Текст книги "Конституционное право России. Авторский курс"

Глава 13
Республиканская форма правления

§ 1. Согласно Конституции, Россия – это республика (ч. 1 ст. 1).

Что это означает? В большинстве случаев для того, чтобы понять, в каком значении используется то или иное слово в Конституции, нам надо обратиться к другим статьям Конституции, чтобы проверить, действительно ли оно выражает тот смысл, который мы вкладываем в него. Но часто бывает так, что Конституция не дает для этого какой-либо подсказки, и тогда мы оперируем тем значением понятий, упомянутых в Конституции, которые используются в общеполитическом и историческом контексте. Республиканская форма правления как раз относится к числу таких понятий. Республика, как правило, характеризуется тремя свойствами.

Во-первых, в республиках лица, замещающие государственные должности, периодически, т. е. по истечении заранее установленных промежутков времени, сменяются. Тем самым республика противопоставляется монархии, для которой среди прочего характерна несменяемость власти (в смысле отсутствия заранее установленной необходимости передачи властных полномочий другому лицу) и невозможна ротация (передача власти осуществляется по наследству).

Важно обратить внимание, как соотносятся понятия республики и демократии: демократия – это способ наделения властью (посредством общенародных выборов на определенный срок). Государство может не быть демократическим и быть при этом республикой. В этом случае ротация власти осуществляется не посредством, например, всеобщих выборов (глава государства избирается ограниченным кругом лиц) или вообще не посредством выборов. Если у нас власти определяются жребием раз в год, то это не демократическое устройство, но республиканское. Таким образом, республика и демократия – взаимосвязанные, но разные по своему содержанию понятия.

Во-вторых, при республиканской форме правления должностные лица, наделенные властными полномочиями, несут юридическую ответственность за свои действия. Она может выражаться для них как в досрочном лишении полномочий, так и может носить административно-правовой, гражданско-правовой и даже уголовно-правовой характер. Этим республиканский строй отличается от монархии, в которой монарх является лицом юридически безответственным.

В-третьих, в республике должностные лица всегда действуют в пределах заранее установленных законом полномочий. В отличие от этого власть монарха может не ограничиваться законом во всей своей полноте (абсолютная монархия).

§ 2. Когда говорим о республиканской форме правления, речь идет об организации государственной власти. Это ответ на вопрос о том, на каких принципах основана власть в государстве. Иначе говоря, республика – заранее определенный набор принципов, по которым устроена государственная власть.

Если республика – это заведомый набор определенных признаков устройства государственной власти и эти признаки установлены в качестве основ конституционного строя, значит, в остальных главах Конституции, как бы они ни менялись, действие этих признаков должно остаться неизменным.

К примеру, можно внести поправки в Конституцию, изменив сроки полномочий Президента – сделать их равными 50 годам. Будет ли это нарушать республиканский принцип? Не будет, потому что в этом случае все-таки принцип ротации сохраняется. Другое дело, что это уже может войти в противоречие с другой основой конституционного строя – демократией, потому что выборы подразумевают периодичность, которая должна быть разум– ной. Нетрудно понять, что выборы раз в 50 лет – неразумная периодичность, поскольку для подавляющего большинства населения выборы Президента происходили бы только раз в жизни. Но республиканская форма правления от этого не колеблется.

Возьмем другой пример. Может ли через механизм поправок быть удалено положение ст. 93 Конституции РФ, устанавливающей механизм отрешения Президента от должности в связи с обвинением в совершении им тяжкого преступления, с сохранением ст. 91 Конституции РФ, согласно которой Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью? Представляется, что такая поправка не будет соответствовать республиканскому принципу, поскольку сделает Президента РФ юридически безответственным лицом.

Связаны ли органы власти в Российской Федерации законом? Если мы обратимся к положениям глав 4–6 Конституции РФ, то увидим, что полномочия Президента, Федерального Собрания и Правительства в общем и целом описаны в Конституции, в связи с чем указанные органы власти не вправе действовать вне предоставленных им Конституцией полномочий.

Это может быть и по-другому устроено. Например, в Соединенных Штатах полномочия, которые не перечислены в Конституции, считаются принадлежащими Конгрессу США (положение отд. 8 ст. 1, согласно которому «Конгресс имеет право… издавать всякие законы, которые будут необходимы и уместны для применения упомянутых и других полномочий, присвоенных этой конституцией правительству Соединенных Штатов или какому-либо его органу»). Является ли это нарушением республиканской формы правления? Не является, потому что заранее известно, что у Конгресса открытый перечень полномочий, и, соответственно, когда он осуществляет какое-то полномочие, которое прямо в Конституции не указано, он действует правомерно в силу широкого усмотрения, данного ему американской конституцией. Но это не очень хороший пример для подражания. Для современных конституций такой способ закрепления полномочий непростителен, потому что основная идея конституционного строя заключается в том, чтобы по возможности четко закрепить все возможные полномочия за конкретными органами власти или заложить принципы распределения этих полномочий в самой конституции. Но учитывая возраст Конституции США, недостатки подобного рода ей можно простить.

Подытожим: когда мы видим, что Россия – республика, это означает, что устройство российской государственной власти должно подчиняться вышеуказанным требованиям. Учитывая, что республиканская форма правления составляет основу конституционного строя России, эти требования должны оставаться неизменными и проводиться во всех нормах Конституции, касающихся государственного устройства, несмотря на какие-либо их изменения в будущем.

Итак, мы каждый раз убеждаемся в том, для чего нужны основы конституционного строя: для того чтобы внутри самой Конституции обеспечить стабильность и устойчивость ее норм, потому что, несмотря на то что Конституция сама намного более стабильна, чем законодательство, в силу высшей юридической силы и прямого действия, тем не менее, она сама тоже может меняться. Эти изменения нужны для того, чтобы приспосабливаться к новым условиям жизни. Но для этого не требуется всякий раз принимать новую конституцию: это слишком большой удар по обществу. Зачастую изменения возможно осуществить путем внесения поправок. А как можно отличить, когда поправки изменяют конституцию, а когда приводят к тому, что создается фактически новая конституция? Критерием служит неизменность основ конституционного строя: любые изменения основ конституционного строя есть признак принятия новой конституции.

Глава 14
Принцип разделения властей

§ 1. Принцип разделения властей традиционно понимается как институциональное обособление в рамках одной власти различных её проявлений с тем, чтобы разные функции государства осуществлялись разными органами по большей части самостоятельно.

Ст. 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым признается, что в рамках единой государственной власти существуют разные ее проявления (законодательное, исполнительное, судебное), которые реализуются специальными органами, самостоятельными в осуществлении своих полномочий. Строго говоря, неверно говорить о принципе разделения властей, поскольку нет никаких разных властей, нет отдельно законодательной или исполнительной власти. Государственная власть – одна, не может быть несколько государственных властей, но возможно говорить, что сама эта власть внутри себя подразделяется на отделы, или на ветви.

Любая система разделения властей всегда предусматривает такое понятие, как система сдержек и противовесов. Поскольку главное предназначение принципа разделения властей состоит в том, чтобы охранять свободу людей от злоупотреблений власти, смысл системы сдержек и противовесов – так распределить властные полномочия между различными ветвями, чтобы ни одна ветвь власти не была столь могущественна, чтобы подавить другие ветви власти. Этого можно достичь, если, с одной стороны, помимо основной функции каждую ветвь власти наделят полномочиями по осуществлению других, так сказать, непрофильных функций, а с другой стороны, каждая функция государства для своего осуществления будет требовать участия в той или иной мере всех ветвей власти. Вследствие этого ни одна ветвь власти не будет монопольно владеть какой-либо функцией государства.

Если мы предоставляем каждой ветви власти некоторые полномочия, которые, по существу, должны были бы принадлежать другой ветви власти, то тем самым мы даем одной ветви возможности сдержать или контролировать другую. Это возможно потому, что подобное распределение и перераспределение осуществляется в отношении одной и той же государственной власти. Раз это происходит в рамках одной государственной власти, мы можем перераспределять те или иные властные полномочия между разными органами.

Традиционно выделяются три большие ветви власти. Но такое деление условно; можно выделить и 6, и 10, и 50. Принципиальным является не количество ветвей (или органов власти), а деление государственной власти по основным функциям: законодательная, исполнительная и судебная.

§ 2. Законодательная функция означает возможность принятия нормативных правовых актов, то есть актов, содержащих правила поведения людей, рассчитанных на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц. Законодательная власть имеет своим предназначением принятие законов, то есть нормативных правовых актов самой большой юридической силы (кроме Конституции). Иными словами, законодательная власть призвана создавать правила поведения.

Власть есть не что иное, как возможность предопределять поведение людей. Предопределять поведение людей – это не установление правила в каждом конкретном случае post factum, а, наоборот, определение этого правила заранее единым образом для всех раз и навсегда, потому что только таким образом мы можем предугадывать, корректировать, направлять поведение людей. В этом смысле законодательная власть может рассматриваться как самая сильная, самая важная власть, поскольку она может предопределять поведение в том числе и всех других ветвей власти.

Законодательная власть, создавая правила, может ограничить или усилить исполнительную, потому что исполнительная власть имеет своим предназначением исполнение законов. Именно исполнительная власть обладает ресурсами, чтобы претворить законы в жизнь: создает условия для их реализации, зачастую сама реализует и контролирует исполнение этих законов. Исполнительная власть может быть больше, а может быть намного меньше законодательной власти – всё зависит от того, о каком участии государства в жизни общества мы говорим. Там, где государство создает огромное количество публичных услуг, конечно, исполнительная власть огромна, потому что необходимо наладить создание и предоставление этих благ. Напротив, там, где участие государства в экономике очень незначительно, исполнительная власть и по своим ресурсам, и по объему своих полномочий незначительна. Например, если государство берет на себя функции только охраны правопорядка и своих внешних границ, то исполнительная власть сводится только к управлению вооруженными силами и полицией и их организации.

Во всех современных государствах исполнительная власть – самая большая и самая сильная, потому что именно она обладает ресурсами: людьми, оружием, различным оборудованием и деньгами. У законодательной власти практически ничего из этого нет. Законодательной власти для придумывания и принятия правил поведения практически ничего из этого не нужно. А вот исполнительной власти для того, чтобы эти правила реализовать, требуются ресурсы, и поэтому они находятся в ее руках.

Законодательная власть может поставить использование исполнительной властью ресурсов под свой контроль. Это осуществляется через утверждение законодательной властью государственного бюджета. Во всех странах бюджетные полномочия парламента являются самым могущественным проявлением законодательной власти, поскольку именно законодательная власть одобряет использование средств бюджета – основного источника государственных ресурсов – на определенные нужды в определенном объеме. Через перераспределение бюджетных ассигнований законодательная власть может заставить изменить направление государственной политики в любой сфере.

§ 3. Судебная власть предназначена для осуществления правосудия.

С формально-юридической точки зрения, правосудие – это разрешение споров о праве и других юридических дел на основе права, осуществляемое независимым органом государственной власти в специальной процессуальной форме. Таким органом выступает суд, поскольку только он обладает необходимыми характеристиками: судьями могут быть только профессионалы в сфере права, обладающие необходимыми качествами (ст. 119 Конституции РФ); судьи, составляющие состав суда при рассмотрении конкретного дела, должны обладать независимостью и беспристрастностью (ч. 1 ст. 120 Конституции); рассмотрение и разрешение судом дела осуществляется в рамках процессуальной формы, представляющей собой систему процессуальных гарантий доверия к суду, каковой выступает вид судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции).

С ценностной точки зрения правосудие – это оценка самого процесса разрешения спора и его результата как соответствующих идее права как искусства добра и справедливости. То законодательство, которое принимается в государстве, необязательно являет собой правопорядок, потому что право в целом – это определенные ценности и законодательство может не в полной мере отражать их или даже противоречить им. В конце концов, даже ценности, закрепляемые в Конституции, могут не соответствовать правовым идеям, которые существуют вечно, вне зависимости от воли и сознания людей (идея естественного права). Учитывая сказанное, правосудие с ценностной точки зрения означает, что процесс и результат разрешения споров судов должны соотноситься со сложившимся в обществе представлениями об идеальном, справедливом разрешении этого спора. С этой точки зрения не будет считаться правосудием разрешение дела нацистским судом, применяющим расовые законы.

Когда говорят о правосудии, речь идет о том, что правосудие – это особый процесс рассмотрения дела с предоставлением участникам специальных гарантий для того, чтобы сделать сам процесс соответствующим высоким конституционным ценностям. К числу таких гарантий Конституция относит, к примеру, запрет пыток (ч. 2 ст. 21 Конституции РФ), запрет использования доказательств, полученных с нарушением закона (ч. 2 ст. 50 Конституции), предоставление права не свидетельствовать против самого себя (ч. 1 ст. 51 Конституции), открытое разбирательство дела на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 1 и 3 ст. 123 Конституции).

Почему правосудие выделяется как вид деятельности, хотя разрешение конфликтов осуществляет и исполнительная власть, а конституционное правосудие, результатом которого может явиться не только лишение законов силы, но и формулирование обязательных для всех правил поведения, чрезвычайно близко к законодательной власти? Правосудие как вид государственной власти отличается от всех других тем, что осуществляется независимым органом власти. Никакой другой орган таким качеством не обладает. Только судьи подчиняются Конституции и законам – и ничему другому (ч. 1 ст. 120 Конституции РФ). Мировой судья, судья районного суда, судья суда субъекта федерации или судья Верховного Суда – все они независимы не только друг от друга, но и от других органов государственной власти и от кого бы то ни было. Притом они независимы не только от внешнего давления (никто не вправе указывать судье, как следует разрешить дело), но и сами от себя, от своих симпатий и предубеждений – это называется беспристрастностью.

Суд через осуществление правосудия реализует контроль за решениями, действиями (бездействием) органов исполнительной власти: если такие акты являются незаконными, суд признает их незаконными, лишает их юридической силы. Через оспаривание законов, других нормативных правовых актов судебная власть осуществляет контроль как за законодательной властью, так и за исполнительной: акты, признанные судом не соответствующими Конституции или закону, также утрачивают силу. Таким образом, судебная власть может лишить акты всех других властей юридической силы, контролирует их, заставляет их действовать в рамках закона. С этой точки зрения судебная власть – самая сильная.

§ 4. Разные ветви власти комплектуются по-разному.

Судьи назначаются, а не избираются. Главная причина этого состоит в том, что судьями должны становиться профессионалы, которые смогут осуществлять правосудие независимо. Судьи не избираются, потому что сама необходимость избрания, участия в выборах – потенциальная угроза независимости, а независимость – чуть ли не главный признак, отличающий суд от других органов государственной власти. Помимо этого, когда граждане выбирают какое-то лицо, предполагается, что выберут того, кто лучше всех сможет осуществлять эти полномочия, а граждане вряд ли могут определить без наличия у них особого опыта и без специальной проверки, кто из кандидатов будет лучше выполнять судейскую работу: чтобы разобраться, кто может стать судьей, надо оценить не только высокие профессиональные данные, но и специфические личные качества каждого кандидата.

В таких условиях, конечно, лучше сделать так, чтобы судей назначал какое-то квалифицированное лицо (например, Совет Федерации – для судей высших судов или президент – для всех остальных судей), при этом это лицо не должно само выбирать, кого назначить: кандидатуры должны предлагать другие квалифицированные лица (например, президент – для судей высших судов или председатель Верховного Суда – для всех остальных судей) для назначения с тем, чтобы кандидат был или одобрен, или отклонен.

Должностные лица органов исполнительной власти практически всегда назначаются. Причина этого состоит в том, что законы должны исполнять профессионалы. Чем более сложным становится общество, чем более разнообразными становятся государственные функции, тем больше требуется профессионалов в исполнительной власти. Считается, что лучших профессионалов могут выбрать сами профессионалы. Конечно, это далеко не всегда и не везде осуществляется. Однако эффективность бюрократии напрямую зависит от ее способности терпеть в своей среде профессиональных людей. Как только уровень профессионализма бюрократов падает ниже критического значения, бюрократия деградирует и разлагается, что неизбежно приводит к ее полной и зачастую насильственной смене.

Требуются ли особые познания для людей, принимающих законы? На первый взгляд кажется, что как раз законодательная власть должна быть самой квалифицированной, причем членами парламента должны становиться не только и не столько юристы, сколько люди разных специальностей, хорошо знающие жизнь и людей. Юрист может подсказать, как лучше написать закон, какие формулировки лучше выбрать, как закон структурировать, как вписать его положения в систему законодательства, но какие конкретно идеи вложить в этот закон, должны образом способно оценивать лишь люди, хорошо представляющие суть отношений, которые предполагается регулировать этим законом.

Несмотря на это, во всех странах мира никаких особых требований в плане наличия специальных познаний к кандидатам в члены парламента не предъявляется. Почему? Существует довольно распространенное заблуждение, состоящее в том, что коллективное обсуждение чего-либо, коллективный труд способны восполнить недостаток знаний и умений отдельных участвующих в этом труде лиц – как будто собравшиеся вместе 100 дураков вдруг от этого сделаются умными. Причина кроется в народовластии, которое предполагает, что власть все-таки должна избираться. Почему избирают всегда именно законодательную власть? Потому что только законодательная власть принимает законы, по которым работают другие ветви. И с точки зрения конституционного правила о том, что народ осуществляет свою власть через лиц, которых он избирает (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), создание правил таким образом контролируется народом, как будто последний сам заседает в парламенте, сам создает правила, которым сам же и будет подчиняться. Установление же цензов, т. е. требований к кандидатам (образовательного, имущественного, профессионального), всегда будет препятствием к действительному народовластию.

Из-за того что все ветви власти так комплектуются, необходимо избирать законодательную власть, которая, учитывая существо законодательной работы, будет контролировать все другие ветви. Несмотря на то что все ветви власти считаются самостоятельными, на самом деле в идейном отношении они зависимы от законодательной власти. Законодательная власть, наблюдая, как исполняются законы, как их применяют суды, может корректировать деятельность этих властей, изменяя законы. Суды, в свою очередь, через толкование закона могут создавать новые нормы, исправлять недостатки законодательства, однако последнее слово все равно остается за законодательной властью, которая может прямо запретить те нормы, которые вырабатываются судами.

§ 5. В то же время принцип разделения властей требует поддержания равновесия между разными ветвями власти.

Идея принципа разделения властей состоит в том, чтобы один орган или один человек не смог соединить в своих руках всю власть; вся власть искусственно разделяется для того, чтобы не было деспотизма. Когда один человек сам принимает закон, сам исполняет его и сам судит, из этого получается деспотизм: такой человек будет бесконтролен, будет подгонять всякие законы под свои нужды и делать так, чтобы он сам никогда никакой ответственности не подлежал. Исторически принцип разделения властей возник, конечно, для того чтобы бороться с абсолютными монархиями, и первым делом выделилась законодательная власть – чтобы ограничить возможность монарха в осуществлении бюджетных полномочий, а именно в возможности формировать доходы бюджета за счет подданных.

Соответственно, нельзя предоставлять одной ветви власти все полномочия в одной сфере; их лучше всего разделить между ветвями. Тем самым мы не допустим создания в каждой области управления монстра, обладающего всей полнотой власти. Не может превращаться в такого деспота и законодательная власть.

Поэтому право создавать правила поведения принадлежит не только законодательной власти, но и исполнительной: исполнительная власть в развитие законов вправе осуществлять подзаконное регулирование, обеспечивая возможность эффективного исполнения законов. При этом приоритет в регулировании остается за законодательной властью, поскольку юридическая сила законов выше силы подзаконных актов.

Даже суды в известной мере творят право, т. е. вырабатывают правила поведения. Это делают любые суды при толковании закона, рассматривая дела. Обобщение этих правил осуществляется Верховным Судом в рамках реализации его конституционного полномочия по предоставлению разъяснений по вопросам судебной практики (ст. 126 Конституции РФ). Но основная функция исправления законодательства, приведения его в соответствие Конституции РФ принадлежит Конституционному Суду, который не только лишает законы силы, не только толкует положения Конституции, давая тем самым ориентир и законодателю, и правоприменителю, но и может вводить временное правовое регулирование любых отношений во избежание нарушения конституционных прав.

§ 6. Если президент РФ не принадлежит ни к какой ветви власти, значит ли это, он выведен из-под действия принципа разделения властей? Конечно нет.

Президент осуществляет государственную власть. Значит, если он не входит ни в одну из ветвей власти, он осуществляет все эти направления вместе. Любой глава государства всегда осуществляет помилование, и это является проявлением судебной власти. Он участвует в назначении судей. Президент активно участвует в законотворческой деятельности: в частности, вносит в парламент законопроекты, может отклонять принятые парламентом законы, принимает нормативные правовые акты – указы. Президент обладает полномочиями в сфере исполнительной власти – в частности, осуществляет руководство внутренней и внешней политикой, общее руководство Правительством. Он вправе отменять постановления и распоряжения Правительства.

Реализуя все эти полномочия, президент действует в рамках принципа разделения властей, поскольку на него всякий раз распространяются те ограничения, которые вытекают из этого принципа. Если президент осуществляет полномочия исполнительной власти, в этом случае он обязан соблюдать ограничения, установленные для исполнительной власти, т. е. действовать в соответствии с законом, не нарушать его. Иначе его действия могут быть признаны судом незаконными. Внесенный президентом законопроект может быть отклонен парламентом, и президенту придется с этим смириться. Вето президента может быть преодолено парламентом.

Таким образом, основы конституционного строя, и принцип разделения властей в частности, распространяются на все органы власти, включая президента РФ.