Текст книги "Конституционное право России. Авторский курс"

Глава 8
Свобода экономической деятельности

§ 1. Выше мы говорили о базовом принципе, на котором строятся отношения государства и гражданина в сфере власти, сейчас же обратимся к отношениям в сфере экономики, которая имеет огромное значение в жизни любого государства и общества. На каких фундаментальных правовых принципах строится экономическая жизнь? Обратимся к ст. 8 Конституции РФ.

Статья 8

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Мы видим, что в сфере экономики государство устанавливает несколько важнейших принципов, к числу которых относятся единство экономического пространства, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, равноправие всех форм собственности. Здесь нужно сделать важное пояснение: все эти принципы конституционного строя регламентируют не только деятельность государства и его отношения со всеми остальными, но и отношения самих субъектов экономической деятельности между собой. Государство в российской экономике выполняет интересную роль в том смысле, что оно одновременно регулирует экономические отношения и является активным участником этих отношений.

Государство, с одной стороны, является властным субъектом, указывающим другим, как надо действовать, определяя правила игры. С другой стороны, государство наравне с другими участвует в этой экономической деятельности: производит товары, работы, услуги и потребляет их. Отсюда возникает множество проблем.

§ 2. Свобода экономической деятельности означает, что государство не вправе запрещать какую-либо экономическую деятельность по своему усмотрению. Государство не должно вмешиваться в свободу решения субъектами экономической деятельности вопросов о том, что производить, когда производить, кем производить, по каким ценам и кому продавать, а также как распределять. Всем этим экономическим отношениям государство дает свободу и обязуется не вмешиваться. В этом состоит общий принцип, но из этого главного принципа есть исключения. Когда мы будем говорить о правовом государстве, эти исключения станут предметом нашего анализа.

Советское государство не признавало принципа свободы экономической деятельности – государство могло по своему желанию разрешать и запрещать. Сейчас, напротив, свобода экономической деятельности конкретизирована обеспечением важнейшего конституционного права – свободы предпринимательской деятельности.

Статья 34

1. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

2. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Для нас важно, что, когда мы устанавливаем свободу экономической деятельности как основу конституционного строя, мы заранее говорим, что государство поставлено в такие условия, при которых оно не вправе вмешиваться в такую деятельность. Оно не вправе решать, каким образом, к примеру, производить бублики более выгодно, а каким – менее. Соответственно, оно не вправе говорить: «Бублики разрешается производить, а кексы – нет», а через год сказать: «Нет, теперь кексы разрешается, а бублики – нет». Это кажется настолько естественным, что мы не понимаем, как может быть иначе. В действительности часто происходит так, что государство пытается вмешаться в эту деятельность.

Если мы не провозглашаем свободу экономической деятельности, мы получаем полную непредсказуемость. Люди только тогда могут эффективно заниматься чем-то, вкладывать в дело все свои ресурсы и силы, когда они уверены в будущем, когда они не думают, будет ли то, чем они занимаются, разрешено завтра или послезавтра. Развитие экономики происходит там, где можно делать долгосрочные прогнозы. Иллюстрацией этого служит такое понятие, как инвестиционный риск – вероятность потери инвестиций и доходов вследствие непредсказуемости и неопределенности действий органов государственной власти. Ясно, что, если государство активно участвует в экономической жизни, постоянно меняя правила игры, накладывая новые неочевидные ограничения или же совершая действия, направленные на вытеснение с рынка негосударственных игроков, это отбивает желание у игроков вкладывать свои средства в экономику, поскольку завтра можно не только не получить прибыль, но и лишиться самих инвестиций. При этом подобные действия в одной сфере экономической жизни (например, запрет всем производить бублики) имеют мультипликативный эффект, поскольку люди подумают: если это происходит в одной сфере, почему это не может произойти в другой?

Провозглашение Конституцией свободы экономической деятельности ограничивает государство в свободе вести такого рода политику и создает возможности для ведения нормальной экономической деятельности.

§ 3. Ст. 8 Конституции РФ говорит о поддержке конкуренции. Поддержка конкуренции касается всех, включая государство, и имеет своей целью, чтобы потребители получали товары, работы, услуги наивысшего качества по меньшей цене. Она предполагает поддержание такого режима правового регулирования этих отношений, чтобы в экономическом соревновании побеждал тот, кто лучше, а не тот, кто сильнее.

Через поддержку конкуренции государство не только борется с монополизмом как явлением, уничтожающим или искажающим конкуренцию, но и само себя ограничивает. Дело в том, что государство, действуя в экономических отношениях наравне со всеми остальными, является самым сильным участником, потому что у него больше всех средств и ресурсов, а самое главное – само устанавливает правила игры, по которым само играет. Если вы играете с кем-то в шахматы, то подчиняетесь определенным правилам, и тем же правилам подчиняется ваш партнёр. Но, предположим, вы играете со мной в шахматы по тем правилам, которые придумываю я, и я говорю: «Мы играем по тем правилам, которые обычно приняты». Мы играем, и тут я чувствую: еще один ход, и мне мат. Что я делаю? Меняю правила: «Тот, у кого меньше фигур, выигрывает». Вы отдаете ваши фигуры, а я говорю: «Оп! Тот, у кого остался конь, вы– игрывает» (у меня конь остался). Вы понимаете, что в такую игру вам играть неинтересно. У проигрывающего всегда есть вполне естественное желание поменять правила в свою пользу с тем, чтобы исправить ситуацию. Подобное поведение Конституция российскому государству запрещает, потому что это войдет в противоречие со свободой конкуренции. Государство не может создавать для себя преференции в этом отношении.

Когда говорят о защите государством конкуренции, то предполагается, что государство будет заботиться прежде всего не о производителях, а о потребителях. Несмотря на то что в экономической науке существует спор о том, надо ли вообще бороться с монополиями, российская Конституция требует от государства бороться с монополизмом, запрещая самому государству становиться монополистом. При этом в некоторых сферах жизни государство монополистом является. Вопрос о том, насколько с конституционной точки зрения такой монополизм может допускаться и нет ли здесь необходимости в осуществлении приватизации целых отраслей, является остроактуальным. Что может делать государство из того, чего не могли бы сделать частные компании? Вопрос о том, существуют ли сферы, где объективно не может быть никакой конкуренции, а потом этим может заниматься только государство, остается открытым.

Примером может служить производство ядерного оружия. Могла бы частная компания производить ядерное оружие? Могла бы, но кому бы она могла бы его продавать? Ясно, что только государству, причем только российскому. Ядерное оружие – товар, изъятый из оборота. Им владеть может только государство. Даже один случай попадания ядерной бомбы не в те руки может привести к глобальной катастрофе. С этой точки зрения запрет частным лицам производить ядерное оружие, которое они всё равно могли бы продать только самому государству в объеме и по ценам, определяемым этим государством, и никому больше, не кажется серьезным ущемлением экономической инициативы. Для контраста рассмотрим пример с производством танков. Танки производятся и продаются либо своему государству, либо иностранным. Оружие в России продается, будучи ограниченным в обороте, только при соблюдении определенных условий. Монополия государства на производства этого вида оружия уже не кажется незыблемой. Хотя соображения национальной безопасности могут диктовать ограничения на продажу определенных видов вооружений определенным государствам или частным лицам за рубеж, эти соображения уже не кажутся достаточными для обоснования исключительного права государства на производство, в частности, танков.

§ 4. Принцип единства экономического пространства говорит о том, что в России внутри государства не может быть никаких таможенных границ.

К, примеру, в США нет такого принципа: каждый штат может устанавливать свои таможенные тарифы и ограничения. В России же запрещено установление таких внутренних границ. Из принципа единства экономического пространства вытекает, что основные положения законодательства, регулирующего экономические отношения, также должны быть урегулированы единообразно по всей стране. Поэтому гражданское законодательство составляет сферу ведения Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Обратное означало бы, что в каждом субъекте РФ были бы свои правила, к примеру, продажи бубликов.

Если бы не было единства экономического пространства, это не значит, что правовое регулирование в соответствующей сфере было бы хуже, оно было бы другим. В то же время единое пространство в некотором отношении удобнее, поскольку этот принцип упрощает правовое регулирование, упрощает жизнь. Тому, кто везет из Владивостока в Петербург железнодорожным транспортом рыбу, нужно пересечь множество субъектов федерации, у которых могли бы быть свои внутренние тарифы. Ясно, что для таких лиц невозможность введения каждым субъектом федерации тарифов является благом. Вообще, если мы говорим о свободе экономической деятельности, то чем меньше правил и чем они стабильнее, тем лучше. Напротив, большое количество правил, их изменчивость негативно влияют на экономическую активность.

§ 5. Наконец, ч. 2 ст. 8 Конституции РФ говорит нам о равенстве всех форм собственности. Это одно из самых важных достижений нашей Конституции. Все формы собственности не только признаются, но и защищаются одинаковым образом. Это означает, что все формы, способы и условия защиты государственной собственности должны быть доступны и для защиты других форм собственности. Этот принцип означает, что в России не должно существовать никакого приоритета в защите государственной собственности по сравнению с остальными формами собственности.

В советское время это было не так. Несмотря на то что существовала государственная и личная собственность, сроки исковой давности для защиты государственной собственности в суде были 3 года, а личной – 1 год, потому что государственная была важнее. В советское время не признавалась частная собственность, потому что идеологически считалось, что это основа для социального расслоения общества, которое будет препятствовать построению гомогенного советского общества. Соответственно, предпринимались всевозможные попытки, включая существовавший непродолжительное время запрет на наследование имущества, уменьшения сферы личной и, напротив, обеспечения расширения сферы «общенародной» собственности.

Собственность дает чувство уверенности и стабильности. Развитие экономических отношений невозможно без обеспечения права собственности. И там, где права собственности не обеспечиваются, ни общество, ни государство не может экономически существовать эффективно. Принцип равенства всех форм собственности обеспечивает защиту собственников лучше прочих, поскольку дает им надежду, что государство не будет посягать на их собственность, поскольку это дало бы основание по тем же причинам посягать и на государственную собственность тоже. Принцип равенства всех форм собственности избавляет государство от искушения устанавливать правила защиты собственности «под себя», поскольку всё, что установлено для государственной собственности, должно работать и для частной. И наоборот. Рассматриваемый принцип, таким образом, защищает в первую очередь частную собственность от государства, так как государственная собственность защищается самим государством.

Глава 9
Социальное государство

§ 1. Читая ч. 1 ст. 7 Конституции РФ о том, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, трудно отделаться от ощущения, что перед нами не правило поведения, а какой-то лозунг, то, чего мы желаем достичь. Но Конституция как акт, обладающий высшей юридической силой, должна нам указывать не на то, чего мы хотим (мы все это знаем и без Конституции), а на то, какими средствами нам этого достичь и что мы можем требовать от государства. Для того чтобы приведенный конституционный текст перестал быть лозунгом, мы должны вложить туда юридическое содержание, а для этого – установить, какие обязательства на конституционном уровне возложены на государство с тем, чтобы оно было вправе себя называть социальным. Не исполняя или снимая с себя такие обязательства, государство социальным быть перестанет, и мы сможем констатировать, что это неконституционно, а значит, с юридической точки зрения невозможно.

Каждое государство, провозгласившее себя социальным, понимает этот признак по-своему, поскольку речь идет о принятии обязательств, исполнение которых всегда связано прежде всего с бюджетными расходами. Провозглашая государство социальным, Конституция подтверждает, что на него раз и навсегда возложены социальные обязательства. Ясно, что любое государство боится, что если возьмет на себя слишком много обязательств, то оно не сможет с ними справиться из-за всегда проявляющейся неожиданно нехватки денег, в то время как с конституционной точки зрения выбора, исполнять ли эти обязательства, у государства нет. Поэтому чрезвычайно важным является определение минимального состава и объема обязательств, вытекающих из признания государства социальным.

Идея социального государства основывается на том, что мало обеспечить юридическое равенство людей, наделив их равным образом правами: в конце концов, в силу естественного неравенства людей и стечения жизненных обстоятельств умный, сильный и здоровый будет иметь больше возможностей для реализации конституционных прав, а неимущие, больные и обездоленные – гораздо меньше. Возможности в осуществлении конституционных прав у всех людей разные не столько потому, что они рождаются сами по себе разными, сколько потому, что люди рождаются, воспитываются и живут в разных социальных условиях. Из-за этого они получают совершенно разные жизненные перспективы, где обеспечение формального равенства не будет иметь большого значения, поскольку речь идет о возможности осуществления прав. Чем больше в обществе дифференциация по социальному признаку, чем для большего числа людей существует разрыв между декларированием наличия у них конституционных прав и возможностей для их осуществления, тем более общество подвержено разного рода социальным конфликтам на этой почве, что смертельно опасно как для этого общества, так и для государства. Последнее берет на себя обязанность по поддержанию определенного уровня жизни определенных категорий населения, которые по каким-то причинам не могут себе обеспечить нормальную жизнь, поскольку это ведет к созданию более однородного общества, которое будет более устойчиво. В конце концов, однородное общество легче мобилизовать на решение какой-либо национальной задачи.

Идея социального государства состоит в том, чтобы сгладить подобного рода проблемы в обществе, минимизировать возможность конфликтов, стараясь сгладить неравенство возможностей, двумя основными способами. Во-первых, государство стремится распределять производимые и предоставляемые им социальные блага в пользу тех, кто в этом более нуждается. Во-вторых, государство старается дифференцированно распределять обременения, связанные с осуществлением прав. Поскольку государство – это механизм (система) управления общественными делами, который исторически существует только для того, чтобы обеспечивать гражданам определенные блага (например, безопасность), оно может налагать на нас определенные обременения, необходимые для обеспечения предоставления таких благ. Это, например, налоги, которые должны быть с бытовой точки зрения пропорциональны предоставляемому объему социальных благ, а тот, в свою очередь, в социальном государстве должен быть способным обеспечить достойную жизнь каждому человеку. В связи с этим распределение обременений в социальном государстве должно учитывать возможность обязанных лиц их нести.

Государство может действовать и косвенным путем – через создание такой системы отношений, при которой в предоставлении социальных благ от государства не было бы нужды.

Так, российское государство устанавливает прожиточный минимум, через который вводится минимальный уровень оплаты труда – очень суровое регулирование трудовых отношений, из-за которого работодатель не может установить заработную плату размером ниже определенного государством уровня. Вторгаясь в частноправовые отношения, государство гарантирует, что человек, обеспечивающий свою жизнь только своим трудом, во всяком случае не умрет от голода, поскольку за свой труд он получит средства, минимально достаточные для жизни. Эта гарантия нацелена, таким образом, не только на обуздание жадности работодателя, но в первую очередь – на борьбу с бедностью, т. е. вводится Конституцией именно в целях реализации государством своих обязательств, благодаря исполнению которых оно может называться социальным. В США многие выступают против подобного регулирования, обосновывая это либертарианской идеей свободы договора и предпринимательской деятельности. Государство с такой легкостью устанавливает подобные гарантии потому, что это ему ничего не стоит: оно не доплачивает работодателям, а запрещает устанавливать меньше. Все, что государство делает за чужой счет, оно делает легко и с удовольствием.

Конституция РФ, с одной стороны, провозглашает в ст. 8 свободу экономической деятельности, для которой свобода договора является основополагающим фактором, а с другой – сама же допускает ограничение этого принципа ради достижения социальных целей. В частности, в трудовом законодательстве это проявляется, помимо прочего, в установлении 8-часового рабочего дня, в необходимости выплаты заработной платы два раза в месяц, обеспечении конституционного права на отдых. В гражданско-правовых отношениях это также находит свое отражение – в сфере защиты прав потребителей.

§ 2. Однако это всё – лишь своего рода описание, в то время как нас интересует конкретное юридическое содержание принципа социального государства. Обратимся к ч. 2 ст. 7.

Статья 7

2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Здесь перечислены конкретные социальные обязанности государства. Государство не может отказаться от их исполнения, но как мы установим, какой объем социальной помощи следует предоставлять? Если мы внимательно изучим все случаи, перечисленные в ч. 2 ст. 7 Конституции, то увидим, что во всех случаях речь идет о предоставлении помощи слабо защищенному в социальном отношении лицу. Речь идет о лицах, которые в силу объективных причин не могут обеспечить свое достойное существование собственным трудом. В это положение человек попадает как вследствие неблагоприятно сложившейся для него жизненной ситуации (врожденные или приобретенные заболевания), так и вследствие возникновения объективных трудностей (наступление старости, рождение и воспитание детей, безработица). Люди, находящиеся в этих жизненных ситуациях, ограничены в возможностях обеспечения себя и своей семьи своим трудом в необходимом для жизни объеме по сравнению с иными категориями граждан.

В этом смысле социальное государство направлено на обеспечение минимальных стандартов социального выравнивания, достигаемого путем предоставления нуждающимся целевого социального обеспечения и мер социальной помощи. Социальное выравнивание означает, что государство должно искусственно менять условия предоставления благ с тем, чтобы экономическое неравенство не приводило к неравенству в осуществлении конституционных прав.

Когда мы видим социальную проблему и видим, что она порождена объективными обстоятельствами, мы можем экономически поддержать какую-то группу населения, чтобы она могла реализовывать свои права наравне с другими. Например, существует конституционное право на пользование культурным наследием. Льготы студентам для посещения Эрмитажа предоставляют по той причине, что учащиеся не могут (и не должны) работать, и, соответственно, из-за отсутствия средств они не могут на равных с трудящимися воспользоваться своим конституционным правом тогда, когда это им объективно необходимо больше всего. Однако, если бы государство платило бóльшие стипендии, оно могло бы отказаться от данной льготы. Таким образом, мы видим здесь стремление сгладить изначальное неравенство в условиях реализации прав.

Социальное выравнивание находится на опасной границе с неравенством. Предоставляя чрезмерно большие льготы, мы придем к нарушению принципа равенства: если мы скажем, что билет в Эрмитаж стоит 100 000 рублей, а студентам разрешим посещать музей бесплатно, то только студенты и смогут реализовать свое право на его посещение, в то время как мы должны добиться равенства в осуществлении прав для всех. В социальном государстве такого быть не должно.

Конституция в ч. 2 ст. 7, не перечисляя исчерпывающе все случаи социальной помощи и социальной защиты, устанавливает общий критерий, когда необходимо осуществлять социальные обязательства, в связи с чем все другие случаи осуществления таких обязательств должны быть соотнесены с этим критерием. Этот критерий – предоставление помощи лицам, не могущим по объективным причинам обеспечить себе достойное существование. Именно в духе этого критерия должны пониматься необходимость обеспечения упомянутых в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ достойной жизни и свободного развития человека.

§ 3. Такое, как может показаться на первый взгляд, ограничительное понимание принципа социального государства обусловлено ответом на вопрос о том, кто платит за социальную помощь.

В социальных государствах одни работают, а другие, по существу, за их счет получают льготы. Люди, которые получают меньше социальных благ, оплачивают их для других людей. В любом государстве предоставление социальных благ осуществляется за счет граждан и организаций. Если государство хочет предоставлять больше социальных благ, оно будет повышать налоги, а если не будет спроса на социальные блага, государство должно уменьшать налоги. Поэтому государство должно балансировать между свободой и социальным равенством, дабы избежать социальной напряженности. С одной стороны, мы налагаем социальные обязанности на государство, а с другой – возлагаем на каждого человека обязанность платить налоги в большем объеме, чтобы обеспечить выполнение государством социальных обязательств, тем самым ограничивая права и свободы налогоплательщиков.

Таким образом, социальное государство – это не только обязанность государства перед человеком, но и обязанность человека перед другим человеком и перед обществом в целом. Это в известной мере взаимное обязывание. Мы налагаем на государство обязательства помогать социально необеспеченным слоям населения и создавать условия для достойной жизни всех остальных, но одновременно и возлагаем на человека обязанность перед обществом и государством – платить налоги в большем объеме. Это дает возможность ограничения конституционных прав и свобод, в первую очередь – свободы экономической деятельности, свободы договора и поддержки конкуренции.