Текст книги "Конституционное право России. Авторский курс"

Строго говоря, светский характер государства означает невозможность совмещения государственных и религиозных праздников, поскольку такое совмещение неминуемо приводит к поддержке государством значимости одной или нескольких религий в пример остальным, а также к дискриминации большей части религий. Тем самым государство не соблюдет равную отстраненность от всех религий, что создаст почву для требований представителей других религиозных течений предоставить им такие же преференции.

При этом для решения вопроса о возможности объявить конкретный религиозный праздник государственным не может иметь значения количество граждан, разделяющих соответствующие религиозные убеждения. Помимо того что такой критерий был бы иллюзорным (невозможно установить число приверженцев конкретного религиозного течения), Конституция РФ в ч. 2 ст. 19 требует от государства обеспечить равенство в осуществлении прав вне зависимости от религиозной принадлежности: поскольку речь идет о реализации каждым свободы совести, то условия такой реализации должны быть одинаковы для всех религий, независимо от числа приверженцев. Незначительное количество дискриминируемых по религиозному признаку людей не оправдывает саму дискриминацию.

Признание праздников конкретной религии государственными означает, что государство и конкретная религия сближаются, ценности этой религии признаются и защищаются государством как его собственные. А провозглашение светского характера государства как раз и направлено на то, чтобы сохранить дистанцию между государством и религиозными объединениями, а не способствовать их сближению и объединению. Все религиозные войны случались не оттого, что приверженцы одной религии нетерпимы к людям, исповедующим другую, а оттого, что государство в этих спорах участвовало на одной стороне против другой. Чтобы не было религиозных конфликтов в обществе, государство должно стоять над этими конфликтами, чтобы их разрешать, а значит, должно стремиться к максимальной удаленности от любых религиозных воззрений и религиозной политики.

Глава 12
Суверенитет

Ранее излагались принципы взаимодействия общества и государства. Сейчас обратимся к принципам конституционного строя, касающихся государственной власти. Первым из этих принципов выступает принцип суверенитета.

§ 1. Что такое суверенитет? Ч. 1 ст. 4 Конституции РФ не дает нам его определения. В то же время мы знаем, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации выступает ее народ (ч. 1 ст. 3) и главным функциональным признаком народа является его возможность передавать власть органам государственной власти. Значит, суверенитет является выражением средоточия государственной власти, а точнее, отражает такие ее непременные признаки, как верховенство и независимость.

Что означает верховенство государственной власти? Это означает, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и применяется на всей территории России (ч. 1 ст. 15 Конституции) и все обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции). Верховенство подразумевает, что Россия – суверенное государство в том смысле, что именно нормативные правовые акты как акты веления самого российского государства, и только его, имеют наибольшую юридическую силу перед всеми другими актами на территории России. При этом суверенитет и вытекающее из него верховенство порождены не самим государством, а Конституцией. Конституция принята народом, и именно народ как источник суверенитета наделяет Конституцию и законы таким качеством, как верховенство.

Верховенству как элементу суверенитета всегда бросает вызов международный правопорядок. Когда мы говорили, что Конституция имеет самую большую юридическую силу, в том числе в отношении международных актов, мы имели в виду, что иначе утратится самый главный элемент суверенитета – верховенство. Ст. 79 Конституции РФ разрешает уступить часть суверенитета, но не весь, и к той части суверенитета, которую уступить нельзя, относятся как раз основы конституционного строя, к которым принадлежат и правила о верховенстве.

Почему же вообще допускается отказ от части суверенитета? Международное общение – всегда отказ от суверенных прав. Если бы государство каждый раз при заключении и исполнении международных соглашений апеллировало к своему суверенитету, никакое международное общение не было бы возможным. В этом смысле идеальный международный правопорядок – такой, в котором вообще не существует границ между государствами и внутригосударственного права, т. е. весь земной шар – это, по существу, единое государство, управляемое единым мировым правительством. Действующая Конституция РФ допускает возможность отказа от части своего суверенитета и признания в этой части приоритета норм международного права, но только таким образом, чтобы обеспечивалось действие Конституции РФ как акта, обладающего высшей юридической силой.

Верховенство означает, что государство само, своей волей устанавливает правила поведения (нормы права) в пределах своей территории. Его предписания имеют бóльшую юридическую силу, чем предписания других субъектов. В рамках этого нормативного регулирования Конституция имеет бóльшую юридическую силу. Международный договор включен в правовую систему РФ, потому что Россия сама может отдать часть своего суверенитета. Мы можем включить международные правовые нормы, содержащиеся в международных договорах, в свой правопорядок, потому что российское государство так само захотело. Заставить это сделать его никто не может. В этом проявляется верховенство как элемент нашего суверенитета.

В то же время существуют императивные нормы общего международного права (jus cogens) – нормы общего международного права, которые принимаются и признаются международным сообществом государств в целом как нормы, отклонение от которых недопустимо. При этом такие нормы действуют в отношении всех государств, независимо от принятия и признания их конкретными государствами. Соответственно, нормы jus cogens имеют самую бóльшую юридическую силу в поистине планетарном масштабе и действуют вопреки суверенитету государств. В связи с этим положения Конституции РФ, если они войдут в противоречие с нормами jus cogens, не должны применяться. В этом мы видим ограничение верховенства Конституции. Однако такое ограничение вызвано тем, что нормы jus cogens отражают и защищают основополагающие ценности международного сообщества, в связи с чем нельзя быть частью международного сообщества, не разделяя эти ценности. Конституция РФ в преамбуле признает Россию частью мирового сообщества, тем самым признавая приоритет фундаментальных правовых ценностей для России.

Что такое независимость как элемент суверенитета? Независимость – возможность принимать решения без согласия кого-либо другого. Как элемент независимости выделяют еще самостоятельность. Самостоятельность означает, что решения принимаются так, как мы считаем нужным.

§ 2. В каких пределах действует суверенитет Российской Федерации, или, иными словами, в отношении чего и кого Россия вправе осуществлять свои полномочия в условиях верховенства и независимости? Раз суверенитет непосредственно связан с осуществлением государственной власти, у него должны быть какие-то границы. Действует ли суверенитет России на всём земном шаре? Если нет, в каких пределах он действует?

Проиллюстрируем этот вопрос примером. Несколько лет назад Россия выразила протест против оговорки Боливии к Единой конвенции ООН о наркотических средствах 1961 г., в силу которой Боливия оставляла за собой право разрешить на своей территории традиционную практику жевания листьев коки, их потребление и использование листьев коки в естественном виде в культурных и медицинских целях. Этот протест был выражен в том числе из-за выступления президента Боливийской республики на Генеральной Ассамблее ООН, в ходе которого он жевал этот лист, говоря, что жевание листьев коки в Боливии – часть национальной культуры и что он уже 30 лет их жует, не чувствует никакого привыкания и вообще не испытывает никаких проблем, а потому во всем мире жевание листьев коки запрещать неправильно.

Какова юридическая сила этого протеста? Может ли он вообще иметь юридическую силу в отношении Боливии? В каком случае он бы ее имел? Этот протест имел бы юридическую силу в отношении Боливии, если на Боливию распространялся бы наш суверенитет, то есть она была бы частью нашей территории, либо она сама уступила бы свой суверенитет в этом отношении по соглашению с Россией. Например, по этому соглашению мы переставали бы жевать сухари, а боливийцы – листья коки. И мы могли бы требовать от них соблюдения этого соглашения, говоря о том, что они уже не обладают независимостью и верховенством в решении этого вопроса: верховенством – потому что есть международный договор, который выше национального законодательства; независимостью – потому что этот вопрос решается не единолично, а по согласованию с нами. Есть ли сейчас какое-нибудь из этих двух условий в отношениях России с Боливией? Нет. Поэтому этот протест в отношении Боливии никакой юридической силой не обладает.

Однако если суверенитет связан с территорией России, то в таком случае что представляет собой территория России? Это пространство, ограниченное по земле, воде и по воздуху. Обратимся к Конституции РФ.

Статья 67

1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

§ 3. В то же время гораздо более важным является вопрос не о внешних границах суверенитета России, а о том, существуют ли внутри территории России какие-либо границы для суверенитета. В силу федеративного устройства государства (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ) государственная власть в России осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Означает ли это, что субъекты РФ обладают верховенством и независимостью в отношении тех вопросов, которые относятся к их ведению? Иначе говоря, обладают ли субъекты РФ суверенитетом?

В науке достаточно давно предложена теория разделенного суверенитета, которая означает, что в федеративных государствах суверенитет может также делиться на федеральный уровень и уровень субъектов федерации.

Уместно вспомнить, что федерации бывают двух типов:

α) договорные федерации. Разные государства заключают соглашение с тем, чтобы стать единым государством. Соответственно, этот союзный договор определяет условия присоединения государства к единому государству и условия выхода из него;

β) конституционные федерации, которые всегда были одним, единым государством, но поменяли административно-территориальное устройство с унитарного на федеративное.

Разница между этими типами федераций в том, что в случае договорной федерации ее составные части обладали суверенитетом до объединения, сохраняют часть суверенитета после объединения и могут реализовать этот суверенитет, выйдя из состава такого государства. Напротив, в конституционной федерации ее части никогда никаким суверенитетом не обладали до преобразования государства, частью которого всегда являлись, в федеративное государство и, соответственно, не обладают таковым после этого преобразования.

Российская Федерация – классический пример конституционной федерации. Российская Федерация как государство не образовывалось как союз независимых до объединения в федерацию государств. Никогда нынешние субъекты федерации не заключали единый договор об образовании нового государства – Российской Федерации. Даже в тех случаях, когда еще до принятия Конституции 1993 года с отдельными субъектами заключались федеративные договоры, они, хотя и назывались федеративными, не носили учредительного характера, не были направлены на создание нового государства. Помимо этого, такие соглашения утратили свое самостоятельное значение после принятия Конституции 1993 года (см. абз. 4 ч. 1 и ч. 2 Заключительных и переходных положений Конституции РФ).

Можно ли говорить, что заключение Россией Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов превратило Россию в договорную федерацию? Нет, нельзя. Принятие Республики Крым осуществлялось не посредством выражения согласия всех субъектов Российской Федерации на заключение этого Договора, а посредством волеизъявления уже существовавшего государства. Образование новых субъектов федерации не прекратило существование прежнего государства и не создало новое, доселе не существовавшее. Данным договором в состав России приняты новые субъекты с теми же правами, что и другие субъекты федерации, без права на выход из состава России. Иными словами, данный договор ничего не поменял в юридической характеристике российского конституционного устройства и во взаимоотношениях субъектов федерации с Федерацией и друг с другом. Единственное, что может заставить нас думать, что наша федерация приобрела толику договорного характера, – то, что для подтверждения принятия использовался договор. Однако заключение договора указывает на добровольное согласие Республики Крым присоединиться к России. Использование договорной формы подтверждает, что имел место не односторонний, исходящий только от Федерации, акт принятия, а взаимная свободная договоренность и выражение Республикой Крым согласия на присоединение к России безо всяких условий. При этом ч. 1 ст. 5 Конституции РФ указывает на то, что Россия состоит из равноправных субъектов. Это означает, что Россия не может быть одновременно конституционной федерацией в отношении одних субъектов и договорной – в отношении Республики Крым и Севастополя, ведь в таком случае равноправия субъектов достичь бы не удалось.

Какое юридическое значение имеет вопрос о возможности суверенитета расщепляться внутри государства? Если у нас существует договорная федерация, если мы при этом признаем за субъектами федерации наличие суверенитета, то субъект договорной федерации вправе выйти из этой федерации, осуществить право на сецессию. К примеру, во всех конституциях Советского Союза всегда было закреплено, что каждая советская республика имеет право на сецессию – выход из состава СССР (ст. 4 Конституции СССР 1924 года, ст. 17 Конституции СССР 1936 года, ст. 72 Конституции СССР 1977 года).

В Российской Федерации субъекты РФ наделены верховенством и независимостью (всей полнотой власти) при решении вопросов, находящихся вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ). Иначе говоря, субъект РФ получает объем власти, во-первых, из Конституции, во-вторых, по остаточному принципу. Если посмотреть, что входит в сферу исключительного ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместного ведения Федерации и субъектов при решающем голосе Федерации (ст. 72 Конституции РФ), то легко заметить, что в исключительном ведении субъектов РФ практически ничего не остается. В связи с этим можно сказать, что субъекты РФ обладают независимостью (чч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ) в очень усеченном объеме, определяемом к тому же Конституцией РФ и усмотрением Федерации (чч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ). А это означает, что у субъектов РФ, согласно действующей Конституции РФ, нет суверенитета.

§ 4. Почему же у нас нет суверенитета у субъектов? На чем это основано?

Во-первых, если суверенитет – это власть, эту власть, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, можно получить только от народа. Если мы признаем, что у субъектов есть суверенитет, значит, носителем его должен быть признан народ соответствующего субъекта. Однако Конституция РФ не разделяет народ на народ России и народы субъектов. Ч. 1 ст. 3 Конституции РФ указывает, что источником власти во всей Российской Федерации является один многонациональный народ – народ Российской Федерации. Соответственно, источником власти в субъектах РФ также является единый народ всей России. Значит, никакого отдельного, своего источника суверенитета у субъектов РФ нет.

Во-вторых, если у субъектов РФ имеется суверенитет, то он должен в чем-то проявляться, например в праве на сецессию. Однако Конституция РФ не предусматривает возможности субъектов РФ выйти из состава России. Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ за народами признается право на самоопределение. Однако буквальное толкование этой нормы приводит к выводу о том, что речь идет не о праве самоопределения народов Российской Федерации, а о праве самоопределения народов в Российской Федерации. Иными словами, это право народы вправе реализовать только в пределах Российской Федерации. Помимо этого, право на самоопределение, строго говоря, не содержит в своем составе права на сецессию. Самоопределение народов состоит не только и не столько в политическом обособлении от других народов, но в первую очередь в возможности развивать и отстаивать свою культурную, социальную и языковую идентичность. Желание политически обособиться возникает не как причина, а как следствие желания обеспечить развитие национального своеобразия компактно проживающих народов.

В соответствии с Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой резолюцией 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от 24.10.1970 г., в силу принципа равноправия и самоопределения народов, закрепленного в Уставе, все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие и каждое государство обязано уважать это право в соответствии с положениями Устава. При этом такое право не должно пониматься как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи.

Руководствуясь принципами, заложенными в этом международном акте, можно выделить следующие критерии, когда народ вправе требовать создания собственного суверенного и независимого государства:

– при согласии государства на выделение из него самостоятельного государства;

– в отсутствие согласия государства это возможно осуществить принудительно при одновременном наличии: а) преследования этого народа по признаку расы, вероисповедания, языка или же строго по национальному признаку; б) невозможности представления интересов этого народа в органах власти всего государства.

Такое строгое ограничение возможности реализации права народа на самоопределение вызвано тем, что свободная реализация такого права любым народом может полностью уничтожить суверенитет государств. Существует очень мало государств, в которых проживает только одна нация. В большинстве государств проживают представители различных наций, при этом зачастую представители одной нации проживают на территории государства не компактно, отдельно от других, а, напротив, по всей стране, будучи перемешанными с представителями других наций. Реализация в таких условиях права одного народа на самоопределение путем создания нового государства неизбежно вызовет конфликты, связанные с разделом территории государства и нежеланием представителей других наций, проживающих бок о бок с отделяющейся, присоединяться к новому государству. Это служит причиной возникновения гражданских войн, распада государств и гибели целых народов. Поэтому неудивительно, что Устав ООН наряду с правом народов на самоопределение (ст. 1 и 55) провозглашает принцип территориальной неприкосновенности государств (ч. 4 ст. 2).

В-третьих, наличие у субъектов РФ суверенитета приводило бы к формированию государственной власти РФ, отличной от государственной власти Федерации, поскольку, если бы у субъектов РФ были собственные народы как источники власти, эта в каждом случае уникальная власть (в том смысле, что она передается от уникального народа) передавалась бы органам власти субъекта РФ, который бы, таким образом, осуществлял государственную власть, принадлежащую только своему народу (т. е. государственная власть тоже становилась бы уникальной). Между тем в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ говорится о единстве системы государственной власти, а ч. 2 ст. 11 Конституции упоминает, что органы государственной власти субъектов РФ осуществляют не государственную власть субъекта РФ, а единую государственную власть («государственную власть в субъектах Российской Федерации», а не «субъектов Российской Федерации»), но только на территории этого субъекта. Это означает, что никакой особой государственной власти у субъектов РФ нет.

В-четвертых, наличие суверенитета у субъектов РФ должно предполагать действие его в определенных границах, которые, таким образом, выделяют этот субъект в государстве. Между тем, согласно ч. 3 ст. 4 Конституции РФ, Российская Федерация обеспечивает целостность своей территории. Соответственно, субъекты РФ не могут иметь собственных суверенных территорий, поскольку в таком случае нарушилась бы целостность территории РФ. Конечно, выделяются территории, на которые распространяется власть субъектов РФ, где они вправе в рамках распределения предметов ведения и полномочий разрешать определенные Конституцией вопросы самостоятельно. Но это не значит, что эта территория принадлежит субъекту РФ: это часть территории всей страны. Именно поэтому и Конституция, и федеральные законы действуют на всей территории Российской Федерации: если бы территория субъекта была суверенной, федерация каждый раз должна была спрашивать его согласия на применение своих законов и объяснять, почему они действуют на суверенной территории субъекта. Иными словами, возможность субъекта РФ осуществлять в установленных пределах правовое регулирование на определенной территории означает не проявление суверенитета как независимости и верховенства, а указание на ограничение действия предоставленных Конституцией органам власти субъекта РФ полномочий по территории.

В-пятых, отсутствие у субъектов РФ суверенитета подтверждается невозможностью свободного заключения ими международных соглашений, предполагающих отчуждение части своих полномочий. Ясно, что осознание себя суверенным субъектом происходит от признания тебя таковым, исходящее от других суверенных субъектов. С этой точки зрения наличие у субъектов РФ суверенитета должно было бы приводить к возможности заключения международных соглашений, влекущих отчуждение части своего суверенитета. Однако ст. 79 Конституции РФ говорит о такой возможности только и исключительно применительно к Российской Федерации.

В-шестых, отсутствие у субъектов РФ суверенитета вызвано необходимостью обеспечить равноправие субъектов РФ (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ). Если мы обратимся к изучению особенностей субъектов РФ, то заметим, что они разнородны: часть из них образована по территориальному (например, области), а часть – по национальному признаку (например, республики). Можно ли назвать республики государствами, как буквально это делает ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, поскольку они являются носителями суверенитета, источник которого – их нации? Кажется, что использование слова «государство» применительно к республикам как субъектам РФ – это указание Конституции на наличие у этих субъектов суверенитета. Однако если республики наделены суверенитетом, а другие субъекты – нет, то в таком случае субъекты РФ будут не равны, а это приведет к противоречию с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ. Иными словами, толкование ч. 2 ст. 5 Конституции РФ не может быть изолированным от других ее норм. Однако систематическое толкование ч. 1 и 2 ст. 5 Конституции РФ не дает нам сделать вывод о том, что только республики обладают суверенитетом. Одно из двух: либо все субъекты РФ должны обладать суверенитетом (а это невозможно по причинам, изложенным выше), либо ни за каким субъектом (даже за республиками) не может быть признано наличие суверенитета.

Таким образом, суммируя сказанное, мы выяснили, что народ как источник власти в Российской Федерации не делится, передаваемая им власть не делится, территория государства не делится, все субъекты должны быть наделены равным объемом полномочий. Все это свидетельствует, что никаким суверенитетом субъекты РФ не обладают, а всеми теми полномочиями, которые они осуществляют, они наделены не договором как соглашением равноправных и независимых субъектов, а Конституцией как односторонним актом.