Текст книги "Концептуальные основы и институциональные аспекты развития внешнего государственного аудита в современной экономике"

М. Г Полозков, М. П. Владимирова, Р. А. Чванов, Н.Н. Машкова, А. С. Сергиенко
Концептуальные основы и институциональные аспекты развития внешнего государственного аудита в современной экономике: монография

Под редакцией доктора экономических наук, профессора М.Г. Полозкова

Рецензенты:

П.Н. Шуляк, д-р экон. наук, проф.,

И.И. Лютова, д-р экон. наук, проф., академик РАЕН,

И.Н. Рыкова, д-р экон. наук, проф.

Введение

Современное развитие Российской Федерации в условиях поиска новых форм и методов повышения эффективности и результативности использования бюджетных ресурсов невозможно без внешнего государственного аудита, являющегося одним из основных институциональных факторов экономического роста. В связи с этим актуальна тема развития методологии, теории и практики реализации финансового контроля и государственного аудита.

Значение роста результативности освоения государственных средств, сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации, развития системы распоряжения государственными ресурсами и имуществом не раз отмечалось Президентом Российской Федерации в его традиционных обращениях к Федеральному Собранию. Успешное претворение в жизнь указанных задач невозможно без наличия действенной системы государственного финансового контроля.

Модернизация института внешнего государственного аудита обусловлена необходимостью содействия эффективному государственному управлению, содействия осуществлению реформ общественного сектора экономики, в том числе бюджетного процесса в целом. Принимая во внимание данные обстоятельства, значение института внешнего государственного финансового контроля сводится не только к соблюдению законного и целевого освоения бюджетных средств, но и определении возможных резервов повышения эффективности и результативности использования бюджетных средств, определении вектора стратегии управления, ориентированной на успех. Совершенствование института внешнего государственного финансового контроля в финансово-бюджетной сфере должно позитивно отразиться на масштабном росте потенциала бюджетирования, ориентированного на результат, стать дополнительным фильтром в процессе уточнения и совершенствования его инструментария, обеспечивать рост качества управления бюджетными средствами. Но это также повышает требования к внешнему государственному финансовому контролю, к его механизмам, инструментарию, методологической, методической и информационной базе, взаимодействию субъектов контроля и т. д. Все вышеперечисленное определяет актуальность данной темы исследования, ее теоретическую и практическую значимость.

Основной целью научно-исследовательской работы является формирование теоретико-методологических основ и практических рекомендаций реализации внешнего государственного аудита на основе лучшего зарубежного опыта для институционального обеспечения экономического развития Российской Федерации.

В Российской Федерации получила распространение, повсеместно применяемая в числе ведущих зарубежных стран форма государственного аудита, акцентирующая особое внимание, прежде всего, на результативность, экономичность и продуктивность освоения бюджетных средств, а не на соответствие бюджетной отчетности законодательным и нормативным правовым актам.

Практика осуществления аудита эффективности контрольно-счетными органами зарубежных стран неоспоримо демонстрирует достоинства подобной формы контроля. Не в последнюю очередь это обусловлено сформировавшимся сильным гражданским обществом, на потребность получения информации которого органы государственной власти не могут не реагировать. Поэтому формы и методы осуществления внешнего государственного контроля претерпевают постоянное развитие и перманентно совершенствуются. Возрастающий уровень ответственности органов государственной власти перед населением выражается не только в качественном повышении дисциплины процесса освоения государственных средств, но и в поисках возможности увеличить тем или иным способом эффективность и экономическую «отдачу» использования финансовых ресурсов государства.

Значительным подспорьем в этом процессе для органов государственной власти развитых стран являются институты внешнего государственного финансового контроля, использующие в практике своей деятельности риск-ориентированный подход осуществления контроля, дающий возможность определять нерезультативное, неэкономное или непродуктивное освоение государственных ресурсов в рамках реализации мероприятий распорядителями, а также разрабатывать предписания по повышению эффективности освоения публичных ресурсов, руководствуясь системным анализом положения дел в соответствующей сфере. Подобный подход позволяет при неизменном (а порой даже меньшем) объеме выделяемых бюджетных средств получать больший социально-экономический эффект от освоения публичных ресурсов.

Представляется, что внедрение в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации подобного подхода способно в значительной степени повысить эффективность их деятельности и сократить риски неэффективного освоения бюджетных ресурсов. В этой связи содействие внедрению риск-ориентированного подхода осуществления внешнего государственного финансового контроля также является целью настоящего исследования.

Основными фундаментальными и прикладными задачами, решаемыми в рамках исследования, являются:

• систематизация концептуальных подходов к формированию системы внешнего государственного аудита эффективности и результативности достижения целей экономического развития;

• определение институциональных аспектов осуществления внешнего государственного аудита в системе факторов экономического развития;

• определение преимуществ и недостатков современного процесса формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами и организации деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации;

• исследование влияния внешнего государственного аудита на фактический уровень достижения целей экономического развития Российской Федерации;

• осуществление сравнительного анализа зарубежного опыта риск-ориентированного регулирования внешнего государственного аудита в финансово-бюджетной сфере;

• определение институциональных условий использования зарубежного опыта регулирования внешнего государственного аудита в Российской Федерации и разработка рекомендаций по использованию технологий внешнего государственного аудита российскими контрольно-счетными органами на основе современной методологии и мировой практики.

Выполнение научно-исследовательской работы по теме «Внешний государственный аудит как институциональный фактор экономического развития» обосновано требованиями принятых в настоящее время нормативных правовых документов: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р); Бюджетное послание президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 "О бюджетной политике в 2013 – 2015 годах"; Бюджетное послание президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014 – 2016 годах"; Указ Президента РФ от 7.05.2012 № 596 "О долгосрочной государственной экономической политике"; Государственная программа Российской Федерации "Управление государственными финансами" (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 293-р); Государственная программа Российской Федерации. "Создание условий эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджетов субъектов" (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2013 г. № 376-р); Национальная стратегия противодействия коррупции (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460); а также законодательством, регламентирующим деятельность контрольно-счетных органов в Российской Федерации.

Результаты данной научно-исследовательской работы могут представлять интерес для органов исполнительной и законодательной власти всех уровней управления, а также системы контрольно-счетных органов Российской Федерации, для которых высока практическая значимость разработки научно-методологического и методического обеспечения контрольно-ревизионной деятельности, анализа фундаментальных факторов развития экономики на основе новых технологий государственного аудита, а также тенденций формирования государственной экономической политики с учетом данных мониторинга эффективности использования бюджетных средств.

Раздел 1
Теоретико-методологическое обоснование формирования системы внешнего государственного аудита в современных экономических условиях

Глава 1
Изучение и систематизация концептуальных подходов к формированию системы внешнего государственного аудита эффективности и результативности достижения целей экономического развития

В настоящий момент в условиях тотальной интернационализации и глобализации аспектов деятельности всех без исключения экономических агентов, в условиях активного использования рыночных инструментов одним из главных факторов, определяющих целостность, единство и успешное развитие любой из ныне существующих стран, является формирование работоспособной и действенной системы государственного финансового контроля.

Эффективный и отработанный механизм государственного финансового контроля является незыблемым базисом осуществления государством регулятивной функции в экономической сфере, предполагая своим результатом установление фактов наличия, пресечение, а также последующее недопущение любых финансовых правонарушений. Концептуально проработанный механизм внешнего государственного финансового контроля процессов, связанных с формированием и использованием государственных средств, как частная разновидность государственного финансового контроля, способен оказывать значительное содействие вектору развития государства, ориентированному на эффективность и устойчивость.

Внешний государственный финансовый контроль может представлять собой специфическую функцию государственного управления, реализуемую в равной степени как в интересах государства и общества, так и отдельно взятого налогоплательщика.

Действенная система контроля исполнения требований бюджетного законодательства, отлаженный механизм государственного контроля в бюджетно-финансовой сфере являются не только факторами защиты финансовой деятельности государства, но и далеко не последними факторами, оказывающими влияние на экономический (в том числе инвестиционный) климат в стране. В этой связи формирование и совершенствование полноценного института внешнего государственного финансового контроля как потребности общества представляется весьма актуальной теоретической и практической задачей.

Трудно переоценить роль государства и оказываемого им воздействия на социально-экономическое развитие страны. Аналогичным образом в процессе реформирования российской экономики с начала XXI века прослеживается акцент на усилении роли государства в социально-экономической жизни Российской Федерации, в частности на усилении роли государственного финансового контроля. Этот процесс сопровождается перманентным поиском путей совершенствования инструментария государственного воздействия и регулирования, причем не только в плане модернизации традиционных форм контроля в сфере экономических и правовых отношений, но разработке относительно новых подходов к осуществлению контроля.

Исследованием и разработкой теоретических, правовых и методологических аспектов государственного финансового контроля занималось и продолжает заниматься множество исследователей[1]1
  Среди них можно отметить труды Быстрякова А.Я., Горегляда В.П., Воронина Ю.М., Ивановой Е.И., Панскова В.Г,Павловой Л.П., Родионовой В.М., Романовского М.В., Рябухина С.Н., Саунина А.Н.,Степашина С.В., Столярова Н.С., Шахрая С.М., Шохина А.Н. и многих других ученых. Большой вклад в развитие методологии и практики аудита внесли зарубежные ученые Р. Адамс, Д.К. Робертсон, А. Аренс, Дж. Лоббек, Д.Р. Кармайкл и другие.


[Закрыть], в числе которых представлены как российские, так и зарубежные ученые. Вместе с тем, на сегодняшний день отсутствует единое и официально закрепленное определение понятия «государственный финансовый контроль», при этом поиск унифицированного однозначного определения значительно затруднен ввиду наличия внушительного многообразия авторских трактовок данного понятия.

Представляется возможным классифицировать имеющиеся теоретические трактовки понятия «государственный финансовый контроль» на несколько категорий.

К первой категории можно отнести группу авторов[2]2
  Например, Ефимова Н.П. Финансы и кредит. – М.: Финансы и статистика, 2002. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В.А. Слепова. М., 2006.


[Закрыть], рассматривающих данное понятие в широком смысле, как «регулируемую правовыми нормами деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым и эффективным расходованием государственных финансовых ресурсов, а также законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности, имеющая своей целью не только обнаружить, но и предупредить нарушения в работе подконтрольных объектов»[3]3
  Такая широкая трактовка была дана уже в Указе Президента РФ от 1996 г. «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».


[Закрыть].

Следующая группа авторов трактует понятие «государственный финансовый контроль» более узко, полагая, что оно должно включать в себя только контроль в сферах формирования доходной части бюджета и расходования средств государственного бюджета[4]4
  Опенышев С.П. Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля Бюллетень счетной палаты Российской Федерации № 1(37)/2001


[Закрыть].

Другая группа исследователей, изучающих сферу государственного финансового контроля, определяют это понятие как «специальную целевую функцию финансов, реализуемую через систему наблюдения за финансово-хозяйственной деятельностью предприятия, учреждения, организации, и контроль за движением финансовых ресурсов государства»[5]5
  Грачева Е.Ю., Ивлиева М.Ф., Соколова Э.Д. Финансовое право в вопросах и ответах / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2003. С. 41–42.


[Закрыть].

Следующий авторский взгляд на сущность государственного финансового контроля определяет его с позиции функций государственного регулирования как инструмент решения задач повышения эффективности управления на государственном уровне[6]6
  Чечёткий В.Д. Контроль – объективная категория материального мира// Финансовый контроль. № 6. 2002. Чечёткий В.Д. Государственный аудит в системе регионального стратегического управления: теория и практика: Владимир, Изд – во «Собор», 2009.


[Закрыть].

Приверженцы данной точки зрения озвучивают идею необходимости замены термина «внутренний государственный финансовый контроль» термином «государственный финансовый контроль» и термина «внешний государственный финансовый контроль» термином «государственный аудит».

Множество различных взглядов на возможную трактовку основополагающих дефиниций в данной сфере провоцирует смешение определений «государственный финансовый контроль», «внешний государственный финансовый контроль», «внутренний государственный финансовый контроль».

Подобное положение дел обусловлено отсутствием унифицированной правовой и методологической базы государственного финансового контроля, адекватно отражающей все реалии происходящего в бюджетно-финансовой сфере, в результате чего происходит снижение уровня потенциальных возможностей государственного контроля в процессе достижения общегосударственных интересов Российской Федерации.

Аудит, как специфическая разновидность государственного контроля играет значительную роль в экономике большинства стран[7]7
  Проблемы аудита, получили освещение в трудах классиков теории аудита: Р.Х. Монтгомери, Л.Р. Дикси, Д. Робертсона, Э.А. Пренса, Дж. Лоббека, М.Б. Хирш, Ф.Л. Дефлис, Г.Р. Дженник, В.М. Орейли, Э.А. Аренса


[Закрыть], поскольку представляет собой неотъемлемый элемент управления финансами государства и прочими ресурсами общественного сектора экономики.

Аналогично ситуации, связанной с понятием «государственный финансовый контроль» в дисциплинах экономической направленности не представлен однозначный взгляд на содержание государственного аудита, что также способствует возникновению трудностей в рамках определения методологии его проведения.

Первоначальное зарождение понятия «аудит» часто относят к появлению независимого финансового контроля в частном секторе экономики, получившего широкое развитие с внедрением в экономический анализ термина «экономическая организация». Первое упоминание данного термина можно встретить в работах Альфреда Маршалла, обосновывающих с его помощью теоретические концепции своих трудов. В последующем представители экономической теории использовали понятие организации применительно к макроуровню, подразумеваю общественно экономическую организацию[8]8
  Значение, которое они вкладывали в определение данного понятия заключалось в следующем: «Организация – это система социальных отношений, ориентированная на достижение общих целей, обладающая собственными ресурсами, внутренней нормативной и статусной структурами, в рамках которых члены организации за соответствующее вознаграждение выполняют отведенные им функциональные роли».


[Закрыть].

Исходным пунктом трактовки понятия «аудит» стало предположение о различных ориентациях реализации принципов эффективности рынка и отдельной организации. Ориентация рынка – это перманентный обезличенный стихийный обмен материальными ресурсами и интеллектуальной собственностью, в то время как экономическая организация ориентирована на властное распределение ресурсов. Подобное отличие порождает необходимость изучения методов экономической координации.

Последователи школы неоинституционализма вводили понятие «организации» в рамках микроэкономического анализа, подчеркивая, что экономическая организация представляет собой главный экономический субъект по принятию решений на данном уровне. Однако процесс принятия решений не является стихийным и независимым явлением, а находится под влиянием распределения властных и имущественно-правовых отношений внутри отдельно взятой организации.

Отдельную нишу в экономической теории занимает вопрос права собственности и, в частности, договора, где «находит реализацию фундаментальное право собственника на передачу (отчуждение) собственности»[9]9
  Гутцайт Е.М. Аудиторская проверка с позиций теорий принятия решения в условиях неопределенности. Аудиторские ведомости. – 2001. – № 8.


[Закрыть].

В этой связи вопрос о продуктивном функционировании организации, чья деятельность не всегда выстроена на тех же принципах, что и рынок, сводится к выбору оптимальной формы договора. Именно по причине реализации в договоре фундаментального права собственника на передачу (отчуждения) собственности, проблематика договорных (контрактных) отношений была в значительной степени разработана в экономической теории.

Понятие собственности как экономической категории олицетворяет собой возможность применения легитимных и санкционированных властных полномочий по отношению к объекту собственности на основе общепризнанных обществом норм. Полноценное существование каждой организации принципиально возможно только на основании институционально оформленных прав собственности. Соответственно, целевое использование ресурсов собственниками возможно только в случае четко определенных и формально закрепленных прав собственности. Закономерно может появиться вопрос о том, насколько эффективно происходит распределение прав на собственность. Нередко формальный владелец собственности имеет опосредованное отношение к процессу фактического управления ее, что может вызывать столкновение интересов между ним и наемными управляющими. В подобных условиях владельцу собственности необходимо наличие совокупности контрольных процедур, позволяющих сохранить свое руководящее положение и добиться исполнения своих решений.

В последующем развитие этих положений получило свое продолжение в рамках теории "принципала-агента"[10]10
  Эта теория описывает установление агентских отношений между доверителем (principal, лат.), делегирующим некоторые права (например, право использования ресурса) агенту, обязанномму в соответствии с формальным или неформальным контрактом представлять интересы доверителя в обмен на вознаграждение. В соответствии с теорией «принципала-агента» фирма представляет собой сеть долгосрочных двусторонних контрактов между собственниками ресурсов и центральным агентом, замещающих рынок продуктов и ресурсов.


[Закрыть] неоинституционального течения экономической мысли, описывающая проблему вышеуказанного конфликта интересов[11]11
  Вольчик В.В. Курс лекций по институциональной экономике. Ростов-на-Дону: Изд-во РГУ, 2000.


[Закрыть].

В процессе исполнения поручений владельца собственности (принципала), управляющий, руководит финансово-хозяйственной деятельностью организации, руководствуясь личными интересами. В то же время этот факт не является гарантией того, что степень полезности деятельности данного управляющего для принципала максимизируется.

Так как любая организация олицетворяет собой широкую сеть договоров, принципал стремится заключить каждый договор таким образом, чтобы достичь предельной максимизации своей выгоды. По этой причине он либо должен идти по пути поиска способов убеждения управляющего в максимизации своего благосостояния, либо пытаться держать в поле зрения предпринимаемые управляющим действия, что снижает степень оппортунистического поведения управляющего, но не всегда в полной мере.

Характерной особенностью рыночной экономики является ярко выраженная асимметричность информации между различными экономическими агентами, эта особенность в полной мере справедлива и для отношений принципала – управляющего (агента): последний в силу осуществляемой им деятельности обладает куда более значительным массивом данных и информации, нежели владелец собственности, что в отдельных случаях может привести к оппортунизму со стороны управляющего.

С учетом вышесказанного, потребность проведения аудита впервые возникла ввиду возможного существования конфронтации интересов, мотивов и целеполагающих установок владельца собственности (принципала) и временно управляющего ею (агента). Отсутствие элементов контроля со стороны собственника де факто означает декомпозицию понятия собственности на составные элементы: элемент владения, играющий номинальную роль, и элемент распоряжения, где решающая роль в принятии решений, оказывающих влияние на судьбу объектов собственности, принадлежит субъекту, не располагающему фактическими правами владения.

Избежать появления подобного рода декомпозиции можно путем осуществления владельцем объектов собственности контрольных процедур, вне зависимости от того, будут ли подобные процедуры совершаться владельцем непосредственно либо же специализированными институтами. При такой концепции индивидуализированной собственности предполагается гармоничное комбинирование категории «властные полномочия» и категории «контрольные процедуры».

Логическое отступление от сферы государственного финансового контроля и экскурс в положения экономической теории, касающиеся частной собственности, неслучайны, поскольку сущность рассмотренного выше конфликта интересов «принципала – агента» актуальна не только применительно к отдельно взятой организации, но и в рамках любой функционирующей хозяйственной системы (в том числе системы государственных финансов и государственной собственности). С точки зрения государственной собственности в возможном конфликте движущих мотивов представлены две группы интересов. Первая из них – интересы управляемого предприятия (принципала – носителя права государственной собственности), которые, как правило, выражаются в достижении более высоких производственных показателей, достижении какого-либо социального эффекта или получении прибыли. Вторую группу представляет персональная заинтересованность нанятого государственного управляющего (агента).

Несмотря на то, что государственное предприятие может принимать участие в коммерческой и производственной деятельности, каждый управляющий, в чьем ведении находится государственная собственность, не является предпринимателем (в традиционном понимании), а по сути своей является чиновником.

В процессе управления вверенной ему государственной собственностью управляющий стремится ориентировать свою деятельность на экономические интересы предприятия (повысить показатели производительности, увеличить прибыльность или в случае, если предприятие не ориентировано на получение прибыли, а, например, на достижение социального эффекта, то минимизировать расходы). Однако, несмотря на это, государственный управляющий в долгосрочной перспективе не может постоянно в полной мере удовлетворять интересам предприятия, рано или поздно неизбежно в силу различных факторов (как личных интересов управляющего, так и независимо от его воли) наступит момент, когда принимаемые им решения перестанут оказывать позитивное влияние на деятельность предприятия.

В силу существования этой объективной данности обществом должны быть предусмотрены специализированные институты и механизмы, позволяющие минимизировать негативные последствия вышеописанного конфликта интересов в случае его возникновения. Проблема соотношения контроля и власти может удовлетворительно решаться только с развитием института индивидуализированной собственности и сопутствующих ему механизмов. Более того, экономические власть и контроль должны гармонично сочетаться в рамках системы прав собственности, существующей в хозяйственной организации (в широком ее понимании).

Решение проблемы конфликта интересов шире традиционно обсуждаемого в экономической литературе соотношения между экономическим (т. е. ориентированным на прибыль) и бюрократическим управлением. По сути оно находится в плоскости определения теоретической трактовки понятия «государственный аудит».

Многие исследователи полагают, что государственный аудит является формой государственного финансового контроля, цель которой заключается в том, чтобы комплексно оценить итоги деятельности исполнительных органов власти. В соответствии с этой точкой зрения государственный аудит представляет собой подкласс государственного финансового контроля и, по сути, не выполняет свои специфические задачи.

Анализируя различные источники экономической литературы можно встретить диаметрально противоположные точки зрения ученых и специалистов на место, занимаемое государственным аудитом в системе государственного финансового контроля. В результате проведенного в рамках данного исследования анализа представляется возможным сделать вывод о том, что основополагающей установкой государственного аудита как институциональной категории является обеспечение сохранности государственной собственности и контроля реализации прав собственника (государства) в процессе ее эксплуатации. Государственный аудит выступает гарантом недопущения или выявления неправомерного расходования или размещения государственных ресурсов.

Исходя из приведенного выше обоснования понятия аудита для организации, данного институциональной теорией, представляется невозможным не согласиться с авторами, исключающими понятие «государственный аудит» из «государственного финансового контроля», под которым понимается общее направление деятельности государства (в лице его органов) по контролю за финансами.

В этом случае ученые определяют государственный аудит как самостоятельный независимый институт.

Однако многие авторы считают, что институт государственного аудита, наделен только правом на независимую и самостоятельную оценку действий органов власти. Исходя из этого формируется расширенная трактовка этого понятия, когда «государственный аудит» охватывает всё, что относится к системе внешнего, независимого публичного контроля за деятельностью органов государства по управлению общественными ресурсами.

В России органами государственного аудита являются Счётная палата РФ и контрольно-счётные органы субъектов РФ и местного самоуправления, но к сожалению они в своей функциональной деятельности просто дублируют задачи внутреннего государственного финансового контроля и поэтому не решают по существу не решают свою главную задачу – предоставление всем заинтересованным лицам полной и достоверной информации, независимых от политических взглядов результатов анализа и объективных рекомендаций о том, как лучше всего использовать общественные ресурсы, какие риски при этом следует учитывать. При этом у большинства органов, осуществляющих данную форму контроля, объект ограничен определённой сферой государственных финансов.

Таким образом, объект государственного аудита шире, он носит не ведомственный, а общегосударственный характер и включает в себя контроль за всеми решениями, приводящими к определённым финансовым операциям. Соответственно объектом государственного аудита становятся не только финансовые средства и имущество государства, но и экспертиза проектов нормативных правовых актов, экспертиза финансовых и иных результатов, достигнутых в ходе исполнения бюджета, а также оценка прогнозов и направлений развития как отдельных отраслей экономики и регионов, так и страны в целом.

Необходимая и минимально достаточная задача государственного аудита как части системы общественного контроля состоит во вскрытии отступлений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности, результативности и экономичности управления национальными ресурсами, включая бюджет, государственную собственность и интеллектуальные ресурсы.

Таким образом, формируется новая трактовка государственного аудита как «системы внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными), которая является одним из современных институтов государственного контроля».

Экономисты, придерживающиеся такой теоретической трактовки понятия «государственный аудит»[12]12
  Аудит как особенная форма государственного финансового контроля Выступление С.М.Шахрая на Ассоциации контрольно-счётных органов Российской Федерации Серия «Экономика и Право», № 7–8 2013


[Закрыть], считают что дееспособный, современный, обладающий уникальными информационными ресурсами институт государственного аудита должен выполнять как регулятивные, так и конструктивные функции, помогая государству и обществу в проведении эффективных институциональных изменений.

Для целей проводимого научного исследования принципиально важно придерживаться такой теоретической платформы, которая не только разводит понятия «внешний государственный контроль» и «государственный аудит», но и закрепляет за ними разные функциональные ниши экономических отношений и инструменты их реализации.

Мы исходим из того, что внешний государственный финансовый контроль является составным элементом единой системы финансового контроля в государстве, и его конечная целевая установка совпадает с целевыми установками этой системы, определяемыми как повышение эффективности государственных финансовых ресурсов, аккумулированных во всех сферах функционирования государственной собственности и соответственно обеспечения законности их формирования и использования. Иначе говоря, государственный финансовый контроль осуществляет меры общего назначения, призванного обеспечить достижение целей экономического развития страны.

Государственный аудит, тоже будучи составной частью системы государственного финансового контроля, соответственно, имеет специфические целевые установки, ориентированные прежде всего на обеспечение сохранности государственной собственности путем минимизации рисков формируемых как рыночными (внешними экономическими факторами, так и факторами, берущими начало в конфликте интересов участников эксплуатации объектов государственной собственности.

Государственных аудит нельзя противопоставлять системе государственного финансового контроля, но и нельзя пытаться «втиснуть» его в рамки «внешнего государственного финансового контроля».

Если в рамках внешнего государственного финансового контроля реализуются две линии защиты государственных интересов: первая – эффективность и законность функционирования государственных финансов; вторая – постоянный (регулярный) мониторинг состояния финансовой системы.

Институт государственного аудита играет ключевую роль в управлении механизмами сохранности государственной собственности и реализации прерогатив государственных интересов, посредством управления рисками (риск-ориентированного подхода).

В таком понимании государственный аудит предполагает деятельность по осуществлению анализа гарантий, предоставляемых второй линией защиты государственной финансовой системы (анализ ее состояния) и соответствующим образом корректировку деятельности системы внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, осуществляемых на первой линии защиты (контролю за эффективностью и законностью использования государственных финансовых ресурсов).