программы» содержит подраздел 2.2. «Порядок сбора исходной информации и расчета значений целевых показателей, не включенных в Федеральный план статистических работ»3333
  Подраздел содержит: целевой показатель (индикатор) «объем инвестиций, включая капитальные вложения, осуществленных резидентами ОЭЗ на территориях ОЭЗ, входящих в туристический кластер»; определение показателя – «инвестиции в основные средства», в том числе направленные на строительство объектов, расположенных на территории курортов туристического кластера, осуществленные резидентами туристического кластера в течение года; единицы наблюдения – тыс. руб.; объекты наблюдения – капитальные вложения (затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, транспортных средств, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты), которые осуществляют резиденты туристического кластера в течение года; алгоритм формирования фактического показателя – сбор данных для расчета показателя производится органами исполнительной власти субъектов РФ.


[Закрыть]. Раздел XI программы носит название «Методика оценки эффективности государственной программы»3434
  Раздел предусматривает, что эффективность программы оценивается путем сопоставления плановых и фактических значений показателей (индикаторов), объемов расходов с учетом реализовавшихся рисков; результаты оценки эффективности служат для принятия решений ответственным исполнителем программы (подпрограммы) по корректировке перечня и составов мероприятий, графиков реализации, а также объемов бюджетного финансирования в соответствии с законодательством РФ; оценка эффективности реализации программы (подпрограммы) проводится на основе оценки степени достижения индикаторов государственной программы (подпрограммы); оценки степени достижения по целям (задачам) программы (подпрограммы); степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию программы, путем сопоставления фактических и плановых объемов финансирования программы в целом и ее подпрограмм и сопоставления фактических и плановых объемов финансирования подпрограмм из всех источников ресурсного обеспечения в целом (федеральный бюджет, консолидированные бюджеты субъектов Федерации, внебюджетные источники); степени реализации мероприятий программы (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации) на основе сопоставления ожидаемых и фактически полученных непосредственных результатов реализации основных мероприятий подпрограммы по годам на основе ежегодных планов реализации программы.


[Закрыть]. Предусматривается также, что до начала очередного года реализации рассматриваемой программы ответственный исполнитель по каждому индикатору программы (подпрограммы) определяет интервалы значений индикатора, при которых реализация государственной программы характеризуется высоким, удовлетворительным или неудовлетворительным уровнями эффективности.

Данную методику оценки эффективности мы оцениваем как наиболее совершенную изо всех существующих. Осталось выяснить, как она будет работать на практике. Тем более что в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»3535
  СЗ РФ. 8 апреля 2013 г. № 14. Ст. 1649.


[Закрыть] последняя определена как орган, ответственный за оценку эффективности распоряжения федеральными ресурсами, включая стратегический аудит. Так, в п. 9 ст. 13 данного закона оценка эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития России предусмотрена в качестве одной из функций Счетной палаты. В п. 6 ст. 14 предусмотрено, что аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития России. Согласно п. 7 той же статьи, стратегический аудит применяется для оценки реализуемости рисков и результатов достижения стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития России. При этом оценке подлежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения ключевых национальных показателей, отражающие степень и качество реализации социально-экономических эффектов и совокупных эффектов социально-экономического развития России.

Вопросы оценки эффективности деятельности министерств и ведомств затрагивались на совещании Президента РФ 7 июня 2013 г., в ходе которого Правительство представило главе государства планы работы по реализации так называемых «майских» указов президента3636
  Ряд указов Президента РФ, подписанных в день его вступления в должность 7 мая 2012 г.


[Закрыть]. Глава государства отметил следующие недостатки представленных ему документов:

• в них «слишком много размытых формулировок, общих фраз. Но пожелания светлого будущего сегодня уже недостаточно… Нужна сугубо конкретная, понятная для граждан картина изменения в той или иной отрасли»;

• «некоторые ведомства живут в своем измерении и только исключительно своими узкими проблемами, а понимание общих стратегических задач, стоящих перед страной, …ради которых мы и работаем, …отсутствует»;

• в планах недостает конкретных мероприятий, к которым не относятся отчеты, совещания и заседания рабочих групп;

• в ряде документов поставленные задачи не подкреплены конкретными индикаторами и показателями; «получается, результат работы никто объективно в конечном итоге представить не сможет и проверить никто не сможет»;

• «должно быть абсолютно понятно, кто персонально отвечает за достигнутые конкретные результаты либо кто отвечает за срыв работы».

Как следует из этих слов главы государства, работа по аудиту эффективности государственного управления в России только начинается…

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, доп. – М.: Омега-Л. 2004.

2. Бажин И.И., Маленькая М.А. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. – Н. Новгород, 2009.

3. Барциц И.Н. Показатели и критерии эффективности государственного управления. – М.: Изд-во РАГС, 2010.

4. Гайзатуллин Р.Р., Аксенова Н.А. Оценка эффективности системы государственного управления. – С. 14.

5. Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. – М.: Дело, 2003.

6. Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. – М., 1995. – С. 253.

7. Смирнов В. Эффективное социально-экономическое развитие региона: Парадигма и концепция // Проблемы теории и практики управления. – 2009. – № 9.

8. Сравнительное государственное управление: Теория, реформы, эффективность. – СПб., 2000. – С. 54.

9. Сухарев О.С. Теория эффективности экономики. – М., 2009. – С. 30.

10. Тарасенко Ф.П. Прикладной системный анализ. – М.: КНОРУС, 2010. – С. 138–141.

11. Шевалье Ж. Государственная служба. – M., 1996. – С. 98–132.

12. Эффективность государственного управления. Пер. с англ. / Под общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. – М., 1998.

13. Epstein P. Using Performance. Measurement in Local Governments. – Denver, 1988.

Российская внешняя политика и экспертно-аналитические организации3737
  Статья отражает результаты исследования, проводимого при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, грант № 13-03-00553.
  Автор выражает признательность председателю Президиума Совета по внешней и оборонной политике, главному редактору журнала «Россия в глобальной политике» Ф.А. Лукьянову за содействие в подготовке настоящей статьи.


[Закрыть]

Д.В. Ефременко

Ефременко Дмитрий Валерьевич – доктор политических наук, заместитель директора ИНИОН РАН.

Бурной зимой 2011–2012 гг., когда российский политический режим проходил очередную фазу самовоспроизводства в условиях всплеска протестной активности городского среднего класса, обнаружилась весьма показательная индифферентность оппозиционных сил к внешнеполитической проблематике. Манипуляции в ходе избирательных кампаний, предполагаемые подтасовки итогов голосования, жесткий контроль над ведущими средствами массовой информации, разгул коррупции, неэффективность управленческой вертикали – эти и множество других тем находились в центре общественного внимания. Однако внешняя политика и международный статус России детально практически не обсуждались. Еще до рокировки между Дмитрием Медведевым и Владимиром Путиным, объявленной 24 сентября 2011 г. на съезде «Единой России», дело в основном ограничивалось довольно поверхностными рассуждениями о том, кто из участников кремлевского тандема был бы для Запада предпочтительным партнером. Но и позднее реакция общественного мнения на внешнеполитические высказывания Владимира Путина в период предвыборной кампании была довольно вялой; что касается оппозиционеров, то никто из них даже не пытался предложить какие-либо программные установки в этой области хотя бы в порядке реакции на статью кандидата в президенты, опубликованную в «Московских новостях» [13].

То обстоятельство, что внешняя политика перестала быть темой, обсуждение которой провоцирует глубокую поляризацию мнений в обществе, можно считать существенным достижением российского руководства. При этом, разумеется, нет оснований говорить об отсутствии противоречий по вопросам внешней политики между сторонниками и противниками Владимира Путина. Скорее, нежелание оппозиционеров всерьез втягиваться в дискуссию по внешнеполитической проблематике связано с тем, что возможная альтернативная платформа пока не выглядит достаточно реалистичной с точки зрения мобилизации электората и политических активистов. По сути дела, даже в момент наибольшего подъема протестных выступлений оппозиция не оспаривала монополию Путина на определение российской внешнеполитической повестки. Сегодня, спустя без малого два года, ситуация практически не изменилась.

Следует ли из этого сделать вывод, что проблемы выбора внешнеполитического курса в обозримом будущем останутся на периферии общественного внимания? Может ли в ближайшее время сформироваться спрос на новые идеи и подходы в области международных отношений? И не получится ли так, что уделом экспертов и аналитиков останется лишь комментирование решений, принимаемых за кремлевской стеной? Вклад в поиск ответов на эти вопросы призвана внести настоящая статья.

Изменение социального ландшафта и эмансипация групп интересов

Устойчивость и востребованность внешнеполитических идей напрямую определяются интересами влиятельных групп во власти, бизнесе и обществе, и артикуляцией этих интересов в публичном пространстве. В постсоветскую эпоху появились принципиально новые группы интересов, которые на протяжении 1990-х годов вполне успешно осваивали публичное пространство, начиная с массмедиа. Воссоздание вертикали власти не означало устранения групп интересов – напротив, происходила их дальнейшая консолидация. Однако формы артикуляции и механизмы согласования различных интересов и разрешения конфликтов существенно изменились, будучи в период путинского президентства тесно привязанными к власти. Пожалуй, наилучшим образом специфику этой ситуации описывает предложенная Ю.С. Пивоваровым метафора «властной плазмы», способной объединять даже несоперничающие друг с другом кластеры российской элиты на основе специфического регулирования отношений «власть–собственность». Именно в этой аморфной субстанции разрешаются и возникают вновь конфликты между основными группами интересов [12, с. 162–167]. «Властная плазма» служит питательной средой для дальнейшего структурирования и дифференциации групп интересов, часть из которых имеет уже вполне определенные геоэкономические и геополитические предпочтения (постсоветское пространство, Европейский союз, США, Китай и страны АТР). Проблема заключается в артикуляции этих предпочтений.

Протестные выступления зимы 2011–2012 гг., их спад и последовавшая затем перегруппировка сил правящей корпорации свидетельствуют о том, что «властная плазма» как механизм политико-экономического управления и «разруливания» конфликтов перестает устраивать многие влиятельные силы, равно как и массовые группы, на которые эти силы хотели бы или могли бы опереться. Разрешение политического кризиса, сопровождавшего президентскую избирательную кампанию, на основе проведения политической реформы и постепенного демонтажа вертикали власти могло бы создать благоприятные условия для эмансипации основных групп интересов, их перехода из состояния «властной плазмы» к полноценному существованию в публичном политическом пространстве. Однако фактическое развитие внутриполитических процессов после начала третьего президентского срока В.В. Путина представляет собой иной, консервативный тренд, характеризующийся использованием более эффективного политического инструментария для сохранения и укрепления существующего режима.

Следует подчеркнуть, что большее разнообразие политтехнологических инструментов и повышение эффективности методов контроля внутриполитических процессов со стороны власти отражают, главным образом, ситуативные обстоятельства, связанные с недостаточной сплоченностью, идеологической гетерогенностью, узостью социальной базы и дефицитом лидерства оппозиционных сил. Вместе с тем продолжают нарастать фундаментальные макросоциальные изменения, связанные с укреплением российского среднего класса и формированием его идентичности. Первым проявлением этих изменений были демонстрации на Болотной площади и проспекте Сахарова.

По всей видимости, в ближайшие годы российский средний класс, как и другие крупные социальные группы, еще не будет в состоянии сформировать четкий запрос на то или иное направление внешней политики. Скорее, этот запрос останется размытым и внутренне противоречивым, в чем-то отдаленно напоминающим весьма эклектичные внешнеполитические устремления тех широких слоев американского общества, на которые сегодня опираются оппоненты президента Обамы, в том числе пассионарии из «партии чаепития». В Америке, однако, элитарные группы способны гибко реагировать на запросы широких слоев, сопрягать их с интересами бизнеса, военно-промышленного комплекса, различных меньшинств и т.д. Группы российской элиты, погруженные во «властную плазму», варятся в собственном соку, не испытывая (до последнего времени) сильной потребности во взаимодействии с массовыми группами. В конечном счете речь идет о качестве нынешней российской элиты, о степени ее укорененности в современном российском обществе и об осознании ответственности перед этим обществом.

Российский городской средний класс, или «новые сердитые», как его представителей метко назвал А. Чадаев [16], информационно и технологически уже вполне интегрирован в глобализированный мир, но это не значит, что при жестком критицизме в отношении власти и элиты он заведомо станет генерировать запрос на прозападный внешнеполитический курс. Скорее, это будет установка на то, чтобы отношения России с внешним миром начали реально работать на его, среднего класса, интересы. Не исключено, что в среднесрочной перспективе, например ближе к президентским выборам 2018 г., все же появятся основания говорить о формировании широких коалиций в поддержку стабильности или обновления, коалиций, отражающих и массовые запросы, и интересы тех или иных групп элиты. Их возникновение могло бы стать основой трансформации социально-политического порядка, преодоления нынешней модели «властной плазмы». Одним из многочисленных последствий появления таких коалиций, по всей видимости, станет и «укоренение» в российском публичном пространстве различных школ внешнеполитической мысли.

Российские «фабрики мысли»: Глобальный контекст и национальная специфика

В арсенале инструментов артикуляции интересов влиятельных групп и перевода этих интересов на язык, доступный как общественному мнению, так и лицам, принимающим политические решения, важную роль играют экспертно-аналитические группы и сообщества, образно именуемые «мозговыми центрами» или «фабриками мысли». Согласно определению исследователей из Пенсильванского университета, осуществляющих под руководством Дж. МакГэнна ежегодный мониторинг мировых экспертно-аналитических организаций, мозговыми центрами (think tanks) являются организации, осуществляющие политико-ориентированные исследования, анализ и консультирование, которые дают возможность представителям государственных институтов и общественности принимать обоснованные решения по вопросам, имеющим политическую значимость [17]. Такие центры действуют на постоянной основе, они могут быль аффилированы с государственными или корпоративными структурами либо иметь статус независимых экспертно-аналитических организаций.

В 2012 г. Россия имела 122 мозговых центра (согласно методологии подсчета специалистов из Пенсильванского университета) и, таким образом, занимала по их количеству восьмое место в мире3838
  По данным Дж. МакГэнна и его коллег, в 2012 г. по численности экспертно-аналитических организаций лидировали: США (1823 организации), Китай (429), Великобритания (288), Индия (269), Германия (194), Франция (177), Аргентина (137), Россия (122), Япония (108) и Италия (107) [17, с. 35].


[Закрыть]. В регионе Восточной Европы Россия является безусловным лидером с точки зрения численности экспертно-аналитических структур; вслед за ней идут Румыния (54), Украина (47), Польша (41) и Венгрия (40). Вместе с тем с учетом таких показателей, как численность населения и размер ВВП, отрыв России не кажется столь впечатляющим. Достаточно сказать, что даже Эстония имеет целых 17 мозговых центров.

Разумеется, количественные показатели указывают на одни тенденции и игнорируют другие. В связи с этим предпринимаются попытки рейтингования экспертно-аналитических организаций. Специалисты из Пенсильванского университета составляют свой рейтинг на основе процедуры, включающей свободное номинирование организаций, ранжирование по 38 категориям на основе опроса экспертов, несколько раундов отбора лидирующих организаций [17, с. 24–27]. Согласно их подсчетам, в число 150 ведущих экспертно-аналитических центров входят всего четыре российские организации: Московский центр Карнеги (29-е место в рейтинге Пенсильванского университета), Институт мировой экономики и международных отношений РАН (34-е место), Совет по внешней и оборонной политике / СВОП (99-е место), Московский государственный университет международных отношений / МГИМО (102-е место). В специализированном рейтинге 70 ведущих экспертно-аналитических центров в области безопасности и международных отношений присутствуют три российские организации: СВОП (23-е место), МГИМО (33-е место) и Институт США и Канады РАН (62-е место).

В деятельности экспертно-аналитических сообществ, специализирующихся на проблемах внешней политики, обороны и безопасности, проявляется ряд характерных особенностей. Основная из них состоит в том, что во всем мире процесс принятия политических решений в областях внешней политики, обороны и безопасности отличается высокой степенью централизации. Влияние существующих групп интересов на выработку решений проявляется по-разному, но принятие самих решений сосредоточено на вершине властной иерархии. Разумеется, применительно к нашей стране необходимо учитывать как эту особенность, так и историческую эволюцию экспертно-аналитической деятельности, исходной моделью которой было характерное для советской эпохи одноканальное взаимодействие между политической инстанцией (заказчиком) и экспертной организацией (исполнителем). В этой модели вплоть до горбачёвской перестройки основными характеристиками были закрытость и эксклюзивность взаимодействия, зачастую – отсутствие устойчивой обратной связи (как бывало в ряде случаев, когда академические институты отправляли свои аналитические материалы в ЦК КПСС и другие инстанции политического управления). Необходимость придания большей публичности экспертно-аналитической деятельности была осознана во времена М.С. Горбачёва, причем в авангарде этого процесса шли именно эксперты по проблемам внешней политики и международной безопасности. Они выступали в роли пропагандистов и популяризаторов идей перестройки и нового политического мышления, преодоления конфронтации между СССР и Западом, подготовки и реализации программ разоружения на основе серии советско-американских соглашений. Осуществление этих задач давало экспертам-международникам возможность высказываться и по проблемам внутренней политики, расширять «пространство дозволенного» (характерным примером может служить первое после возвращения из горьковской ссылки публичное выступление академика А.Д. Сахарова в феврале 1987 г. на Международном форуме «За безъядерный мир, за выживание человечества»). Вместе с тем активность в публичной сфере по преимуществу оставалась особенностью индивидуального стиля работы отдельных экспертов, близких к М.С. Горбачёву, Э.А. Шеварднадзе, А.Н. Яковлеву и другим «прорабам перестройки».

Институциональные изменения в экспертно-аналитической деятельности, ориентированной на поддержку внешнеполитических решений, начали происходить уже в постсоветскую эпоху. С одной стороны, ликвидация политико-идеологической монополии КПСС создала серьезные проблемы для тех научных организаций, которые привыкли к одноканальной схеме взаимодействия с основным заказчиком. К тому же резкое сокращение бюджетного финансирования научных исследований в период гайдаровских реформ привело к снижению эффективности и сокращению кадрового потенциала академических институтов и государственных аналитических центров, осуществлявших экспертную деятельность. С другой стороны, в 1990-е годы открылись возможности создания новых экспертно-аналитических организаций, функционирующих по стандартам зарубежных мозговых центров, действующих по модели многоканального взаимодействия с политическими инстанциями, влиятельными корпоративными акторами и другими группами интересов, гражданским обществом. Такие организации изначально ориентированы на то, чтобы использовать различные коммуникационные возможности воздействия на общественное мнение и через него оказывать дополнительное воздействие на процесс принятия политических решений.

Совет по внешней и оборонной политике

Ярким примером нового типа экспертно-аналитических организаций, специализирующихся на проблемах безопасности и роли России в системе международных отношений, является Совет по внешней и оборонной политике (СВОП), созданный в 1992 г. Образцом для создания СВОП был Совет по международным отношениям (Council on Foreign Relations / CFR) – один из наиболее авторитетных и влиятельных мозговых центров США. Будучи неправительственной организацией, СВОП стремится к привлечению к своей деятельности влиятельных политических и общественных деятелей, представителей крупного бизнеса, военно-промышленного комплекса, науки и образования. Такая широкая инклюзивная стратегия предполагает, что сама организация выступает в качестве платформы для диалога политиков и экспертов, придерживающихся различных взглядов на ту или иную проблему. В качестве форума, где высказываются различные идеологические позиции и экспертные оценки, СВОП нередко выходит за рамки внешнеполитической и оборонной проблематики, включаясь тем самым в общую дискуссию по животрепещущим проблемам прошлого, настоящего и будущего России3939
  Например, осенью 1998 г. СВОП выступил с инициативой ограниченной конституционной реформы, предусматривавшей сокращение властных полномочий Президента РФ и их перераспределение в пользу Правительства и Федерального Собрания [см.: 6].


[Закрыть]. Вместе с тем СВОП является не только коммуникационной площадкой, но и экспертным центром, в деятельности которого чрезвычайно важную роль играет фактор лидерства, обеспечивающий «узнаваемость» этой фабрики мысли как в медийном отношении, так и в плане приверженности определенной политической стратегии. Сохранение индивидуального своеобразия экспертной организации особенно важно в условиях, когда на разных коммуникационных площадках выступает «хор» экспертов примерно с одним и тем же персональным составом, и его пополнение пока происходит довольно медленно.

Деятельность СВОП на протяжении двух десятилетий характеризовалась как подъемами, так и спадами. В отдельные периоды это было связано с вовлеченностью руководства СВОП в процессы, сопряженные со значимыми политическими и кадровыми изменениями. Например, критическая позиция многих экспертов СВОП по отношению к политической линии и дипломатическим методам, практиковавшимся российским МИДом в первой половине 1990-х годов, по всей видимости, способствовала смещению А.В. Козырева и назначению на пост главы внешнеполитического ведомства Е.М. Примакова. В то же время поддержка председателем Президиума СВОП С.А. Карагано-вым Е.М. Примакова в 1999 г., очевидно, не слишком благоприятствовала безоблачному развитию отношений этого экспертного центра с кремлевским руководством (как до отставки Б.Н. Ельцина с поста Президента РФ, так и в начале путинского правления).

Пожалуй, одной из самых ярких страниц истории СВОП стала разработка концепции военной реформы. СВОП, наряду с другими экспертно-аналитическими центрами, в 1990-е и в начале 2000-х годов принимал активное участие в обсуждении основных принципов военных преобразований. В результате в обществе сформировалось понимание необходимости таких преобразований, тогда как Министерство обороны и Генштаб ограничивались лишь косметическими изменениями. Даже детальная программа реформы, разработанная СВОП в 2003 г., оставалась втуне вплоть до того момента, когда недостаточная эффективность действий военных во время «пятидневной войны» с Грузией в августе 2008 г. не подтолкнула российское руководство к запуску изрядно запоздавших преобразований. Виталий Шлыков (1934–2011), полковник ГРУ в отставке, вошедший в состав Общественного совета при Министерстве обороны во времена Анатолия Сердюкова, вспоминал:

«В 2003 г. СВОП подготовил и направил в Генштаб большой доклад с предложениями по модернизации российских Вооруженных сил. Руководить авторским коллективом (в него вошли А.Г. Арбатов и В.З. Дворкин) было поручено мне. В докладе мы предложили, в частности, сократить численность офицеров до уровня, принятого в современных армиях мира, упразднить институт прапорщиков, создав взамен корпус кадровых сержантов, учредить военную полицию, создать объединенные командования, перейти к территориальному принципу комплектования армии рядовым составом, переподчинить ГРУ министру обороны и, главное, сосредоточить всю власть в руках сильного гражданского Министерства обороны, ограничив полномочия Генштаба функциями планирования, аналитики и доведения до войск указаний министра. 8 раз доклад возвращался из Генштаба с самыми оскорбительными замечаниями в наш адрес – авторы идут на поводу у НАТО, пытаются пристегнуть нашу военную мысль к западным взглядам и даже занимаются провокациями. Тем не менее мы его опубликовали. Его и сейчас можно найти на сайте СВОП. Думаю, он так и остался бы проигнорированным Генштабом, если бы не пришел новый министр обороны – А.Э. Сердюков. Полноценный, наконец, гражданский министр обороны, сумевший найти и назначить на должность начальника Генштаба и другие высокие посты людей, осознавших необходимость реформ и изучения чужого опыта. И практически в одночасье предложения СВОП стали основой строительства нового облика Вооруженных сил РФ. Но Сердюков не ограничился принятием наших продиктованных здравым смыслом и мировым опытом предложений. Он пошел дальше, решительно упразднив предназначенные для мобилизационного развертывания части и соединения неполного состава и резерва. И я был первый, кто сказал, что это самая большая военная реформа за последние 150 лет со времен реформ военного министра Милютина во второй половине XIX в.» [10, с. 132].

Спустя более года после скандальной отставки Анатолия Сердюкова и начала следственных действий по фактам коррупции в военном ведомстве, реформа Вооруженных сил выглядит в значительной степени дискредитированной. Однако реальные действия нового министра обороны Сергея Шойгу говорят о пересмотре наиболее непопулярных и одиозных мер Сердюкова, но не об отказе от фундаментальных решений в области военного строительства, принятых под его руководством. Роль Совета по внешней и оборонной политике в данной ситуации соответствовала модели многоканального воздействия экспертного сообщества на центр принятия политических решений. Возможность запуска новых идей в публичное пространство и их широкое обсуждение в конечном счете имели не меньшее значение, чем непосредственное предложение экспертно-аналитического продукта основному потребителю.

В случае СВОП ориентация на высокую степень публичности экспертно-аналитической деятельности и стремление играть активную роль в том, что можно назвать «производством смыслов», проявляются в поиске новых возможностей воздействия как на общественное мнение в России и за ее пределами, так и на людей, вовлеченных в процесс принятия политических решений. В 2002 г. С.А. Караганов выступил инициатором создания журнала «Россия в глобальной политике», рассматривая при этом в качестве достойного подражания примера журнал «Foreign Affairs», издаваемый американским Советом по международным отношениям. «России в глобальной политике» к настоящему времени во многом удалось занять нишу, сходную с той, которую среди ведущих американских изданий, специализирующихся на проблемах мировой политики, занимает «Foreign Affairs» (оба журнала находятся в партнерских отношениях). Обеспечивая высокий стандарт качества публикуемых статей и аналитических материалов отечественных экспертов, журнал, имеющий русскоязычную и англоязычную версии, одновременно стал новым каналом обмена идеями и оценками между российским и международным экспертными сообществами.

Еще одним успешным проектом СВОП стало создание в 2004 г. совместно с РИА «Новости» международного дискуссионного клуба «Валдай». С.А. Караганов следующим образом характеризует работу клуба: «Непременным условием, а теперь уже традиционной особенностью этих встреч сразу стало правило приглашать на них выразителей самых разных взглядов и мнений. Для некоторых радикалов это бывает единственной возможностью в мирной атмосфере поспорить с такими неистовыми оппонентами, встречи с которыми на других собраниях невозможно представить и до сих пор. …А еще – это самая значительная дискуссионная площадка для взаимодействия российского интеллектуального класса с коллегами из-за рубежа. Я считаю эти две функции самыми важными, определяющими смыслы, цели, особенности клуба» [7]. Вместе с тем наряду с возможностями неформального общения и достаточно ярко выраженными элементами перформативности той части работы клуба, которая открыта для СМИ, основным фактором успеха проекта стало эксклюзивное общение ведущих российских и зарубежных политологов с Владимиром Путиным. Основной особенностью такого общения является не столько презентация российскому лидеру новых продуктов экспертно-аналитической деятельности, сколько ознакомление самих экспертов с оценками Владимиром Путиным широкого круга проблем международных отношений и развития страны. Очевидно во многом благодаря устойчивости формата встреч экспертов с Владимиром Путиным клуб «Валдай» сумел доказать свою конкурентоспособность в негласном соперничестве с Ярославским политическим форумом (проводился в 2009, 2010 и 2011 гг.), основным ньюсмейкером которого был Дмитрий Медведев.