Текст книги "Конституционное право России. Авторский курс"

Глава 15
Принцип правового государства

§ 1. Российская Федерация – правовое государство (ч. 1 ст. 1 Конституции). Понятие правового государства складывается чуть ли не исключительно из того содержания, которое вкладывает в это понятие сама Конституция в различных ее частях.

Вообще говоря, идея правового государства означает ограниченность государства правом. Государство может рассматриваться как правовое, когда оно в своих действиях полностью подчиняется именно праву, а не закону. Для конституционного права противопоставление права и закона – это противопоставление законодательства в широком смысле (всего массива нормативных правовых актов) тем целям (ценностям), которые заложены в Конституции. Эти ценности суть не что иное, как правовые идеи. Поэтому, когда говорят о правовом государстве, имеют в виду, что само государство служит каким-то внешним для себя целям и достижение их возможно только с помощью средств, которые не могут войти в противоречие с конституционными правовыми ценностям. С этой точки зрения не выглядит преувеличением мысль Г. Еллинека о том, что государство – это не какая-то социальная, культурная, экономическая сущность, а государственное (конституционное) право.

§ 2. Первая фундаментальная идея, которая лежит в основе правового государства вообще и в основе отечественной Конституции, состоит в том, что

Статья 2

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

Если в каком-то государстве человек, его права и свободы не являются высшей ценностью, это не правовое государство. Это главная правовая ценность. Основная задача государственной власти – обеспечивать реализацию и защиту прав и свобод человека. Соответственно, все правовые нормы российского государства должны быть призваны обеспечить реализацию прав человека. Их содержание должно определяться в зависимости от того, насколько предлагаемое правило будет способствовать реализации прав человека. Все другие положения Конституции РФ должны трактоваться в свете этой сверхидеи.

При этом человек, с одной стороны, и его права и свободы – с другой, обособляются, хотя и то и другое признается высшей ценностью. Конституция отделяет человека как физическое существо от его юридической сущности, потому что человек сам по себе, вне зависимости от предоставления ему каких-то прав, имеет самостоятельное конституционное значение, и это выражается в категории достоинства личности. Человек сам по себе и те права и свободы, которые ему даются, имеют одинаковую ценность.

К сожалению, до сих пор идея признания прав и свобод человека высшей ценностью повсеместно оспаривается.

Исторически в нашей стране всегда человек существовал для государства. Если мы посмотрим на древние государства, то увидим, что человек – часть этого социума, полиса, государства, и только в этом качестве он интересен. Если мы возьмем Средние века, тогда личность человека вообще не имела никакой ценности: ценность человеку придавало то, что он рассматривался как носитель христианской идеи, «человек есть тварь, получившая повеление стать богом». И только со временем появляется и крепнет идея о самоценности человека. Окончательно это стало ясно после Второй мировой войны, когда юридически оформилась идея того, что сам по себе человек – это главная ценность.

Идея любого конституционного права и вообще правового государства заключается, соответственно, в том, чтобы дать возможность человеку реализовывать самого себя. Поэтому главной ценностью конституционного права выступает свобода. И если ценность представляет человек, то человек – это уже не просто биологическое существо, а лицо, т. е. мыслящий субъект, творящий свою жизнь, преобразующий действительность и ответственный за нее. Когда говорят о высшей ценности прав человека, подразумевают, что человеку дается полная свобода в реализации этих прав и свобод: он сам решает, реализовывать ли их и каким образом. В основе всего правового государства лежит свобода личности, которая наделяется правами.

Но кто же наделяет человека правами?

Естественное право отвечает на этот вопрос так, что человек уже в силу своей природы обладает некоторыми естественными правами и свободами, присущими ему вне зависимости от признания этого обстоятельства государством или обществом. Поэтому эти права могут считаться неотчуждаемыми. Государство может бороться с признанием этих прав, но это будет означать, что государство борется против природы человека, а потому его борьба в конце концов обречена на провал.

Другое объяснение состоит в том, что человек от природы – страшное животное, которое преобразилось в разумное существо посредством разумного общения с другими. Люди собрались вместе, чтобы прекратить войну всех против всех, отказавшись от своей свободы, заключив общественный договор, по которому создали государство, способное обуздать дикий нрав договаривающихся. И государство возвращает людям их права, положив им в целях всеобщего мира и процветания определенные границы.

Разница между этими классическими подходами состоит в том, что в первом случае у людей объективно есть эти права и свободы в силу самого их существования, и государство должно с этим смириться, признавать и защищать эти права и свободы. Во втором случае у людей никаких прав нет: государство само решает, какими правами наделить своих граждан и где провести границу этих прав.

Легко заметить, что положения ст. 2 Конституции РФ – это отражение естественно-правового взгляда на права человека. У человека есть права, которые являются высшей ценностью. Это означает, что ничто иное не может быть противопоставлено правам человека в качестве ценности: ни интересы общества, ни интересы государства, ни интересы всего человечества. Что может быть противопоставлено правам и свободам человека и гражданина? Только другой человек и его права и свободы, потому что он – тоже высшая ценность. Высшей ценности может быть противопоставлена только другая высшая ценность.

Взаимодействие между людьми может приводить к ограничению прав и свобод друг друга. С точки зрения ст. 2 Конституции РФ ограничения прав человека могут осуществляться только в целях обеспечения прав и свобод другого человека.

Положение ст. 2 Конституции РФ в этом смысле обладает огромным содержанием. Она, в частности, означает, что:

α) никакие другие ценности помимо человека, его прав и свобод, не могут быть противопоставлены человеку, его правам и свободам;

β) государство само не устанавливает границы прав и свобод человека; эти границы установлены границами прав других людей, которые признаются такой же высшей ценностью, как и первые;

γ) содержание конституционных прав предопределяет возможности государства, а не наоборот; государство не может уменьшать объем конституционных гарантий в зависимости от того, есть ли у него на данный момент возможность их обеспечить.

Соответственно, правовое государство – только такое, которое обеспечивает права и свободы человека как высшую ценность.

А может ли быть иначе? Можно считать государство правовым без установления приоритета человека, его прав и свобод? Нет, нельзя. Правовое государство означает фиксацию состояния, при котором над государством поставлена какая-то существующая вне и помимо государства идея права. Эта идея права ограничивает само государство, но в чем она может состоять? Каким бы оно не было, какими бы не были его социальные, экономические, культурные характеристики, государство для обеспечения своей устойчивости должно обеспечить человеку некоторые неотчуждаемые права. Обеспечение этих прав (во всяком случае, прав на жизнь, свободу и личную неприкосновенность) составляет безусловную обязанность государства перед международным сообществом вне зависимости от согласия государства. Это возможно как раз потому, что эти права существуют без государства, помимо государства.

Когда мы говорим о Конституции, речь идет не о том, чтобы написать в ней «правовое, демократическое», а в том, чтобы закрепить в акте высшей юридической силы требования к государству, чтобы оно стало правовым и демократическим. Это правовое требование, на основе которого мы можем требовать принудительной реализации наших притязаний. Закрепление в Конституции характеристик государства превращает их в правовые требования, которое связывают государство. И соответственно, реализация этих требований есть правомерное поведение, а отказ от реализации – неправомерное, противоправное.

§ 3. Вторая фундаментальная идея, которая лежит в основе правового государства вообще и в основе отечественной Конституции в частности и вытекает из первой, заключается в том, что правовое государство – такое, в котором для любого действия государственной власти существует надлежащая юридическая процедура.

Это уже правовое государство в техническом смысле слова. Если государство ограничено правом, это означает, что все действия государственной власти должны основываться на положениях закона. Не может быть никаких действий государственных органов и должностных лиц, не основанных на законе. Государство, принимая законы, самоограничивается, т. е. ограничивает собственные действия не только в отношении содержания принимаемых решений, но в отношении порядка их проведения в жизнь.

Особенно важна юридическая процедура в тех отношениях, которые связаны с принуждением граждан к чему-то. Если речь идет о призыве в армию, о взыскании налогов, о привлечении людей к уголовной ответственности, о лишении президента полномочий, то процедура выходит на первое место, потому что нарушение процедуры означает невозможность принятия соответствующего решения. Любая установленная законом процедура является гарантией от произвола власти. Нарушение этих гарантий влечет ничтожность результата этой процедуры.

Требование совершения юридически значимых действий в установленном законом порядке имеет огромное значение для осуществления правосудия, каковое может реализовываться только в установленной законом форме – в порядке соответствующего судопроизводства. Порядок судопроизводства есть система процессуальных гарантий, нацеленных на защиту человека от деспотизма суда, являющегося органом государственной власти и потому обладающим, во всяком случае в отношении участников процесса, функцией веления. С другой стороны, процессуальная форма – это система гарантий доверия к суду, поскольку результат судопроизводства только тогда может считаться правовым, а значит, может быть принят обществом, когда достигнут в соответствии с установленными правилами. В этом смысле процесс как порядок рассмотрения и разрешения судами дел отличается от процедуры как порядка принятия решения органами власти по результатам административной процедуры, содержанием и объемом процессуальных гарантий.

Таким образом, надлежащая правовая процедура защищает человека от действий власти, поскольку дает надежду на то, что эти действия могут быть совершены только в случаях, указанных в законе, и в порядке, установленном законом. Ранее отмечалось, что главной ценностью признается человек и всё, что не соответствует этому, является неконституционным. Правовая процедура дает гарантию этому, говоря, что человек, его права и свободы должны защищаться от действий власти хотя бы посредством введения процедуры, а значит, посредством защиты от произвола власти при осуществлении своих полномочий. Если нет процедуры, государственная власть может действовать как угодно, но если есть процедура, то должностным лицам приходится действовать в рамках процедуры, иначе их действия не будут иметь правовых последствий.

§ 4. Правовое государство предполагает, что объем властных полномочий ограничен законом.

Это в первую очередь проявляется в том, что каждому органу государственной власти закон устанавливает компетенцию, т. е. определяет, что он вправе или обязан делать. Принцип разделения властей устанавливает правовой водораздел между ветвями власти. Но в правовом государстве должны быть определены правовые границы для любых действий и решений всех органов государственной власти и должностных лиц.

Однако мало установить в законе полномочия для органов государственной власти. В законе должен быть регламентирован порядок их осуществления для того, чтобы проверять, действует орган в пределах своей компетенции или нет: если нет такой регламентации, то в большинстве случаев мы не можем это проверить.

Дело в том, что у органов государственной власти всегда существует административное усмотрение, т. е. не регламентированная законом в рамках предоставленных полномочий возможность определять необходимость в совершении или несовершении в конкретный момент времени каких-либо действий или принятия решений.

Полностью избавиться от этого усмотрения нельзя. С одной стороны, невозможно предусмотреть все возможные случаи, когда орган должен совершать конкретные действия с исчерпывающим перечислением их всех и закрепить их в законе во всей полноте. С другой стороны, профессионализм органов власти как раз и состоит в том, что именно должностные лица лучше знают, что следует предпринять в конкретной ситуации. Если даже нам удастся описать все возможные действия в законе, то тем самым мы свяжем должностным лицам руки, что может негативно сказаться на эффективности их действий.

В правовом государстве усмотрение органов исполнительной власти, у которых оно традиционно самое значительное, подвергается ограничению правовыми рамками, потому что иначе мы не можем проверить это усмотрение, а органы власти всегда будут оправдывать творимый ими произвол тем, что они действуют в рамках своего усмотрения. А если мы не сможем проверить, как орган осуществляет свои полномочия в рамках административного усмотрения, эти органы становятся бесконтрольными.

Наличие установленных в законе границ осуществления государственной власти в виде определения полномочий и установления порядка их реализации как раз позволяет проверять действия и решения органов государственной власти и должностных лиц на соответствие их закону. При этом такую проверку могут осуществлять как лица, к компетенции которых это отнесено законом (например, прокуратура), так и те, кто считает, что незаконными действиями органов власти нарушаются их права и свободы (граждане и организации). Обратимся к Конституции:

Статья 46

2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

§ 5. Обязательным условием существования правового государства является независимость суда.

Это логично вытекает из всего перечисленного. Если человек – высшая ценность, всё – для человека, органам власти для защиты прав человека законом установлена компетенция и процедура, как это будет работать? Кто будет проверять, не перешли ли органы власти положенные им границы? На эту роль подходит только суд, поскольку только он выступает независимым органом государственной власти и действует в особой правовой процедуре – в рамках процессуальной формы. Именно суд стоит на страже конституционных ценностей. Поэтому именно суду придается главное значение в концепции правового государства.

Суд является независимым от всех, и, самое главное, он, будучи органом государственной власти, независим от государства. Суд, хоть и является органом государственной власти, на самом деле власти – в том смысле, что у него, в отличие от органов законодательной или исполнительной власти, нет никакой политики, никакой программы и никаких далеких целей, которые ему надо достигать, – не осуществляет. Предназначение суда – рассматривать и разрешать те споры, которые ему передают. Лучший правопорядок – тот, в котором мало споров, передаваемых на рассмотрение суда, тот, в котором лица стремятся действовать в соответствии с законом, добровольно удовлетворяют предъявленные к ним претензии, стараясь мирно разрешать возникающие конфликты. С этой точки зрения чем меньше у суда дел, тем лучше как для судей, так и для общества (в том смысле, что в судах дел меньше не оттого, что никто не доверяет суду, а оттого, что в обществе меньше конфликтов, требующих судебного разбирательства). Раз суд сам не берет себе на рассмотрение дела, не выбирает их, а вынужден рассматривать только те споры, которые ему передают их участники, у него в связи с этим нет заинтересованности в разрешении дел: в этом смысле разрешение судом дел – то, что суд не должен хотеть делать. Поскольку при осуществлении судом правосудия у него не должно быть никакой заинтересованности (судья должен быть беспристрастным), ленивый судья – лучший судья: он судит только потому, что это его работа, но не потому, что в этом состоит его желание. Именно поэтому мы и должны поручать суду разрешать конфликты, в том числе с участием государства, ведь суд в этом вовсе не заинтересован, а осуществление властных полномочий всегда надо поручать тому, кто этого не хочет делать. Как только мы допустим возможность для суда самому выбирать себе дела для рассмотрения, возбуждать эти дела своей волей, мы получим политический орган, который будет использовать свою власть для достижения своих целей, как это имеет место в случаях с другими ветвями власти. Такой орган уже не будет беспристрастным, а значит, и независимым. Но зависимый и небеспристрастный суд – по определению вообще не суд.

Если процедура существует в первую очередь для органа, поскольку она ему говорит, как делать, то процесс как форма рассмотрения и разрешения судом дела существует в первую очередь для участников процесса, а не для суда: он дает возможности участникам процесса требовать от суда правильного рассмотрения дела с учетом необходимости защиты их прав в ходе самого процесса. Тем самым процессуальная форма необходима участникам процесса для того, чтобы они смогли добиться правды. Процессуальная форма служит и гарантией независимости суда, поскольку только требования процессуальной формы вправе предписывать суду, как поступать абсолютно во всех ситуациях, возникающих в процессе, и существенное отступление от этих правил влечет ничтожность результата такого рассмотрения.

С другой стороны, без обеспечения независимости суда посредством установления в законе и проведения в жизнь системы гарантий при назначении судей и отрешении их от должности, при финансировании судов, при установлении системы личной и социальной защиты судей, при введении строгой ответственности за вмешательство в правосудие невозможно создать систему, при которой Конституция и законы будут исполняться, а права и свободы человека и гражданина – соблюдаться. В конце концов, в независимом суде заинтересованы и другие органы государственной власти и должностные лица: только независимый суд дает им хотя бы какие-либо гарантии справедливого разрешения конфликтов, если они возникнут в самой системе государственной власти.

§ 6. Важным условием функционирования правового государства является обеспечение верховенства Конституции.

Имеется в виду, что в любом правовом государстве должна быть иерархично построена нормативная правовая система. Тем принципам, о которых мы говорили (права человека, надлежащая процедура, закрепление в законе компетенции органов государственной власти, независимость суда) должна быть придана бóльшая юридическая сила, чем другим правилам, поскольку в ином случае они будут перекрыты решениями органов законодательной и исполнительной власти и не смогут выполнить свое предназначение. Поскольку это самые важные принципы, определяющие регулирование базовых отношений, они должны быть закреплены в Конституции, т. к. это автоматически придаст им и высшую юридическую силу, и стабильность.

Правовое государство – это всегда стабильность. Мы только тогда уверены в нашем положении и в наших действиях и в действиях государства, когда можем предсказывать чужое поведение. Предсказуемость правового регулирования проявляет себя, когда действия органов власти связаны законом и мы знаем, что от них ждать в разных случаях. А предсказывать чужое поведение мы можем, зная существующие правила поведения и будучи уверенными, что эти правила не меняются слишком часто и уж тем более не меняются задним числом, т. е. что правовая система стабильна. Предсказуемость возможна только при правовом государстве, т. е. только тогда, когда заранее установлены как обязательные для всех неизменные правила поведения, так и гарантии от таких изменений действующего правового регулирования, которые не позволяют своевременно изменить поведение.

Именно из верховенства Конституции, являющегося важным условием существования правового государства, вытекает такое требование, как обязательное опубликование нормативных правовых актов.

Статья 15

3. Законы подлежат официальному опубликованию. Не– опубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Идея о том, что все законы должны быть опубликованы, создает основание для введения правовой фикции – всеобщего знания закона. Вследствие того что государство должно публиковать законы, считается, что все могут с ними ознакомиться и, соответственно, если кто-то их нарушает, он не вправе ссылаться на незнание закона. Но если бы они не публиковались, то каждый бы мог ссылаться на незнание законов, потому что он и не мог их изучить, а государство не может существовать в таких условиях. Я говорю именно о фикции, а не о презумпции, поскольку сегодня, когда существует огромное количество опубликованных нормативных правовых актов, в которые к тому же постоянно вносятся изменения, невозможно даже предполагать, что существует хотя бы один человек, который в определенный момент времени охватил бы хотя бы десятую часть всего нормативного материала. Поэтому акцент делается не на возможном знании законов, а на обеспечении возможности такое знание получить. Если такая возможность обеспечена (акт опубликован), мы считаем, что все ознакомились с актом безо всяких предположений, все знают его содержание. И напротив, если такая возможность не обеспечена (акт не опубликован), мы считаем, что никто с актом не ознакомился, никто содержания акта не знает.

Почему же в таком случае законы должны публиковаться всегда, а другие нормативные правовые акты – только тогда, когда они затрагивают права и свободы? Законы распространяются на неопределенный круг лиц и, кроме того, имеют бóльшую юридическую силу, чем все остальные акты, поэтому они всегда будут в той или иной мере затрагивать права и свободы человека. При этом именно законы служат мерилом правомерности подзаконных актов, которые суд вправе не применять, если установит, что подзаконные акты противоречат закону (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Если бы законы публиковались выборочно, такую проверку суд не смог бы осуществлять во всех случаях. Все другие нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека, должны публиковаться по той причине, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Невозможность ознакомиться с актами, затрагивающими права, делает невозможным оспаривание этих актов в суде, а значит, и защиту прав и свобод человека.

§ 7. Существенным признаком правового государства является уважение, проявляемое государством к своим международно-правовым обязательствам.

Если государство является правовым, это означает, что оно связано правовыми, а не законодательными установлениями. А правовые установления суть правовые идеи, которые носят вне– и надгосударственный характер. Часть этих идей может быть закреплена в Конституции, но есть и такие, которые не содержатся или необязательно должны содержаться в Конституции, а признаются всем международным сообществом даже в случае отсутствия согласия государства. Речь идет о нормах jus cogens – императивных нормах международного права, которые обязательны для государства независимо от того, согласно оно с ними или нет. Обязанность государства следовать этим нормам вне зависимости от того, соответствует ли внутригосударственное право этим нормам или нет, является важным признаком правового государства. В правовом государстве общепризнанные принципы и нормы международного права имеют самую большую юридическую силу вне зависимости от того, есть они в Конституции или нет. Российская Конституция это прямо устанавливает.

Статья 15

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

К числу принципов, которые для нас обязательны вне зависимости от нашего согласия с ними, могут быть, например, отнесены некоторые международные избирательные стандарты: для каждой страны, вне зависимости от ее избирательной системы, на международном уровне существуют требования к избирательному процессу, и, если государство хочет, чтобы избранные в нем органы признавались международным сообществом, необходимо, чтобы выборы проходили в соответствии с этими стандартами, иначе это порождает вопрос о легитимности избранного правительства как с точки зрения внутреннего закона, так и с точки зрения международного права. Если государство установит собственные правила и эти правила будут недемократичными, не ведущими, например, к периодической сменяемости власти, то с точки зрения внутреннего законодательства это все равно составляет проблему, поскольку такое регулирование войдет в противоречие с нормами международного права, являющимися частью правовой системы этой страны, которые имеют более высокую юридическую силу. Международное сообщество, в свою очередь, ориентируется на международное правовое регулирование и, соответственно, не признает результаты выборов, проведенных в противоречии с общепризнанными нормами международного права, критикует такие государства, вводит в отношении них международные санкции в связи с несоблюдением прав человека, в частности касающихся избирательного процесса. Почему это возможно? Такое государство не считается правовым и неспособно обеспечить соблюдение прав человека на своей территории. И в этом случае, в порядке обеспечения действия общепризнанных принципов и норм международного права, международное сообщество вынуждает государство соблюдать права человека.

Когда ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорит о международных договорах, их обязательность для России основывается на выраженном при их заключении согласии каждого государства. Например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года и решения Европейского Суда по правам человека порождают для России права и обязанности только потому, что Россия присоединилась к этому международному договору и ратифицировала его. В ином случае решения ЕСПЧ не были бы для России обязательными и вообще не имели бы к нам никакого отношения.

Признаком правового государства является то, что заключенные им международные соглашения обязательно им исполняются вне зависимости от того, соответствуют они внутригосударственному праву или нет. Если такое соглашение заключено, оно должно соблюдаться. Если государство не хочет его исполнять, оно должно выйти из этого соглашения в соответствии с определенными правилами, установленными опять же международными договорами и конвенциями. Если государство не исполняет такое соглашение из принципиальных соображений, оно не считается правовым, потому что международные соглашения, ставшие частью правовой системы государства, также связывают его. Государство связывают собственные конституция, законы и ставшие для него обязательными международные правовые нормы. Государство может отказаться от своих внутренних законов, изменив их, но, пока эти законы действуют, обязано их исполнять. Государство может снять с себя свои обязанности по международным соглашениям, но только если предпримет для этого правомерные усилия. Пока соглашение не расторгнуто, оно действует.

Единственное, от чего государство не может никогда избавиться, – это конституция. В этом смысле она имеет высшую юридическую силу, она всегда связывает государство, и государство никогда не может ничего с ней сделать (во всяком случае, с некоторыми ее частями).

§ 8. Мы рассмотрели, что собой представляют основы конституционного строя, разделили их на две части и увидели, что каждый принцип, который входит в основы конституционного строя, устанавливает определенные базовые положения, которые характеризуют ту или иную область жизни. Когда мы говорили о соотношении государства и общества, речь шла о регулировании отношений между каждым человеком и государством. Когда мы говорили об основах конституционного строя, которые регулируют внутренние взаимоотношения по поводу власти, мы увидели, как эта власть устроена, каковы базовые характеристики этой власти. Соответственно, дальнейшее развитие этих норм в Конституции все время будет носить на себе отпечаток этих принципов. Когда мы будем изучать конституционные права, мы будем постоянно возвращаться к основам конституционного строя, чтобы понять, какое конкретное содержание они имеют. Когда будем говорить о федерализме – будем постоянно возвращаться к основам конституционного строя с тем, чтобы понять, какие ограничения существуют в отношении форм взаимоотношения федерации и субъектов. Если мы будем дальше говорить о конкретных полномочиях федеральных органов государственной власти, мы увидим также, как основы конституционного строя меняют эти отношения и направляют их в определенное русло. Тем самым невозможно понять никакие положения Конституции без обращения к основам конституционного строя.