Текст книги "Чеченский народ в Российской империи. Адаптационный период"

Безусловно, понятие «народное» управление не оправдывало своего смысла на Северном Кавказе в имперский период. Необходимо было перестроить ближайшую к населению правительственную власть на новых началах. Сама Кавказская администрация, как высшая, так и областная вполне сознавала недостатки местного управления, все неудобства, возникавшие из-за многосложности управления краем, не имеющим органов самоуправления, с местной инициативой, зачастую подавляемой властью²⁷. Почва для восприятия земских учреждений среди горцев Терской области уже давно была подготовлена не только всей их прошлой общественно-исторической жизнью, но также и практикою управления после присоединения их к России. После отмены крепостного права общественное управление села стало крестьянским сословным учреждением. Его распорядительным органом являлся сельский сход, а исполнительным – старшина и другие должностные лица²⁸.

Терская область нуждалась в земском самоуправлении. На 500 тыс. горцев не было ни одной больницы, а 5 окружных врачей исполняли исключительно судебно-медицинские обязанности. На 200 тыс. чеченцев приходилась только 1 школа. Печальное положение хозяйственного управления на Кавказе усугублялось ещё тем обстоятельством в регионах с местным населением, что между администрацией и населением стоял класс переводчиков, на растлевающее влияние которого в кавказских административных и судебных учреждениях давно пора было обратить самое серьёзное внимание. Одним из сложнейших регионов империи фактически управлял класс переводчиков, введение земства во многом урезало бы его власть²⁹.

Российская политика на Кавказе до Ермолова носила двойственный характер. С одной стороны, периодические военные экспедиции в горы способствовали развитию враждебных отношений горцев к России. С другой – налаживались мирные отношения с горскими владетелями, они поступали на российскую службу, получали жалованье, будучи как бы представителями российской власти в своих владениях, в обмен на различные подарки и уступки; удерживали своих подвластных от нападений на укрепления и поселения на Кавказской линии. Одновременно налаживались торговые отношения, организовывались меновые дворы³⁰. В то время в чеченцах поощрялось корыстолюбие, это был один из способов завоевания края. Н.А. Добролюбов писал в своих заметках: «Мы необходимо должны были развивать в горских племенах и алчность к деньгам. Мы показали им, что деньгами можно покупать разные удобства жизни, и затем дали повод думать, что деньги можно приобретать не усиленным и честным трудом, а услугами нам во вред их единоплеменникам. Теперь, в мирное время, надо внушать им уважение к чужой собственности»³¹.

Назначение Ермолова было связано с изменением политики России на Кавказе – российский царизм вплотную приступил к завоеванию Кавказа, военные силы России не были отвлекаемы другими «театрами» стратегических действий³². Среди «устроителей Русского Кавказа» особое место занимает незаурядная личность генерал-лейтенанта А.А. Вельяминова, бывшего в 1831–1837 гг. командующим войсками на Кавказской линии и начальником Кавказской области. Близкий и доверенный соратник А.П. Ермолова, Вельяминов был жёстким и умелым военначальником и администратором, глубоким и тонким знатоком Кавказа. С его именем принято связывать разработку того плана «успокоения горцев», реализация которого в конце 50-х – начале 60-х гг. XIX века привела к завершению Кавказской войны. Предлагаемая Вельяминовым жёсткая «трёхуровневая» система назначения «сверху» духовных лиц не соответствовала мусульманским традициям, но отвечала «командно-административным» целям политики монархии Романовых на Кавказе ³³. К началу пореформенного периода военные действия между горцами и царскими войсками на Северо-Восточном Кавказе завершились, но внутриполитическая обстановка в крае продолжала оставаться напряжённой.

Высшее чиновничество отдавало себе отчёт в том, что военная победа не решила задачу полного подчинения края. Александр II в 1860 году писал наместнику Кавказа: «Управление горцами должно стать главной задачей текущего момента, надобно смотреть на управление горцами как на продолжение их покорения»³⁴. Правительство видело свою главную задачу в «прочном замирении» региона, стабилизации обстановки во избежании новых антиправительственных выступлений горцев. В этих условиях административно-политическая сторона в деятельности имперских властей в регионе приобретала особое значение, выдвигаясь на первый план в ряду других мер правительства, направленных на упрочнение российской власти на Кавказе. Наместник, генерал– фельдмаршал князь А.И. Барятинский, в отчёте на имя императора особо отмечал, что «…устройство окончательного управления горскими племенами – это краеугольный камень русского владычества…» Барятинский был убеждён, что «бунт в Чечне» в 1840 году, ставший сигналом общего восстания на Восточном Кавказе, был следствием «неустройства нашего управления» и злоупотребления, истекавшие из этого неустройства. «Но, – продолжал наместник, – чтобы покорение на этот раз было окончательным, необходимо основать народное управление на новых началах»³⁵. Возникает вопрос о существовании у правительства концепции политики стабилизации на Северном Кавказе в указанный период. Какой-либо единый программный документ такого рода не обнаружен, но основные принципы и направления политики послевоенной стабилизации, на наш взгляд, можно реконструировать. Прежде чем переходить к анализу принципов управления горскими народами, инициированных высшими Кавказскими властями и получивших одобрение в центре, необходимо указать на существование в российских правящих кругах в XIX веке разных точек зрения на характер и возможные методы управления национальными окраинами. Высшее кавказское руководство с сожалением отмечало, что долговременный опыт показал отсутствие желаемого успеха «в водворении между горцами начал гражданской цивилизации и нравственности». Начальнику Терской области было предложено развивать среди чеченцев национальную грамотность, как единственно верный способ к образованию из горца «человека и гражданина»³⁶. На тупиковость попыток подогнать самобытные отношения у горских народов Кавказа под стереотипы и штампы, выработанные на основе изучения явлений западноевропейской и российской истории, осторожно указывал в одной из своих статей А.П. Пронштейн³⁷. Один из не установленных авторов проекта «О покорении Кавказа» отмечал, что покорение это ещё не то, всего лишь занимается место, ставится крепость и военные ходят под прикрытием пушек и батальонов, надеясь на повиновение местных жителей. «Желая покорить людей, – писал он, – нужно же подумать и о том, чтобы они видели в покорности образованной завоевателями и пользу… Необходимо определить точно – чего мы хотим от народа. Должна существовать ясно определённая система последовательных действий, как то: 1) хорошая администрация; 2) хорошие школы; 3) хорошие дороги. Не всякий полковой командир может быть хорошим администратором. Нужно завести особое училище – собрать там 3–4 десятка способных молодых офицеров. В течении 2–3 лет они должны изучать местные языки и все сведения, относящиеся к Кавказу. Тогда из них получатся хорошие администраторы для Кавказа»³⁸.

Умиротворение края только силой оружия было поставлено под сомнение в 1860 году. Возникла необходимость склонить народное мнение в пользу новой власти. Взгляд этот послужил основанием изменения прежде предложенных мер и было решено: ограничиться занятием только главных стратегических пунктов, остановить постройку мелких укреплений, отменить водворение тех станиц, которые стесняют чеченцев в земельном отношении и приводят их к негодованию. Приняли решение образовать из самих жителей земскую стражу, с хорошим содержанием и отпустить домой Донские казачьи полки. Результатом предпринятых правительством шагов стало улучшение ситуации в регионе³⁹.

Различные подходы в организации управления на вновь присоединённых окраинах предлагались так называемыми «колонистами», «регионалистами», «централистами». Колониалисты считали, что окраины не могут и не должны иметь русского управления, т. к. это колонии. Не следует их превращать в часть России или, как писал Н.Я. Данилевский «…уподоблять себе включённые в её государственные границы инородческие поселения». И регионалисты и централисты в качестве стратегической цели управления окраинами видели полицейскую и экономическую интеграцию России с её национальными «перифериями», установление социальной, правовой, административной однородности империи. Средства и темпы достижения данной цели у сторонников регионализма и централизма существенно разнились. Первые считали, что в силу национально-культурной самобытности каждой окраины на них невозможно в полной мере распространить российскую администрацию, законодательство и суд. Централисты, т. е. приверженцы политики унификации и русификации системы управления, суда, образования национальных окраин на российской правовой основе, считали необходимым и вполне реальным проводить интеграцию более ускоренными темпами. Регионалисты придерживались принципа постепенности в проводимых на вновь присоединённых окраинах политико-административных преобразований⁴⁰.

На Кавказе во второй половине XIX века, как правило, одерживали верх регионалистские тенденции в управлении. Регионализм в практике российского управления Кавказом означал не только существенную степень автономности управления от центральной власти, но ещё и значительные отступления от общеимперских образцов в законодательстве и структуре власти и допущение различных «особенностей» в административно-политическом устройстве на местах. Последнее обстоятельство имело особое значение для Чечни и Дагестана, где управление, как указывал военный министр Д.А. Милютин, «требовало осторожности и строгого надзора за населением в среде которого не могли так скоро исчезнуть все следы недавней ещё смуты»⁴¹. Регионализм на Кавказе в целом выразился в существовании института наместничества (1844–1882; 1905–1917 гг.), специального регионального комитета в центре по делам Кавказа – Кавказского комитета (1845–1882 гг.). В этот период в основном возобладала деконцентрация управления⁴².

В общероссийской системе политико-административного устройства немалую роль сыграло так называемое наместническое управление. Хотя генезис и конкретные подтипы российского наместничества мало изучены в современной исторической науке, можно тем не менее утверждать со всей определённостью, что одной из важных причин развития этой формы административно-ведомственного управления стало расширение империи за счёт новых территорий⁴³.

Общим признаком «окраин России управляющихся на особых основаниях» было наличие там генерал – губернаторов или наместников⁴⁴.

Важнейшим элементом российской государственности был институт генерал-губернаторства. Своего рода асимметрия государственного устройства, выражавшаяся в особенностях управления национальными окраинами, в сочетании с эффективной инкорпорацией местных элит в общероссийскую, в течение долгого времени поддерживала целостность Российской многонациональной империи. Тенденции к унификации местного управления, ставшие преобладающими в пореформенной России, наряду с «национализацией» внутренней политики и сохранением чрезвычайного режима в отдельных регионах, усиливали опасные для империи центробежные устремления⁴⁵. Интересно отметить, что в манифесте Петра I, датированном 1702 г., по существу, не проводится различие между наместничеством и губернаторством. В дальнейшем термин «наместник» продолжает существовать наравне с должностным званием губернатора и генерал-губернатора, но фактически выступает в качестве освящённого исторической традицией почётного титула⁴⁶. В царствование Екатерины II по мере увеличения числа провинций зарождается практика объединения нескольких губерний в одно наместничество. В качестве наместников обычно назначались видные сановники и вельможи, пользовавшиеся доверием императрицы. Нередко им давались чрезвычайные властные полномочия для рассмотрения гражданских и иных дел. Государство отпускало значительные денежные средства на содержание наместников, предоставляло им стражу для почётных случаев и личной охраны.

Наместническая форма правления имела своей главной целью укрепление государственной власти на местах путём централизации административной системы. В большинстве своих конкретно-исторических проявлений эта система была направлена также на подрыв основ местного сепаратизма и национальных движений. Фактически наместники оказались неподвластны Сенату и подчинялись лично царю⁴⁷.

Наместничество как форма политико-административного устройства существовало в целом ряде окраин Российского государства. Помимо Украины, Белоруссии, Молдавии оно было введено в Прибалтике, Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском. В XIX – начале XX в. режим особого наместничества с элементами административной автономии был установлен в Сибири, на Дальнем Востоке и на Кавказе. Своё наиболее яркое проявление эта форма управления нашла в Кавказском наместничестве.

В историко-типологическом плане можно выделить два подвида наместнической формы управления на Кавказе: первый хронологически относится к более раннему, а второй к более позднему периоду. В конце XVIII в. на Северном Кавказе и в Закавказье начинается крупная политико-административная перестройка. Начало имперского административного устройства на Кавказе было положено в 1785 году образованием Кавказского наместничества⁴⁸. Интересен факт, что двумя годами ранее, в 1783 году губернии Лифляндия и Эстляндия были также объявлены наместничествами.

Первое Кавказское наместничество функционально и структурно почти не отличалось от общероссийской системы провинциального управления, однако имело характерные черты военно-пограничного режима. Сенатским указом административным центром Кавказского наместничества был определён Екатеринодар. В наместничество вошли не только кавказские территории, но и оказавшиеся ещё в XVI в. в составе империи земли бывшего Астраханского ханства. Кавказский наместник имел звание «главнокомандующего войсками» и осуществлял всё руководство над гражданской властью⁴⁹.

В 20-30-х годах XIX века в условиях Кавказской войны происходит смена гражданской и военной администрации в крае. Вся полнота власти сосредотачивается в руках Главноуправляющего (одновременно главнокомандующего русскими войсками на Кавказе). 27 декабря 1844 года эта должность упраздняется и образуется второе Кавказское наместничество с центром в Тифлисе. Кавказский наместник обладал довольно широкими правами военного и административного управления регионом. Очевидно, потерпев неудачу в деле централизации местного управления, царское правительство взяло тогда курс на предоставление некоторой политико-административной самостоятельности на Кавказе⁵⁰.

После тяжёлых военных неудач 1843 и 1844 года император Николай Павлович признал необходимым дать главному начальнику обширного Кавказского края особые полномочия, как по гражданской, так и по военной части. Один из крупных деятелей наполеоновской эпохи, герой Бородино и Парижа, М.С. Воронцов в 1844 году стал во главе наместничества и управлял на Кавказе 10 лет⁵¹.

Сравнивая управление Кавказского края с государственным управлением близкими ему по своей значимости национальными окраинами (Великим княжеством Финляндским, Варшавским генерал-губернаторством), можно прийти к выводу, что оно имело наиболее чрезвычайные формы. В законодательстве полномочия генерал-губернаторов были определены мало. С одной стороны, это не сковывало их в своих действиях, что было крайне необходимо для более гибкого и оперативного управления обычно неспокойной окраины государства; но с другой стороны, создавало достаточный простор для злоупотреблений⁵². Кавказское население было перегружено в земельном тягле по сравнению с внутренними губерниями России. Казна проявляла весьма умеренную щедрость в удовлетворении насущных нужд Кавказа. Допускалось заселение региона даже без всяких преднамеренных задач, иногда совершенно нежелательным элементом, в уступку политической необходимости⁵³. Значительная часть расходов по управлению Кавказом шла на содержание государственного аппарата. Для того, чтобы охарактеризовать непомерную бесхозяйственность, следствием чего являлось беззастенчивое казнокрадство, достаточно привести следующий факт: весь значительный доход Закавказского края не покрывал собой даже расходов на его гражданское управление⁵⁴.

Наместник одновременно являлся главнокомандующим Отдельным Кавказским корпусом, а с 1860 года также Наказным атаманом Кавказских казачьих войск, обладающий всей полнотой военной и гражданской власти на Кавказе. Наместнику, по отношению ко всем отраслям управления в крае, были присвоены власть и права министров⁵⁵. Кавказский наместник, например, мог разрешать вопросы, относящиеся по общему правилу к компетенции министров. Также генерал-губернаторы имели право представлять доклады о делах управления непосредственно императору и получать от него распоряжения. Наиболее важные представления как министров, так и губернаторов направлялись только через генерал-губернаторов. Любое новое распоряжение или закон, касающийся данного края, не мог быть введён в действие без предварительного заключения от генерал-губернатора⁵⁶. Кроме того, наместнику предоставлялось право самолично разрешать дела, превышавшие министерскую власть, вносить их в Комитет министров.

По представлению наместника на Кавказе был издан весьма важный указ (№ 45270), позволявший ему корректировать распространение на край общих для империи административных мер: они могли быть приняты лишь при соответствии их условиям края, в противном случае наместнику предоставлялось право самому решать, целесообразно ли их применение, о чём он докладывал Председателю Кавказского Комитета. Тем самым была достаточно широко очерчена независимость наместника по отношению к этому центральному правительственному органу. Указ предоставлял также наместнику право вводить «постепенно, по ближайшему его усмотрению и по мере имеющихся средств» общие для империи законоположения⁵⁷.

Специфика управления отдельными национальными окраинами определялась местными задачами царизма⁵⁸. В Кавказском наместничестве сочетались властные гражданские и военные прерогативы управления под верховным контролем царского правительства. В этой своеобразной форме правления причудливо сливались принципы единоначалия, элементы административной автономии и высшего бюрократического органа типа центрального министерства. Однако автономные начала власти наместника оказывались сильно ограничены, поскольку существовавшие при нём Особый совет и канцелярия были подконтрольны императору и подотчётны Государственному Совету. В идеале кавказский наместник как бы выполнял функции «коллективного министерства», но в реальности должен был подчиняться центральному правительству. Император дал право наместнику «в виде опыта» образовать Главное управление делами Кавказа, а также других учреждений; эти временные полномочия периодически продлевались, но в то же время заставляли наместника «не расслабляться» и следить за ситуацией в крае⁵⁹.

В середине XIX века внешнеполитическая ситуация для России стабилизировалась и она могла уже все свои усилия направить на улучшение внутриполитической ситуации. Внешнеполитическая программа русского правительства конца 50–60 г. XIX века была сформулирована А.М. Горчаковым в циркулярной депеше русским послам за границей (для передачи соответствующим правительствам) от 21 августа 1856 года. В ней содержалось облетевшее мир выражение: «Россия не сердится, она сосредотачивается». Это означало, что Россия собирается с силами, сосредотачивает внимание на экономических и политических вопросах, связанных с внутренним развитием государства⁶⁰. В этом же году Отдельный Кавказский корпус был преобразован в Кавказскую армию с большим аппаратом управления⁶¹. Учреждение Кавказского наместничества повлекло за собой изменение в порядке управления краем со стороны правительственной власти. IV Временное отделение было закрыто, а Комитет по делам Закавказского края с 3 февраля 1845 г. получил название Кавказского. Создание подобных комитетов (оба Сибирских комитета, Комитет по делам Царства Польского и т. д.) являлось известным компромиссом между окраинной автономией и централизаторскими тенденциями абсолютизма.

Кавказский комитет был создан на правах особого министерства, входившего в Государственный Совет⁶².Являясь для Кавказа органом высшего управления и надзора за местной администрацией, он нередко выполнял и законодательные функции. В 1845 году высочайше было приказано вносить в Кавказский комитет все дела по законодательной части и по устройству Кавказского края, которые превышали власть министров и главноуправляющих. Однако крайне редко законодательные проекты кавказских военных управленцев не визировались данным комитетом. В большинстве случаев проекты «региональных законов» составлялись кавказскими чиновниками, зачастую не имевших юридического и даже высшего образования, но комитет их поддерживал, в связи с тем, что они «лучше ознакомлены с бытом и нравами управляемого ими населения»⁶³. Контроль над кавказской администрацией со стороны Петербурга был весьма слабым. В середине XIX в. центральные органы, в том числе и Кавказский комитет, не располагали экспертами, знакомыми с кавказской проблематикой и способными профессионально оценить деятельность региональной администрации. Министрам – членам комитета просто не хватало времени и сил на то, чтобы глубоко вникать в вопросы управления Кавказом. В связи с этим деятельность Кавказского комитета зачастую приобретала сугубо формальный характер. Один из современников оставил такое описание его заседаний: «Что такое этот комитет? Тот же Комитет министров, за исключением нескольких министров, без единого специалиста,…с канцелярией из лиц, не бывших на Кавказе. С самого учреждения оного заседания происходили так, что иногда после Государственного Совета или Комитета министров объявлялось заседание Кавказского комитета. Утомлённые члены снова усаживались, и Бутков (управляющий делами Кавказского комитета) приносил груду накопившихся дел и с величайшим цинизмом и великоловкостью дьячка, на почтовых бормотал заглавие дел и проекты резолюций, а иногда и прочитывал некоторые представления наместника, причём, к удовольствию членов, перескакивая целые страницы. Затем заседание объявлялось конченным и канцелярия облекала в форму журнала проекты резолюций, всегда согласных с мнением наместника»⁶⁴.

6 января 1846 года высочайше утверждённые особые правила сформулировали права кавказского наместника. Во всех случаях, когда власть считалась превышенной и требовалось разрешение или утверждение царя, наместник должен был обращаться к председателю Кавказского комитета. Последний, в зависимости от характера дел, докладывал их царю либо вносил на предварительное рассмотрение комитета. В данном случае известное совпадение прирегатив наместника и функций

Кавказского комитета нейтрализовалось тем, что циркуляры и распоряжения комитета должны были быть санкционированы наместником, без согласия которого не могло действовать на территории края ни одно из предписаний комитета. Тем не менее на протяжении всего времени существования шло подспудное, а подчас и явное противодействие двух сил – централистской и региональной⁶⁵.

Постепенно происходит сокращение военных и гражданских функций кавказского управления. После разгрома мюридизма царское правительство взяло курс на ликвидацию Кавказского наместничества, утратившего своё прежнее значение, и в 1882 г. его упраздняют вместе с Кавказским комитетом⁶⁶.

По мнению краеведа В.П.Погожева, «…Метрополия невежественно трактовала Кавказ, как доступного для разных опытов клинического больного, как в известном анекдоте о не державших тела лошадях, где остроумные естествоиспытатели пичкали их разной аптекой, забывая простое средство – овёс»⁶⁷. Видный государственный деятель России периода либеральных реформ 60–70 гг. ХІХ в. Д.А. Милютин рекомендовал проводить на Кавказе такую политику, при которой горцы были бы «…убеждены в неприкосновенности их религии, обычаев, образа жизни. Мы должны всеми силами стараться согласовать наше владычество с интересами самих горцев – как материальными, так и нравственными»⁶⁸. В 1866 году в Терской области горцев обложили земскими сборами, хотя сами земства на областной территории не были введены. В России земские учреждения были созданы ещё в 1864 году. Для того, чтобы земства стали функционировать на Северном Кавказе, необходимо было местных князей в официальном порядке приравнять к русскому дворянству, а это принесло бы государственной казне немалые расходы на льготные выплаты, также боялись и усложнения политической обстановки в крае, если власть, хоть и частично, окажется в руках у горцев, поэтому с открытием земств затягивали.

В своих отчётах императору И.И. Воронцов-Дашков высказывался за большее доверие местному населению со стороны центральной власти. Он считал недопустимым затягивать далее введение в регионе земского самоуправления. И.И. Воронцов-Дашков придавал большое значение созданию условий приёма на государственную службу (военную и гражданскую) местных уроженцев. Речь идёт о применении единых требований к отбору кандидатов независимо от национальной принадлежности. Он справедливо замечал, что отказы от приёма или даже увольнение со службы, воспринимаются единомышленниками кандидата или уволенного всегда остро, затрагивая национальное самолюбие⁶⁹. По своим политическим взглядам это был один из самых прогрессивных управленцев на Кавказе. Первым наместником на Кавказ был назначен Воронцов М.С. в 1844 г., затем Муравьёв Н.Н. в 1854 г., Барятинский А.И. в 1856 г., великий князь Михаил Николаевич в 1862 году⁷⁰. Когда император назначил своего брата Михаила Николаевича наместником, тот был в явном смущении от столь ответственной предстоящей работы. Будущий наместник в приватном разговоре говорил министру внутренних дел, что не готов к той задаче, которую исполнять призывается. По свидетельству министра, великий князь Михаил Николаевич «…сидел, как обречённая жертва, безмолвно. Два раза обнимал меня со слезами на глазах при прощании…»⁷¹. М.Т. Лорис-Меликов, служивший на Кавказе под руководством Михаила Николаевича, отмечал его слабые организаторские способности. «Не доверяя собственным способностям, – писал Михаил Тариелович в одном из своих писем, – Великий Князь Михаил Николаевич охотно подчинялся влиянию всех окружающих докладчиков своих, адъютантов и прочее. А так как все эти лица руководствуются различными убеждениями и домогаются разных и часто противоположных целей, то можно представить себе тот сумбур и ту непоследовательность, которыми отличаются все действия августейшего князя…»⁷².

В 1882 году Кавказское наместничество было упразднено, а в следующем году введено в действие «Учреждение управления Кавказского края» от 23 апреля 1883 г., вновь подчинившее отдельные отрасли управления этой окраиной ведению надлежащих министерств. Управление всем краем было вверено Главноначальствующему гражданской частью на Кавказе, который вместе с тем был и командующим войсками Кавказского военного округа и являлся войсковым атаманом Кавказских казачьих войск ⁷³. Упразднение наместничества означало признание достижения достаточно высокой степени интеграции данного региона в систему общеимперского законодательства и общеимперских учреждений⁷⁴. Правительство страны рассудило, что «…Ставить весь Кавказский край вне общих законов, существующих в государстве, едва ли было бы справедливо. В случае необходимости достаточно было ходатайствовать об объявлении той или иной местности в положении усиленной охраны»⁷⁵.

Высшее общее руководство всеми подразделениями военно-народного управления в период преобразований 1883 года временно оставлялось за военным министерством; затем было переведено в министерство внутренних дел и в конечном итоге снова возвращено в военное министерство⁷⁶. С 1 июля 1887 года военный министр признал возможным согласиться на возвращение в своё ведение всего горского населения, живущего в Кубанской и Терской области из МВД, под управление Военного ведомства, располагавшему большим числом войск для усиления надзора за горцами⁷⁷.

Во времена наместничества Кавказ, по существу, не входил в ведение центральных государственных учреждений. Наместник обладал особыми правами в законодательной, административной и финансовой сферах. Теперь же законодательные инициативы, касавшиеся Кавказа, должны были в общем порядке вноситься в Государственный Совет. 26 апреля 1883 года было утверждено «Учреждение управления Кавказского края». Все должностные лица и установления Кавказского края должны были руководствоваться в своих действиях общеимперскими законами в части, не противоречащей «Учреждению управления Кавказского края». Однако все действия административных и общественных учреждений и должностных лиц подлежали надзору со стороны Главноначальствующего на Кавказе⁷⁸.

В 1882 году главную должность на Кавказе занял А.М.Дондуков-Корсаков, в 1890 году его сменил С.А. Шереметев, с 1896 года должность Главноначальствующего досталась Г.С. Голицыну. В 1887 году Главноначальствующему на Кавказе была возвращена часть полномочий упразднённого наместника. В1897-1898 гг. правомочия Главноначальствующего в самой сложной своей части были приравнены к полномочиям наместника на Кавказе. Кавказское наместничество было восстановлено Указом от 26 февраля 1905 года⁷⁹.

В 1905 году наместником был назначен И.И. Воронцов-Дашков, а в 1916 году его на посту сменил великий князь Николай Николаевич. После прокатившейся по стране революционной волне 1905 года в Государственной Думе выступил с докладом о положении на Кавказе представитель И.И. Воронцова-Дашкова, барон Нольде, который с высокой трибуны заявил, что прошедшие события показали кавказских мусульман, как наиболее стойких и верных правительству на Кавказе. «Если на Кавказе русской власти нужно на кого-нибудь опираться, – то только на мусульман, – заявил представитель наместника»⁸⁰.

Назначенному в 1882 году Главноначальствующему Кавказом князю Дондукову-Корсакову было поручено упростить систему правления краем и сократить расходы. Однако проекты реформ, намеченных Главноначальствующим, как то: упразднение военно-народного управления, переустройство сельского управления, не получили в Петербурге дальнейшего движения и под тем или иным предлогом возвращались обратно, зачастую в силу защиты государственного казначейства от излишних расходов, но в явный ущерб действительным потребностям коренных жителей Кавказа. Подобное отношение центрального правительства привело к возникновению в крае некоторых сепаратистских тенденций⁸¹.