Текст книги "Царское прошлое чеченцев. Власть и общество"

Во второй половине XIX века различные подходы в организации управления на окраинах предлагались так называемыми «колонистами», «регионалистами», «централистами». Колониалисты считали, что окраины не могут и не должны иметь русского управления, т. к. это колонии. Не следует их превращать в часть России или, как писал Н.Я. Данилевский «…уподоблять себе включённые в её государственные границы инородческие поселения». И регионалисты и централисты в качестве стратегической цели управления окраинами видели полицейскую и экономическую интеграцию России с её национальными «перифериями», установление социальной, правовой, административной однородности империи. Средства и темпы достижения данной цели у сторонников регионализма и централизма существенно разнились. Первые считали, что в силу национально-культурной самобытности каждой окраины на них невозможно в полной мере распространить российскую администрацию, законодательство и суд. Централисты, т. е. приверженцы политики унификации и русификации системы управления, суда, образования национальных окраин на российской правовой основе, считали необходимым и вполне реальным проводить интеграцию более ускоренными темпами. Регионалисты придерживались принципа постепенности в проводимых на вновь присоединённых окраинах политико-административных преобразований²²¹.

На Кавказе во второй половине XIX века, как правило, одерживали верх регионалистские тенденции в управлении. Регионализм в практике российского управления Кавказом означал не только существенную степень автономности управления от центральной власти, но ещё и значительные отступления от общеимперских образцов в законодательстве и структуре власти и допущение различных «особенностей» в административно-политическом устройстве на местах. Последнее обстоятельство имело особое значение для Чечни и Дагестана, где управление, как указывал военный министр Д.А. Милютин, «требовало осторожности и строгого надзора за населением, в среде которого не могли так скоро исчезнуть все следы недавней ещё смуты»²²². Регионализм на Кавказе в целом выразился в существовании института наместничества (1844–1882; 1905–1917 гг.), специального регионального комитета в центре по делам Кавказа – Кавказского комитета (1845–1882 гг.). В этот период в основном возобладала деконцентрация управления²²³.

Наместничество

В общероссийской системе политико-административного устройства немалую роль сыграло так называемое наместническое управление. Хотя генезис и конкретные подтипы российского наместничества мало изучены в современной исторической науке, можно, тем не менее, утверждать со всей определённостью, что одной из важных причин развития этой формы административно-ведомственного управления стало расширение империи за счёт новых территорий²²⁴.

Общим признаком «окраин России управляющихся на особых основаниях» было наличие там генерал – губернаторов или наместников²²⁵. Важнейшим элементом российской государственности был институт генерал-губернаторства. Что касается трех основных функций местной власти – административно – полицейской, финансовой и судебной, то губернатор осуществлял лишь первую из них; в то время как наместник (генерал-губернатор) – все три. Б.В. Межуев называет такую структуру властвования «комиссарским режимом», при котором система местного управления оказывается в подчинении у проводников политических решений, т. е. у лиц, ориентирующихся «не на нормы, а на предпочтения и устремления политического центра». Допуская возможность сопоставления, и компаративного анализа властных прерогатив института генерал – губернаторства и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, исследователь видит функциональное сходство. Подобные административные преобразования осуществляются в периоды серьезной идеологической переориентации государства, причем во многом с целью недопущения вероятной политизации органов местной администрации, а также силовых структур. Иначе говоря, государство, реализующее «комиссарский эксперимент», пытается закрепить за собой монополию на принятие политических решений ²²⁶.

Своего рода асимметрия государственного устройства, выражавшаяся в особенностях управления национальными окраинами, в сочетании с эффективной инкорпорацией местных элит в общероссийскую, в течение долгого времени поддерживала целостность Российской многонациональной империи. Тенденции к унификации местного управления, ставшие преобладающими в пореформенной России, наряду с «национализацией» внутренней политики и сохранением чрезвычайного режима в отдельных регионах, усиливали опасные для империи центробежные устремления²²⁷. Интересно отметить, что в манифесте Петра I, датированном 1702 г., по существу, не проводится различие между наместничеством и губернаторством. В дальнейшем термин «наместник» продолжает существовать наравне с должностным званием губернатора и генерал-губернатора, но фактически выступает в качестве освящённого исторической традицией почётного титула²²⁸. В царствование Екатерины II по мере увеличения числа провинций зарождается практика объединения нескольких губерний в одно наместничество. В качестве наместников обычно назначались видные сановники и вельможи, пользовавшиеся доверием императрицы. Нередко им давались чрезвычайные властные полномочия для рассмотрения гражданских и иных дел. Государство отпускало значительные денежные средства на содержание наместников, предоставляло им стражу для почётных случаев и личной охраны.

Наместническая форма правления имела своей главной целью укрепление государственной власти на местах путём централизации административной системы. В большинстве своих конкретно-исторических проявлений эта система была направлена также на подрыв основ местного сепаратизма и национальных движений. Фактически наместники оказались неподвластны Сенату и подчинялись лично царю²²⁹. Наместничество как форма политико-административного устройства существовало в целом ряде окраин Российского государства. Помимо Украины, Белоруссии, Молдавии оно было введено в Прибалтике, Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском. В XIX – начале XX в. режим особого наместничества с элементами административной автономии был установлен в Сибири, на Дальнем Востоке и на Кавказе. Своё наиболее яркое проявление эта форма управления нашла в Кавказском наместничестве.

В историко-типологическом плане можно выделить два подвида наместнической формы управления на Кавказе: первый хронологически относится к более раннему, а второй к более позднему периоду. В конце XVIII в. на Северном Кавказе и в Закавказье начинается крупная политико-административная перестройка. Начало имперского административного устройства на Кавказе было положено в 1785 году образованием Кавказского наместничества²³⁰. Интересен факт, что двумя годами ранее, в 1783 году губернии Лифляндия и Эстляндия были также объявлены наместничествами.

Первое Кавказское наместничество функционально и структурно почти не отличалось от общероссийской системы провинциального управления, однако имело характерные черты военно-пограничного режима. Сенатским указом административным центром Кавказского наместничества был определён Екатеринодар. В наместничество вошли не только кавказские территории, но и оказавшиеся ещё в XVI в. в составе империи земли бывшего Астраханского ханства. Кавказский наместник имел звание «главнокомандующего войсками» и осуществлял всё руководство над гражданской властью²³¹.

В 20-30-х годах XIX века в условиях Кавказской войны происходит смена гражданской и военной администрации в крае. Вся полнота власти сосредотачивается в руках Главноуправляющего (одновременно главнокомандующего русскими войсками на Кавказе). 27 декабря 1844 года эта должность упраздняется и образуется второе Кавказское наместничество с центром в Тифлисе. Очевидно, потерпев неудачу в деле централизации местного управления, царское правительство взяло тогда курс на предоставление некоторой политико-административной самостоятельности на Кавказе²³².

После тяжёлых военных неудач 1843 и 1844 года император Николай Павлович признал необходимым дать главному начальнику обширного Кавказского края особые полномочия, как по гражданской, так и по военной части. Один из крупных деятелей наполеоновской эпохи, герой Бородино и Парижа, наместник М.С. Воронцов управлял на Кавказе 10 лет²³³. Михаил Семенович Воронцов воспитывался в Англии под руководством своего отца, бывшего там чрезвычайным посланником Российской империи. В 1801 г. Воронцов был зачислен на службу поручиком, в 1803 г. по собственному желанию был командирован на Кавказ. Будущий генерал-фельдмаршал участвовал во многих военных экспедициях против горцев, получал боевые награды²³⁴. М.С. Воронцов был женат на Елизавете Ксаверьевне (1792–1881) Воронцовой (урожденной Браницкой)²³⁵. Князь Воронцов был высокого роста, стройный, с очень тонкими чертами лица, с седыми, под гребень стриженными волосами, тщательно выбритым лицом. Михаил Семенович был похож скорее на дипломата, если бы не мундир Куринского полка и большой крест Св. Георгия, напоминавшие о воинском звании и боевых заслугах²³⁶.

М. С. Воронцов

В 1844 году назначен был наместником на Кавказе князь М. С. Воронцов (с неограниченными полномочиями)²³⁷. Проводы Воронцова на Кавказ проходили в Петербурге, в английском клубе, куда были приглашены более 200 человек. Граф Воронцов произнес следующую речь: «Полагаю, что, видя мои престарелые лета, видя седину или, лучше сказать, белизну, покрывающую мою голову, вы похвалите меня за то, что я не отказался от тяжелой службы; но в этом, господа, нет моего достоинства. Облагодетельствованный двумя Монархами, награжденный и отличаемый в течение 40 лет службы, как верноподданный и как солдат, я должен был повиноваться, а как русский дворянин не мог ни на минуту усомниться выполнить Высочайшую волю, по примеру наших предков, идти, куда Царь велит»²³⁸. Необходимо отметить, что у Воронцова давно сложились теплые отношения с Александром II. Цесаревич в юности много общался с графом М.С. Воронцовым. Во время путешествия Александра по Европе, из Лондона, он в своем письме к отцу (Николаю I) очень лестно охарактеризовал графа: «… во все мое здешнее пребывание я не могу довольно нахвалиться нашим почтенным графом М.С. Воронцовым, который… во всех случаях старался нам помогать как своими советами, так и опытностью в сем крае, где его все уважают и любят, и потому буду просить Тебя, милый Папа, по возвращении его в Петербург, куда он, вероятно, прежде меня будет, лично поблагодарить его за его благородное и милое обхождение со мною…»²³⁹.

Свою деятельность на Кавказе Воронцов начал с попытки внести раздор в группу ближайших соратников Шамиля, пытался перетянуть на свою сторону Хаджи-Мурата и, наконец, сделал предложение Шамилю о прекращении военных действий. Получив отказ, Воронцов во главе нескольких полков начал весной 1845 года Даргинскую экспедицию, поход на аул Дарго – резиденцию Шамиля, который и был взят после нескольких кровопролитных сражений. Однако при отходе из Дарго российские войска подверглись беспрерывному нападению горцев и понесли большие потери. Отступив из Дарго на Герзель-аул, войска, обремененные большим числом раненых и обозом, с трудом пробивались через лесные завалы, со всех сторон подвергаясь нападениям. Даже сам князь Воронцов вынужден был взять солдатское ружье для собственной защиты. Горские артиллеристы, выпустив по лагерю русских до 100 снарядов, нанесли ему незначительный урон, убив только двух рядовых и несколько лошадей. Главной целью их выстрелов была выбрана палатка главнокомандующего. Однако на предложение лиц, окружавших Воронцова, перенести палатку на более спокойное место, не подвергая себя напрасной опасности, князь не согласился, чтобы этим не произвести неблагоприятного нравственного впечатления на те части войск, которые по необходимости, должны были оставаться под артиллерийским обстрелом. Он ограничился тем, что приказал неподалеку от своей палатки устроить себе шалаш, в котором проходил день²⁴⁰. Только прибытие подкрепления под командованием генерала К.Р. Фрейтага спасло российские войска и самого Воронцова от неминуемой гибели. Согласно официальным данным, во время Даргинской экспедиции российские войска потеряли 4 генералов, 168 офицеров и 3433 солдата. Несмотря на потери в Петербурге сочли, что цель экспедиции – взятие Дарго – достигнута, и поэтому главнокомандующий получил высокую награду. Даргинский поход многому научил Воронцова. Наместник понял, что путь к победе ведет через медленную войну²⁴¹.

Начало деятельности Воронцова в качестве наместника на Кавказе не внушало особого оптимизма: провал Даргинской экспедиции стал большим конфузом. Один из офицеров-участников войны отметил в своем дневнике, что на счету каждого кавказского генерала было около 7 000 погубленных солдат, а разница в их полководческих талантах заключалась в том, что одни делали это в течение нескольких лет, «…а князь Воронцов сумел уходить семь тысяч своих же людей в один прием»²⁴². Во время Даргинской экспедиции 1845 года один чеченец, выдавая себя за перебежчика, проник в расположение отряда, выведал все, что ему надо, и бежал к Шамилю, угнав при этом лучшего личного коня главнокомандующего князя Воронцова. Умение незаметно проникнуть в логово врага и вернуться с добычей считалось не меньшей доблестью, чем налет с пальбой и рукопашной схваткой.

На Кавказе Воронцов провел закатные годы своей жизни – от шестидесятилетнего до семидесятилетнего возраста²⁴³. Во время зимних операций в Чечне немолодой генерал сжег свое походное имущество и по-суворовски спал вместе с солдатами на земле. Его обожали и под его началом готовы были идти в любую схватку с врагом²⁴⁴. М.С. Воронцов зарабатывал и поддерживал расположение к себе мерами, которые сейчас принято называть популистскими. Он снисходительно относился к офицерским «гуляниям», даже если они несколько превосходили меру, не гнушался беседовать с простыми обывателями, раздавал пособия вдовам и сиротам. Феноменальная память на лица и имена создавала иллюзию, что он знаком со всем Кавказом.

Воронцов очень внимательно относился к вопросам просвещения и науки на Кавказе. При нем была предпринята попытка создания сети государственных школ для мусульманского региона с целью обучения детей горцев русскому языку. Первая подобная школа была открыта в Дербенте в 1849 году. Наместник также способствовал отправлению детей знатных горцев на обучение в кадетские корпуса. Осознавая особенность края, он стремился привлекать в качестве учителей выпускников Казанского университета. Основополагающими чертами образовательной политики Воронцова были не только обучение горцев русскому языку, но и обратное – знакомство русских с хотя бы одним языком местного населения. Помимо этого, основной позицией наместника было убеждение в том, что успех политики по управлению краем напрямую связан с наличием в администрации чиновников с высшим образованием из представителей местных народов²⁴⁵. При содействии М.С. Воронцова, в Тифлисе 10 марта 1851 года был открыт Кавказский отдел Русского Географического общества, который сразу же начал энергичную и весьма плодотворную деятельность по изучению Кавказа²⁴⁶.

Воронцова очень любили в войсках. В кавказских походно-боевых песнях, сочиненных простыми солдатами в тяжелые военные годы, Воронцов был самым упоминающимся полководце. В одной из песен были следующие строчки:

 
«Остановка была с час,
Прибыл Воронцов тотчас;
Все войска ура вскричали,
Князя милого встречали
 
 
Улыбнулся добрый князь, —
Отдал всем войскам приказ, —
Будьте дети веселее,
Вступим в Салты посмелее!»²⁴¹
 

Хотя официальной причиной отставки Воронцова с поста главнокомандующего в 1855 г. называлась болезнь, ходили упорные слухи, что император недоволен тем, что за 10 лет командования князя – Чечня и Дагестан не были покорены²⁴⁸. Император, видя, что наместника на

Кавказе пора заменить, поручил полковнику Генерального штаба А.Е. Попову, человеку со способностями аналитика, подготовить характеристику генералов, способных, по его мнению, управлять действующими войсками в Крыму и на Кавказе. Свои соображения он должен был представить на рассмотрение лично императору. А.Е. Попов со всей прямотой и ответственностью за порученное дело докладывал монарху: «Из всех генералов, известных мне лично или по репутации их, по глубокому моему убеждению, один только соответствует потребностям нашим – это Николай Николаевич Муравьев… Если он остановится на каком-либо решении, то ни окружающие его, ни неприятель своими демонстрациями не в силах даже малейше уклонить его от предпринятых им действий, и он умеет подчинить действия других своей воле…»²⁴⁹.

Н. Н. Муравьев-Карский

Следующий главнокомандующий, Николай Николаевич Муравьев-Карский (прибавку к фамилии – «Карский» Муравьев получил после взятия крепости Карс), имел хорошее образование, военные заслуги и очень тяжелый характер, дважды ломавший ему карьеру. Его приезда с трепетом ожидали и «прикормившиеся» казенными деньгами, и не преуспевшие в этом, поскольку Муравьев определял виновность исключительно по своему усмотрению. Николай Николаевич всегда особенно строг был к интересам казны. Во время своего управления Кавказом Муравьев, несмотря на войну, не только обошелся бюджетными средствами мирного времени, но еще и уплатил около % мил. руб. долга, сделанного его предшественниками и сдал 1 мил. руб. золотом экономии в государственную казну.

Когда пришла весть, что в Ставрополе после первого свидания с Муравьевым скоропостижно умер начальник резервной дивизии генерал-лейтенант Варпаховский, чиновный мир края оказался на грани паники. Тревожные ожидания в целом оправдались. Первые шаги на Кавказе были отмечены, по его собственному признанию, «маленькой нетактичностью»: он написал Ермолову письмо, в котором резко отозвался о порядках, воцарившихся в Кавказской армии: «лени, усыплении и роскоши»²⁵⁰. Письмо это получило огласку, вызвало в рядах армии раздражение и резкую отповедь со стороны одного из офицеров – князя Д.И. Святополк-Мирского, также в форме письма, широко распространившегося по всей армии.

Осознав свою нетактичность, Муравьев быстро загладил ее приказом по армии, в котором отметил доблесть и боевые ее качества²⁵¹.

Николай Николаевич Муравьев-Карский являлся наместником Кавказа, главнокомандующим Отдельным Кавказским корпусом с 1854 по 1856 г. Воевать с горцами он не любил и за долгую кавказскую службу не разорил ни одного аула, употребив свои воинские таланты на борьбу с беспокойными и опасными южными соседями России. В ноябре 1854 года русское командование в лице генерала от инфантерии Н.Н. Муравьева вынуждено было признать право горских народов на независимость под протекторатом России. В следующем году с имамом Шамилем было заключено перемирие и торговое соглашение²⁵².

Н.Н. Муравьев-Карский состоял в родстве со святителем Игнатием (Брянчиновым). С годами их отношения переросли в глубокую дружбу, оказавшую влияние и на их жизненные пути. Принимая пост наместника на Кавказе, и нуждаясь в моральной поддержке, Н. Муравьев обратился к святителю Игнатию, в то время архимандриту Сергиевской Пустыни под Петербургом, с письмом, в котором высказывал свои сомнения по поводу принятия такой должности. С этого времени начинается их наиболее интенсивная переписка. «Молю Бога, – пишет святитель Игнатий Н.Н. Муравьеву, от 31 июля 1855 года, – чтобы благословил труды Ваши по внутреннему управлению краем и благословил подвиг Ваш на поле ратном для истинного блага Отечества». Из последующих писем видно, с каким вниманием архимандрит Игнатий в своей монастырской келье следил за событиями тех дней: «Все Ваши донесения, печатаемые для публики, читаю с величайшим вниманием и участием; с таким же чувством читаю статьи о Ваших действиях…».

Зная высокую нравственность и организаторские способности архимандрита Игнатия, Н.Н. Муравьев вышел с ходатайством перед Святейшим Синодом о назначении его правящим архиереем Кавказской епархии. Хиротония святителя Игнатия в епископа Кавказского и Черноморского состоялась 27 октября 1857 года, т. е. уже после выхода Н.Н. Муравьева в отставку. 7 декабря 1858 г. из Ставрополя святитель Игнатий отправляет Муравьеву письмо, в котором сообщает о чудесах иконы Божьей Матери Иверской, находившейся в церкви Успения в Моздоке. Он сообщает Муравьеву о том, что мусульмане из Большой и Малой Чечни ходят на поклонение к этой святыне²⁵³.

Николай Муравьев в юности увлекался идеями Ж.Ж. Руссо, познакомился с масонами и их учением. Это так подействовало на юношу, что он решил бросить службу, чтобы поселиться на Сахалине и образовать там коммунистическую республику, но начавшаяся Отечественная война 1812 г. изменила его планы, он пошел служить родине. У Н.Н. Муравьева был брат Александр Николаевич Муравьев (1792–1863 гг.), декабрист, генерал-лейтенант, сенатор, мемуарист, публицист. Из-за политических взглядов брата у Муравьева возникали некоторые препятствия в продвижении по карьерной лестнице.

Николай Николаевич Муравьев – человек обширных познаний, справедливо имевший репутацию одного из самых образованных генералов русской армии. Он владел европейскими и восточными языками. Говоря уже на десяти восточных и европейских языках, он продолжил их изучение, взявшись за штудирование латинского и еврейского языков²⁵⁴. Николай Николаевич руководил экспедициями по исследованию побережья Каспийского моря. По результатам проведенной научной работы им была создана рукописная книга: «Извлечения из официальных сведений, доставленных по исследованиям восточного берега Каспийского моря после путешествий в 1819–1821 годах Н. Муравьева»²⁵⁵.

23 сентября 1818 г. недалеко от Тифлиса состоялась дуэль А.С. Грибоедова с А.И. Якубовичем. Секундантом Якубовича был Н.Н. Муравьев, офицер Кавказского корпуса, ставший позднее наместником на Кавказе. «Я встал рано, – писал Н. Муравьев, – и поехал за селение Куки отыскивать удобное место для поединка. Я нашел Татарскую могилу, мимо которой шла дорога в Кахетию, у сей дороги, был овраг, в котором можно было хорошо скрыться. Тут я назначил быть поединку». Якубович выстрелил первым и попал в левую руку противника. Грибоедов выстрелил мимо. Несмотря на принятые предосторожности, скрыть дуэль не удалось. Узнали о ней и друзья писателя, он поспешил их успокоить. 27 января 1819 г. Грибоедов писал из Тифлиса: «Объявляю тем, которые во мне принимают участие, что меня здесь чуть не лишили способности играть на фортепьяно, однако, теперь вылечился». Узнал о дуэли и А.П. Ермолов, который, однако, замял это дело, хотя и прогневался на противника Грибоедова. Как это ни удивительно, но музыкальный инструмент Грибоедова достался именно Н.Н. Муравьеву. Весной 1823 г., уезжая в длительный отпуск в Петербург и вынужденный уступить свой музыкальный инструмент Н.Н. Муравьеву, Грибоедов с сожалением писал: «Я только что упаковал в ящик свое фортепьяно, проданное Муравьеву; можно было подумать, что я друга в гроб укладывал, так у меня теснилось сердце»²⁵⁶.

Современники утверждают, что за время своего командования на Кавказе Муравьев не подписал ни одного смертного приговора. Вызвав неудовольствие императора Николая I, он выдержал долгую, почти одиннадцатилетнюю отставку. По мнению военного историка В.А. Потто: «Н.Н. Муравьев, при большом уме, обширном образовании и исключительной твердости воли, был строг и требователен до педантизма, до последних мелочей, и потому тяжел и далеко не всегда симпатичен… Честность и бескорыстие Муравьева вошли в поговорку. Генерал Муравьев – хотя и не единственный для нас образец подвижнического служения Отечеству, но слишком редкий, увы, в нашей истории пример человека, поднявшегося к самым вершинам государственной власти, но оставшегося вполне равнодушным к ее соблазнам…» ²⁵⁷. По словам очевидца, кавказский наместник «…избежал всякой роскоши, спал обыкновенно в своем кабинете, на соломенном тюфяке, накрываясь шинелью». Проникнутый отеческой заботой к войскам, он часто повторял, что легче одерживать победы, чем обеспечивать армию продовольствием и устраивать госпиталя. Николай Николаевич Муравьев – Карский отдал Кавказу двадцать лет своей жизни и, как отмечал его брат Александр, «несмотря на те слабости и недостатки, каким подвержен каждый человек. во всех обстоятельствах своей жизни он был всегда рыцарем чести»²⁵⁸.

Генерал Д.Е. Сакен, бывший при Муравьеве начальником штаба Отдельного Кавказского корпуса, оставил самые теплые, даже несколько восторженные воспоминания о личности главнокомандующего русскими войсками на Кавказе. В 1874 году в журнале «Русская старина» он писал: «Всегда любовался я блистательною неустрашимостью Николая Николаевича Муравьева, невозмутимым спокойствием и стройностью действий состоявших под начальством его войск, которые имели к нему полную доверенность. В минуту самой жестокой бойни – под картечным огнем, в штыковой работе, был он весел и любезен более, нежели в другое время… Прибыв в 1855 г. на Кавказ, он собрал там 16 тыс. войск, не потребовал от казны ни денег, ни оружия, ни пороху, довольствуясь тем, что застал». Полковник князь А.М. Дондуков-Корсаков выразился более кратко и емко: «Под суровою оболочкою его скрывалось самое теплое и сострадательное сердце. В мерах взыскания он всегда отклонял все, что могло уничтожить будущность виновного. В командование свое на Кавказе он не решился подписать ни одного смертного приговора и не сделал никого несчастным»²⁵⁹.

Сравнивая управление Кавказского края с государственным управлением близкими ему по своей значимости национальными окраинами (Великим княжеством Финляндским, Варшавским генерал-губернаторством), можно прийти к выводу, что оно имело наиболее чрезвычайные формы. В законодательстве полномочия генерал-губернаторов были определены мало. С одной стороны, это не сковывало их в своих действиях, что было крайне необходимо для более гибкого и оперативного управления обычно неспокойной окраины государства; но с другой стороны, создавало достаточный простор для злоупотреблений²⁶⁰. Кавказское население было перегружено в земельном тягле по сравнению с внутренними губерниями России. Казна проявляла весьма умеренную щедрость в удовлетворении насущных нужд Кавказа. Допускалось заселение региона даже без всяких преднамеренных задач, иногда совершенно нежелательным элементом, в уступку политической необходимости²⁶¹. Значительная часть расходов по управлению Кавказом шла на содержание государственного аппарата. Для того чтобы охарактеризовать непомерную бесхозяйственность, следствием чего являлось беззастенчивое казнокрадство, достаточно привести следующий факт: весь значительный доход Закавказского края не покрывал собой даже расходов на его гражданское управление²⁶².

Наместник одновременно являлся главнокомандующим Отдельным Кавказским корпусом, а с 1860 года также Наказным атаманом Кавказских казачьих войск, обладающий всей полнотой военной и гражданской власти на Кавказе. Наместнику, по отношению ко всем отраслям управления в крае, были присвоены власть и права министров²⁶³. Кавказский наместник, например, мог разрешать вопросы, относящиеся по общему правилу к компетенции министров. Также генерал-губернаторы имели право представлять доклады о делах управления непосредственно императору и получать от него распоряжения. Наиболее важные представления, как министров, так и губернаторов направлялись только через генерал-губернаторов. Любое новое распоряжение или закон, касающийся данного края, не мог быть введён в действие без предварительного заключения от генерал-губернатора²⁶⁴. Кроме того, наместнику предоставлялось право лично разрешать дела, превышавшие министерскую власть, вносить их в Комитет министров.

По представлению наместника на Кавказе, был издан весьма важный указ (№ 45270), позволявший ему корректировать распространение на край общих для империи административных мер: они могли быть приняты лишь при соответствии их условиям края, в противном случае наместнику предоставлялось право самому решать, целесообразно ли их применение, о чём он докладывал Председателю Кавказского Комитета. Тем самым была достаточно широко очерчена независимость наместника по отношению к этому центральному правительственному органу. Указ предоставлял также наместнику право вводить «постепенно, по ближайшему его усмотрению и по мере имеющихся средств» общие для империи законоположения²⁶⁵.

Специфика управления отдельными национальными окраинами определялась местными задачами царизма²⁶⁶. В Кавказском наместничестве сочетались властные гражданские и военные прерогативы управления под верховным контролем царского правительства. В этой своеобразной форме правления причудливо сливались принципы единоначалия, элементы административной автономии и высшего бюрократического органа типа центрального министерства. Однако автономные начала власти наместника оказывались сильно ограниченными, поскольку существовавшие при нём Особый совет и канцелярия были подконтрольны императору и подотчётны Государственному Совету. В идеале кавказский наместник как бы выполнял функции «коллективного министерства», но в реальности должен был подчиняться центральному правительству. Император дал право наместнику «в виде опыта» образовать Главное управление делами Кавказа, а также других учреждений; эти временные полномочия периодически продлевались, но в то же время заставляли наместника «не расслабляться» и следить за ситуацией в крае²⁶⁷.

В середине XIX века внешнеполитическая ситуация для России стабилизировалась и она могла уже все свои усилия направить на улучшение внутриполитической ситуации. Внешнеполитическая программа русского правительства конца 50–60 г. XIX века была сформулирована А.М. Горчаковым в циркулярной депеше русским послам за границей (для передачи соответствующим правительствам) от 21 августа 1856 года. В ней содержалось облетевшее мир выражение: «Россия не сердится, она сосредотачивается». Это означало, что Россия собирается с силами, сосредотачивает внимание на экономических и политических вопросах, связанных с внутренним развитием государства²⁶⁸. В этом же году Отдельный Кавказский корпус был преобразован в Кавказскую армию с большим аппаратом управления²⁶⁹. Учреждение Кавказского наместничества повлекло за собой изменение в порядке управления краем со стороны правительственной власти. IV Временное отделение было закрыто, а Комитет по делам Закавказского края с 3-февраля 1845 г. получил название Кавказского. Создание подобных комитетов (оба Сибирских комитета, Комитет по делам Царства Польского и т. д.) являлось известным компромиссом между окраинной автономией и централизаторскими тенденциями абсолютизма.