Текст книги "Конституционное право России. Авторский курс"

Часть II
Основы конституционного строя

Глава 6
Что такое основы конституционного строя?

§ 1. Конституционные нормы, регулирующие базисные отношения, должны быть сами взаимосогласованными – и буквально, и в идейном отношении. Сфера регулирования конституционного права чрезвычайно широка, Конституция РФ охватывает очень широкий спектр отношений. Если Конституция имеет высшую юридическую силу, а конституционные нормы будут противоречить друг другу, как же нам решать коллизии в законодательстве? Если конституционные нормы будут устанавливать разные правила, на какие из них следует ориентироваться законодателю и правоприменителю? Если конституционное регулирование будет противоречивым, мы никогда не будем знать, с чем сравнивать. Для этого у нас должен быть какой-то образец для сопоставления, для сравнения, который сам даст ясные и непротиворечивые указания на то, каков должен быть характер регулирования в той или иной области. Иными словами, сама Конституция должна на чем-то основываться.

Для того чтобы создать непротиворечивый конституционный текст, необходима его концепция, т. е. система идей, раскрывающая замысел, показывающая, какая это конституция и каким целям она служит. Основы конституционного строя как раз и являются той самой концепцией всей Конституции РФ, а характеристики государства, соответствующие этим принципам, и называются конституционным строем. Когда мы говорим о конституционном строе России, то имеем в виду такие базовые принципы построения российского общества, которые являются основами конституционного строя.

Основы конституционного строя – главные (основные) принципы регулирования всех сфер жизни. Основы конституционного строя обладают самой большой юридической силой даже по сравнению с другими положениями Конституции. Все остальные положения Конституции должны соответствовать основам конституционного строя.

Статья 16

2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Таким образом, конституционный строй – это такое правовое построение государства, при котором соблюдаются фундаментальные конституционные принципы. Сами эти принципы называются основами конституционного строя. Эти принципы играют роль аксиом. Это означает, что:

а) они не могут противоречить друг другу – мы должны истолковать их все таким образом, чтобы каждый принцип имел свое место в системе и соответствовал другим принципам;

б) они вовсе не должны отражать реальное отношение сил – эти принципы провозглашаются с тем, чтобы изменить действительность;

в) они имеют высшую юридическую силу по сравнению с другими главами Конституции РФ.

Зачем в самой Конституции выделять какие-то положения большей юридической силы? Как раз для того, чтобы вы– явить и подчеркнуть эти фундаментальные, базисные принципы. Помимо этого, данное правило позволяет обеспечить непротиворечивое толкование всех конституционных норм. Для того чтобы установить содержание других частей Конституции РФ, нам нужно будет прибегать к выявлению содержания ее первой главы. Если в первой главе содержится основная концепция, то мы не можем давать толкование другим статьям в иных главах таким образом, чтобы они входили в противоречие с такой концепцией. Это обеспечивается правилом ч. 1 ст. 16 Конституции РФ.

§ 2. Все принципы, составляющие основы конституционного строя, можно условно разделить на две группы в зависимости от сфер общественных отношений:

α) принципы взаимодействия государства с человеком и обществом;

β) принципы организации и взаимодействия органов государственной власти.

Мы видим, что принципы коррелируют с теми группами отношений, которые составляют предмет конституционного права. К первой группе можно отнести принципы признания человека высшей ценностью, демократического устройства, свободы экономической деятельности, социального, светского государства, идеологического многообразия. Ко второй группе – принципы федерализма, республиканской формы правления, разделения властей, суверенитета, правового государства.

Я подчеркну, что разнесение принципов по названным группам – это условность, придающая решающее значение тому акценту, который делается при изложении конкретного принципа. В действительности эти принципы переплетены: когда мы рассуждаем о правовом положении в обществе, мы предопределяем принципы взаимодействия государственной власти, а когда ведем речь о наделении полномочиями и распределении таковых среди органов государственной власти – об обеспечении реализации конституционных прав человека и гражданина.

Далее мы обсудим эти принципы, имея в виду, что принцип признания человека высшей ценностью будет обсужден далее отдельно в рамках изучения конституционных прав, а принцип федерализма – в рамках изучения федеративного устройства.

Глава 7
Принцип демократического устройства

§ 1. Конституция провозглашает, что Российская Федерация – демократическое государство (ч. 1 ст. 1). Что это значит? Это очень сложный вопрос, носящий несколько аспектов: юридический, философский, социологический. Нас интересует юридический аспект, потому что мы обязаны обеспечить демократичность российского государства только в тех пределах, которые нам указывает Конституция. Не в тех пределах, которые мы сами себе выдумываем или кто-то для нас выдумывает, а в тех, что указаны в основном законе. Чтобы юридически вычленить из Конституции содержание понятий, необходимо толковать слова исходя из того, что об этом говорится в других статьях Конституции.

Почти все государства считают себя демократиями, но разве все они похожи друг на друга? В то же время за несколько тысячелетий правовая мысль выработала некоторое общее представление о демократии, что и позволяет как-либо сравнивать демократические режимы в разных странах.

Демократия есть не что иное, как такое устройство государственной власти, согласно которому должностное лицо или орган наделяются властью посредством волеизъявления народа. Иначе говоря, базовая логика демократии есть не что иное, как формирование органов власти посредством делегирования им властных полномочий от народа.

§ 2. Идея демократии непосредственно основана на идее народного суверенитета.

Статья 3

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Если мы сказали, что демократия есть не что иное, как передача власти от народа к органам власти, это означает, что до передачи вся власть считается принадлежащей народу. Народ тем самым является носителем и источником власти. Именно об этом говорит нам статья 3 Конституции, и говорит очень удачно. Чтобы режим был демократическим, необходимо, чтобы власть не находилась в руках должностных лиц органов власти всегда, а передавалась им от народа. Это значит, что, если в дальнейшем законодательно закрепится, что власть не будет передаваться, это будет означать, что произошло нарушение Конституции, что государство перестало быть демократическим.

Что же такое народ, которому принадлежит власть? Когда мы хотим понять значение слова «народ», упомянутого в Конституции, мы должны показать, почему тот смысл, который мы вкладываем в это слово, правилен.

Означает ли демократия, что народ сам управляет собой? Такое может быть при непосредственной демократии, когда население собирается в одном месте и решает все вопросы. Но при таком способе управления необходимо всем собраться в одном месте, иметь мнение по какому-то вопросу, обладать временем и силами, чтобы выслушать и обсудить все эти мнения и т. д. Неудивительно, что такие демократии функционировали в основном в небольших государствах с небольшой территорией и количеством населения в условиях, позволяющих свободным гражданам тратить свое время на разрешение этих вопросов. Однако и в этих случаях нередко появлялись человек или группа людей, принимающих на себя организацию и управление этими собраниями, что, в свою очередь, приводило к концентрации всей власти в руках этих лиц.

Эффективное управление требует знания того, как лучше сделать в конкретной ситуации, способности и желания провести всё это в жизнь. Непосредственная демократия абсолютно не– эффективна, потому что далеко не все обладают знанием людей и жизни для того, чтобы сформировать и обосновать свое мнение о том, что и как предпринять в конкретной ситуации, и далеко не все выражают желание тратить свое время и силы на решение вопросов, их непосредственно не касающихся или касающихся отдаленно. Наконец, сама форма принятия решений – голосование непрофессиональных участников многочисленного собрания – чрезвычайно неудачна для решения вопросов, поскольку требует от участников огромной организованности, высокой дисциплинированности и достаточного уровня культуры, позволяющих им выслушивать все мнения – даже те, которые им не нравятся или не соответствуют тому, что они хотят услышать, анализировать их, полемизировать с ними. Этого практически никогда не наблюдается при сборе большого количества людей, которые должны принять решения в условиях дефицита времени. Такое собрание по существу является толпой, не способной к принятию рациональных решений, но зато восприимчивой ко всякого рода манипуляциям. В конце концов это приводит к тому, что люди способны говорить «да» или «нет» на предложения, которые организаторы сформулировали за них, или, в лучшем случае, формулировать альтернативные предложения по принципу от противного. Это позволяет организаторам таких собраний через формулирование вопросов на голосование, через ведение обсуждения влиять на мнение участников, подводя их к выгодному для организаторов решению. Не будет преувеличением сказать, что по существу власть принимать решения принадлежит не участникам, а организаторам таких собраний.

Коротко говоря, имея власть, население ничего путного с ней сделать не может, поэтому ему нужно сформировать органы власти, определив тем самым, кто будет решать за него жизненные вопросы. Однако если народ, носитель суверенитета, кому-то отдает эту власть, что у него остается после этого? Если ничего, то в таком случае в момент передачи власти народ перестает быть носителем суверенитета, а это уже противоречит Конституции. Значит, такое рассуждение неверно. Признание народа носителем суверенитета означает, что после передачи власти у народа всё равно остается возможность осуществлять ее самому, хотя и в ограниченном объеме. Отыскание того, какие властные полномочия может осуществлять народ непосредственно после наделения ими органов публичной власти, и будет доказательством того, что у народа осталась власть.

Несмотря на то что народ передает властные полномочия, это не означает того, что народ передает весь суверенитет. Он оставляет за собой возможность определенным образом воздействовать на органы публичной власти. Теоретически это возможно осуществить тремя способами: непосредственное принятие решений (референдум), воздействие на власть путем манифестаций (косвенное влияние), восстание (в России это право за народом не признается, но в ряде стран в науке об этом говорят как раз потому, что у народа есть суверенитет).

Мы получаем следующую непротиворечивую формулу: народ является источником власти и носителем суверенитета, он отчуждает часть власти (но не суверенитет) избранным им органам власти, а оставшаяся власть может быть реализована им непосредственно.

§ 3. Каким же образом народ передает власть органам публичной власти?

Народ передает полномочия посредством выборов. Что это значит? Это значит, что народ в ходе специально сконструированной процедуры выявляет того, кого больше всего хочет наделить властными полномочиями. Каждый представитель народа наделен голосом, который он вправе отдать за того, кого считает наиболее достойным управлять всеми (участвовать в управлении всеми), или за того, кто ему больше нравится по какой-либо разумной причине или вовсе без таковой. Тот, кто получает большинство голосов, только вследствие этого считается наиболее достойным осуществлять власть от имени народа.

Альтернативой избранию является назначение, т. е. наделение властными полномочиями осуществляется одним лицом или группой лиц, которые сами каким-то образом получили власть.

Может ли государство считаться демократическим, если кого-то выбирают, а кого-то назначают? При каком соотношении тех, кого выбирают, и тех, кого назначают, государство будет считаться демократическим? Если в каком-то государстве всех должностных лиц выбирают, это является демократией? И напротив, если в каком-то государстве выбирают только одно лицо, которое само назначает всех других должностных лиц, – это демократия?

С одной стороны, совершенно неэффективно выбирать всех должностных лиц. Занятие многих должностей публичной власти требует наличия квалификации, т. е. профессиональных знаний и умений в какой-то одной сфере жизни, требующихся для того, чтобы рационально решать проблемы людей. Однако отбор профессионалов посредством выборов – вовсе не лучший способ определять самых сведущих в этом людей, поскольку голосуют люди, не только зачастую не разбирающиеся в области, для работы в которой избирается лицо (как незнающим выбрать знающего?), но и не считающие, что для определения профессионала это всё нужно знать и понимать («голосую сердцем»). О профессиональных качествах судить лучше всего могут профессионалы. Именно это соображение лежит в основе назначения на должности в органах публичной власти, требующие для успешной работы наличия специальных знаний и умений.

К примеру, в России судьи не избираются народом. Причина этого может скрываться в том, что для занятия должности судьи требуется оценка профессионального уровня и личных качеств кандидата. Может ли всё это оценить народ? Должен ли избиратель, совершенно не знакомый с юриспруденцией и напрочь лишенный правового чувства («зараженный правовым нигилизмом»), обладать возможностью участвовать в определении лиц, способных проводить в жизнь идеалы права? Между тем судебная власть, согласно ст. 10 Конституции РФ, ветвь государственной власти. А мы сказали, что демократическое государство имеет место, когда власть получают от народа. Судьи в России никакой власти от народа не получают. Почему мы все равно считаем, что Россия – демократическое государство?

Демократическое государство – это государство, где народ своим волеизъявлением наделяет властью должных лиц. Это может осуществляться так, что каждое должностное лицо получит свою долю власти от народа. Но это может осуществляться и таким образом, что, выбирая некоторых должностных лиц, народ наделяет их и властью определять других должностных лиц, которые, таким образом, получают власть от народа, но не напрямую, а опосредованно. Народ же получает возможность контролировать должностных лиц либо через контроль избираемого ими должностного лица, который несет политическую ответственность за совершенные им назначения, либо через специальные процедуры (судебную защиту, парламентский контроль и т. д.). Эффективность такого контроля и определяет уровень демократичности конкретного государства.

Возвращаясь к судьям, заметим, что большинство таковых, согласно п. «е» ст. 83 Конституции РФ, назначаются Президентом РФ. Народ избирает Президента, наделяя его властью решить, может или не может конкретное лицо по своим профессиональным и личным качествам стать судьей. С этой точки зрения именно Президент РФ несет политическую ответственность за успех или неудачу своего выбора. Если же мы говорим о назначении судей высших судов, то в случае наделения лиц полномочиями судей Верховного или Конституционного Суда, указанные лица согласно п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102 Конституции РФ получают власть от народа опосредованно, сразу через несколько лиц, каждое из которых напрямую (Президент РФ) или также опосредованно (члены Совета Федерации) получило власть от народа. Для граждан же сохраняется возможность контроля за осуществлением судебной власти через возможность обжалования судебных актов, через обращение граждан в органы судейского сообщества, через законодательную власть и т. д. Однако следует учесть, что в силу особого статуса судей, а именно независимости (ч. 1 ст. 120 Конституции РФ) и несменяемости (ч. 1 ст. 121 Конституции РФ), контроль за осуществлением судебной власти объективно должен быть ограничен.

§ 4. Но если народ является источником власти, может ли он забрать власть у должностных лиц, буде обнаружится, что избранные народом должностные лица осуществляют эту власть не так, как обещали? Согласно ч. 4 ст. 3 Конституции РФ никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Слово «никто» означает, что ни народ, ни часть народа, ни отдельные его представители не могут захватить власть. Как только народ посредством выборов передал власть, переданной власти у него не остается. Значит, если народ захочет забрать власть назад, он ее может только захватить, что с точки зрения ч. 4 ст. 3 Конституции РФ недопустимо. Отсюда следует, что восстание как способ забрать себе власть – неконституционный акт. Народ как носитель суверенитета вправе на время передать власть, но не вправе досрочно ее забрать. Смысл запрета ч. 4 ст. 3 Конституции состоит в том, чтобы разрешать недовольство путем выборов, т. е. путем формирования согласованной воли всего народа. Выборы благодаря этому служат в первую очередь для мирного разрешения споров по поводу власти, когда вопрос о том, кто должен быть наделен властью, решался бы не частью народа или отдельным его представителями, а всем народом – через согласованное волеизъявление, которое наделяет властью отдельных лиц, придавая им законный вид и законное основание.

Но какой же властью обладает народ в России после выборов? Мы видим, что правом на восстание он не обладает. Право участия в референдуме Российской Федерации может быть реализовано только в случаях и на условиях, установленных федеральным конституционным законом (п. «в» ст. 84 Конституции РФ), т. е., по существу, поставлено под контроль законодательной власти. У нас осталось воздействие на власть посредством митингов, шествий, демонстраций, подачей петиций и судебной защиты. В том числе и этими политическими по своей сути соображениями определяется огромное значение этих прав. Это единственное средство воздействия народа на власть.

Кажется, таким образом, что народный суверенитет – это юридическая фикция, поскольку после выборов у народа никакой власти, по существу, не остается: если все владеют всем, значит, никто не владеет ничем; когда говорят «всё», это значит «ничего»; когда говорят «все», это значит «никто». Юридическая фикция – это прием юридической техники, вследствие которого признается существование какого-то явления или отрицается существование этого явления, вне зависимости от того, есть оно или нет на самом деле. Кажется, что идея народного суверенитета – это фикция, потому что считается, что власть у народа, хотя на самом деле у народа ее после выборов фактически не остается. А в чем смысл введения такой фикции? Не только в том, чтобы возложить на народ ответственность за свою жизнь. Если всё плохо, кто виноват? Кто управляет, тот и виноват. Управляй монарх, он был бы виноват, а если народ – виноват народ. Смысл этой фикции – в том, чтобы создать основание для периодических выборов, т. е. для постоянного, через известные заранее промежутки времени, передачи власти народом должностным лицам и органам власти, и создать мотивацию для органов государственной власти эти выборы проводить: по истечении срока, на которые эти органы или должностные лица были наделены властью, они утратят свои властные полномочия.

§ 5. Между тем в приведенном рассуждении (между выборами народ переданной властью не обладает) скрыто противоречие. Но для начала обратимся к ст. 3 Конституции, сравнив содержание ее частей 2 и 3.

Статья 3

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Что в этих нормах является непосредственным и опосредованным выражением власти народа? С одной стороны (ч. 2 ст. 3), кажется, что осуществление народом власти через органы государственной власти – это опосредованное осуществление власти, а с другой стороны (ч. 3 ст. 3), с учетом того, что отдельные органы власти формируются посредством выборов, то же самое видится как непосредственное осуществление власти.

Проблема состоит, таким образом, в том, чтобы понять, что означают слова «непосредственное» и «опосредованное выражение власти народа». Раскрытие этой проблемы, на первый взгляд кажущейся парадоксом, способно пролить свет на проблему объема власти, остающейся (или не остающейся) у народа между выборами.

Классическим проявлением непосредственного, т. е. без посредников, выражением власти народа является референдум. Народ спрашивают напрямую, и народ отвечает. В то же время выборы – это передача власти народом, которая также осуществляется без посредников, напрямую, т. е. непосредственно. Поэтому, когда в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ говорится о непосредственном осуществлении власти, то речь идет и о референдуме, и о выборах. Слова «а также» как разграничение неодинаковых понятий, как перечисление разных случаев, указывают на то, что осуществление народом власти через органы публичной власти – это не осуществление власти посредством выборов. Иначе мы бы получили абсурд («народ осуществляет свою власть непосредственно, а также непосредственно») и выхолащивание содержания ч. 3 ст. 3 Конституции РФ. Когда Конституция указывает, что народ осуществляет свою власть через органы публичной власти, она отмечает, что после выборов у народа суверенитет остается в виде полномочий, которые осуществляются от имени народа органами публичной власти.

Итак, осуществление народом власти через органы публичной власти означает не наделение их полномочиями посредством выборов, а особый, отдельный, опосредованный способ реализации власти народа между выборами. Помимо прочего, это означает, что органы государственной власти действуют не от своего имени, а от имени народа.

Подводя итог, теперь мы можем убедиться в справедливости выражения А. Линкольна, давшего в своей Геттисбергской речи по существу формулу демократии: «правление народа волей народа и для народа». Власть народа – народный суверенитет, воля народа – выборы, «для народа» – народ через органы осуществляет принадлежащую ему власть. Выборы, таким образом, с точки зрения чч. 2 и 3 ст. 3 и ч. 1 ст. 32 Конституции РФ являются актом наделения народом должных лиц властью как своих представителей, которые действуют от имени народа, приобретая через свои действия права и обязанности непосредственно для народа. Насколько такой классический подход, изложенный в Конституции, соответствует сути вещей, будет рассмотрено подробно в главе, посвященной избирательным правам.

§ 6. Кто же составляет народ, который обладает суверенитетом? Можно ли сказать, что народ – это население РФ? Если да, в таком случае в народ будут включены те, кто имеет право проживать на территории нашей страны, т. е. в том числе и иностранные граждане, лица без гражданства, дееспособные и недееспособные российские граждане.

Конституция РФ в ч. 3 ст. 3 называет главный функциональный признак народа – способность к передаче власти через выборы. Тот, кто участвует в передаче власти, составляет народ. А кто участвует в передаче власти? Тот, кто голосует, будучи наделенным активным избирательным правом (статья 32 Конституции РФ). Тот, кто не наделен этим правом, в понятие народа включаться не должен. Мы видим, что в Конституции слово «народ» имеет особое, юридическое значение. С учетом положений чч. 1 и 3 ст. 3, чч. 1 и 2 ст. 32, ст. 60 и ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, в состав народа могут входить граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, не признанные судом недееспособными и не содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Таким образом, мы установили: чтобы понять, что означает демократическое государство, упомянутое в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, требуется использовать содержание ст. ст. 3 и 32 Конституции РФ. Иными словами, демократия фактически полностью сводится к выборам. Соответственно, зная все положения, касающиеся порядка проведения выборов, мы поймем, что такое демократия, потому что демократия – это процедура. Это свод процедурных правил наделения полномочиями лиц по принятию решений.

Какое государство более демократично? То, в котором более высокие стандарты проведения выборов. Государство не может считаться демократическим, если только одно лицо избирается, а остальные назначаются, поскольку в таком случае народ теряет контроль над переданной им властью. Когда говорится, что власть осуществляется непосредственно и через органы государственной власти, подразумевается, что всё-таки власть действует от имени народа. Если же мы избрали в качестве власти только одно лицо, которое назначает всех остальных, это значит, что органы власти нами не контролируются и наши интересы ими не обязательно соблюдаются. Если мы будем рассматривать каждый уровень власти, то увидим, что на каждый уровень власти распространяется требование о демократичности выборов.