Текст книги "Концептуальные основы и институциональные аспекты развития внешнего государственного аудита в современной экономике"

• увеличить эффективность и комплексность действий по применению уже существующих и формированию новых информационных ресурсов, которые бы содействовали действенному управлению социально-экономическими процессами развития разных территорий. При этом следует руководствоваться:

• принципами законности (не стоит забывать, в том числе, о гарантии конфиденциальности данных респондентов);

• принципом уравновешенности поставленных задач и условий обеспечения ресурсами, необходимыми для их решения;

• принципом эффективности – значительное превышение значимости итогового результата над затратами по сбору и обработке информации;

• заключить соглашения о сотрудничестве на федеральном уровне со всеми ведомствами и министерствами, территориальные органы которых принимают участие в составлении паспортов городских образований;

• проанализировать возможность выполнения работ в экспериментальном режиме в ряде субъектов РФ по проработке порядка информационного обеспечения контрольных органов муниципальных образований и органов управления при условии, что будут решены все финансовые и организационные вопросы.

Объединение информационных ресурсов разных ведомств для удовлетворения интересов государственного контроля должно происходить на основе организационной, методологической, нормативно-правовой сочетаемости с использованием новейших технологий для хранения и распространения данных. Для того чтобы начать продвижение в данном направлении на уровне федеральных округов, будет немаловажным разработать подобающие организационные и правовые решения и выяснить источники финансирования производимых работ.

Необходимо как можно полнее применять аналитические возможности информационно-аналитической базы для анализа и прогнозов социальных и экономических процессов, способствуя образованию временных коллективов в составе ученых и практиков посредством выделения заказов и грантов на работы в области аналитики.

Методы осуществления внутреннего мониторинга и внешнего аудита, выработанные в XX веке, уже не способны удовлетворять нынешним потребностям, поскольку, с одной стороны, они требуют значительных затрат и в то же время являются весьма обременительными для объектов, пребывающих под контролем, а, с другой стороны, разработаны, в первую очередь, для выполнения контрольных мероприятий каждый год и не гарантируют подобающей оперативности в обнаружении финансовых нарушений или иных недочетов, и, соответственно, не способствуют в полной мере предупреждению или уменьшению причиняемого ущерба, что особенно обостренно ощущается в период глобализации и быстрых изменений экономических условий.

Является очевидным также и то, что в новейших условиях хозяйствования наблюдается активное повышение спроса на внешний контроль, быстро предоставляющий необходимую подлинную информацию о финансово-хозяйственной работе субъектов хозяйствования. В такой информации заинтересованы и управляющие, которым она нужна для принятия надлежащих решений вовремя.

Тем не менее, необходимость в быстрой и правдивой информации о финансово-хозяйственной деятельности субъекта, в результативной защите от возможных деловых рисков не может быть удовлетворена только при помощи обычных традиционных подходов, что создало в мире потребность в новых контрольных методологиях, которые смогли бы сделать возможными и основательный оперативный внутренний контроль, и быстроту предоставления вовне уместной и достоверной информации.

В ряде таких методик, служащих подспорьем для своевременного выявления мошенничества, обнаружения иных финансовых нарушений или недочетов в работе хозяйствующих субъектов, за границей самое большое развитие приобретает методология «непрерывного аудита», которая деятельно использует достижения IT-технологий и новейшие средства для раскрытия мошенничества, в числе которых: электронные датчики, особое программное обеспечение, направленное на обнаружение каких-либо нарушений в финансовой отчетности, компьютерное моделирование финансово-хозяйственной обстановки и др.

Наиболее сосредоточенного внимания заслуживает Единый государственный регистр предприятий и организаций. Он был задуман как многоуровневая (район – регион – Федерация) государственная информационная система определения и калькуляции субъектов хозяйствования, включая и предпринимателей – физических лиц, прошедших регистрацию на территории Российской Федерации. Кроме сведений о регистрации, идентификации, изменении информации о субъектах регистра и их устранения, в Едином регистре по мере его усовершенствования пообъектно (основываясь на данных годовой бухгалтерской и статистической отчетности) вводились базисные экономические показатели, которые характеризуют итоги деятельности абсолютно всех хозяйствующих субъектов. Актуализация ЕГРПО проводилась ежедневно на районном и региональном уровнях, а на федеральном – ежемесячно.

Применение ЕГРПО в целях статистики давало объективную возможность получения материалов исследований, обзорных докладов, составления

справочно-нормативных данных для статистических регистров, систем электронной обработки статистической информации и отраслевых баз данных.

На этапе создания Единого государственного регистра особенно пристальное внимание уделялось межведомственному значению этой системы. В присутствии заявителя профессионалами-статистиками присваивались особые статистические коды при прохождении процедуры определения и постановки на учет субъектов ЕГРПО. Такие коды должны были обязательно использоваться при постановке на налоговый учет, при вручении свидетельств о наделении предприятия правами юридического лица, при открытии лицевых счетов, сборе платежей и взносов внебюджетными государственными фондами для реализации других видов деятельности, оформлении таможенных документов, а также учетной, статистической, бухгалтерской, организационно-распорядительной, банковской, внешнеторговой и иной документацией.

Подобная технология предоставила возможность еще на начальном этапе работы с уставными документами налаживать быстрый обмен информацией между таможенной и налоговой службами, МВД России и другими учреждениями. Это, не считая всех прочих преимуществ регистра, делало минимальной вероятность возникновения однодневных фирм.

Помимо этого, идентификация хозяйствующих субъектов, которая была установлена органами статистики на базе общих классификаторов социальной и технико-экономической информации, обязана была в целях методологической цельности использоваться в информационных системах абсолютно всех органов государственного управления. Подобный подход, если его полностью реализовать, дал бы возможность пользователям абсолютно любого уровня почерпнуть непротиворечивую и общедоступную информацию о наличии (реорганизации, ликвидации) или практической деятельности любого из хозяйствующих субъектов, либо же их совокупности, приведенную в гармонию с европейской классификацией экономической деятельности (учитывая особенности государственного регулирования и специфики российской экономики), а также позволил бы актуализировать данные Единого государственного регистра на базе первоисточников, то есть на этапе их появления, исключая искажение информации, ее дублирование и другие вероятные риски.

В связи с этим видится совершенно необходимым ставить вопрос об организации в Российской Федерации Единого общенационального регистра хозяйствующих субъектов и обеспечения на его основе интеграции, развития и использования в информационных системах данных, которые основываются на единых принципах идентификации и протокола субъектов хозяйствования, установлении стандартов отчетности и организованных, прежде всего, на базе ЕГРЮЛ, ЕГРПО, ЕСЮК, других образующих систему регистров, баз статистических данных и иных конгломератов информации, что даст возможность значительно повысить оперативность и действенность контроля, гарантировать его информационную аргументированность, предоставить настоящие конкурентные преимущества не только экономическим субъектам, но и государству в целом.

Для разрешения всех описанных проблем в контексте требований государственного контроля представляется необходимым:

• восстановить межведомственный статус ЕГРНО как единую национальную систему идентификации и учета хозяйствующих субъектов, учитывая то, что идеология и технология выполнения регистра, а также наличие кадровых ресурсов предоставляют возможность осуществить это без лишних затрат;

• вернуть Росстату статус независимого координирующего ведомства, обеспечивающего единство методов записи и статистики в стране;

• рассмотреть вопросы о наделении Росстата добавочными функциями: утверждения инструкций и форм абсолютно всех видов ведомственных наблюдений и учетов, осуществления экспертизы проектов федеральных и других государственных программ, которые направлены на создание государственных информационных систем в целях обеспечения их информационной совместимости, оценки достоверности и беспристрастности соответствующих данных.

Должна подлежать определенным изменениям и роль статистики в регионах. Отталкиваясь от главных направлений регионального развития, увеличения полномочий на уровне органов местного самоуправления и на уровне субъектов Российской Федерации, нужно произвести разграничение предметов ведения в сфере государственной статистики в Российской Федерации.

При всем вышеизложенном представляется важным подчеркнуть, что необходимость в увеличении роли государственных информационных ресурсов и их первостепенного звена – государственной статистики постоянно связана с упрочением вертикали власти и ее централизации, а достижение подобных целей становится возможным путем согласования усилий в выполнении функций отчетности и государственного учета.

Принимая во внимание и всё время растущую потребность в достоверной информации по самым разным сторонам жизнедеятельности для федеральных и субфедеральных институтов управления, и продолжительность формирования национального интегрированного и информационно-экономического пространства, нужно также непременно осуществить такие скоординированные действия.

Государственной Думе и Правительству Российской Федерации необходимо:

• разработать и внести необходимые изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в области ликвидации преград в получении объединенной информации благодаря понятию налоговой тайны, тем самым создав самые подходящие условия для информационного взаимодействия органов государственного аудита, налоговых и статистических служб, как это принято в большом количестве развитых стран.

Правительству Российской Федерации:

• исследовать вопрос о создании Федерального агентства по комплексному информационному обеспечению органов управления, или же поручить эту функцию Федеральной службе государственной статистики, вернув ей статус независимого органа исполнительной власти.

Федеральной службе статистики:

• при создании Федерального плана статистических наблюдений и выяснении параметров финансирования из федерального бюджета обеспечить соответствующее действительности отражение информационных нужд в региональных органах управления, в том числе и службах государственного контроля различных уровней;

• откорректировать регистр статистических работ, включив в перечень совокупность задач по методике и программным средствам, которые нужны для координации статистических наблюдений на региональном и муниципальном уровнях;

• конкретизировать перечни и порядок образования цен на различные услуги, оказываемые органами государственной статистики на платной основе органам исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

• улучшить в региональном профиле систему показателей и методологических инструментов для их расчета, которые отражали бы ход выполнения национальных проектов и поддающихся количественному измерению положений посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию;

• создать стандартизированный режим проведения на региональном уровне по поручению органов государственной власти и местного самоуправления добавочных работ, которые не вошли в программу статистических наблюдений;

• в связи с принятием Федерального закона № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформировать подходы и улучшить методологическую основу пообъектного подлинного учета хозяйствующих субъектов, образования демографических и социально-экономических показателей на уровне как городских, так и сельских поселений;

• учитывая опыт территориальных органов госстатистики выработать методы проведения частичных, выборочных проверок малого бизнеса в крупных муниципальных образованиях;

• при дифференциации населения и оценке уровня жизни принять во внимание в интересах государственного и муниципального мониторинга возможность раздельного опубликования показателей по городскому и по сельскому населению.

Представляется рациональным привести в исполнение в границах единого проекта проведение паспортизации населенных пунктов на основы информационного обеспечения государственного аудита и других органов управления.

Органам государственной власти, организовывающим функционирование федеральных министерств, ведомств и региональных органов исполнительной власти на уровне федеральных округов:

• увеличить эффективность и комплексность действий по применению уже существующих и формированию новых информационных ресурсов, которые бы содействовали действенному управлению социально-экономическими процессами развития разных территорий. При этом следует руководствоваться:

• принципами законности (не стоит забывать, в том числе, о гарантии конфиденциальности данных респондентов);

• принципом уравновешенности поставленных задач и условий обеспечения ресурсами, необходимыми для их решения;

• принципом эффективности – значительное превышение значимости итогового результата над затратами по сбору и обработке информации;

• заключить соглашения о сотрудничестве на федеральном уровне со всеми ведомствами и министерствами, территориальные органы которых принимают участие в составлении паспортов городских образований;

• проанализировать возможность выполнения работ в экспериментальном режиме в ряде субъектов РФ по проработке порядка информационного обеспечения контрольных органов муниципальных образований и органов управления при условии, что будут решены все финансовые и организационные вопросы.

Объединение информационных ресурсов разных ведомств для удовлетворения интересов государственного контроля должно происходить на основе организационной, методологической, нормативно-правовой сочетаемости с использованием новейших технологий для хранения и распространения данных. Для того чтобы начать продвижение в данном направлении на уровне федеральных округов, будет немаловажным разработать подобающие организационные и правовые решения и выяснить источники финансирования производимых работ.

Необходимо как можно полнее применять аналитические возможности информационно-аналитической базы для анализа и прогнозов социальных и экономических процессов, способствуя образованию временных коллективов в составе ученых и практиков посредством выделения заказов и грантов на работы в области аналитики.

Уместно также выполнять на уровне федеральных округов рациональное управление по осуществлению статистических работ по поручению органов исполнительной власти субъектов РФ сверх Федерального плана статистических наблюдений. Следует применять механизмы равноправного бюджетного финансирования (федеральный бюджет – бюджеты субъектов Федерации), для того чтобы объемы информационно-статистических услуг отчетливо соотносились с реальными параметрами развития территорий, такими как общее количество административно-территориальных единиц, численность населения, количество наблюдаемых объектов и иными показателями.

Для разрешения проблемы по формированию в государстве объективно функционирующей системы муниципальной статистики представляется необходимым обсудить возможность разработки ее в границах двух опорных альтернатив: первая из них, децентрализованная, состоит в том, что муниципалитет и каждый субъект Федерации в отдельности самостоятельно, учитывая имеющиеся полномочия и собственный бюджет, решает проблему; вторая, централизованная, представляет собой согласованный по управленческим уровням национальный проект, в котором будут фигурировать федеральный, региональный и муниципальный компоненты. Более предпочтительным является второй вариант.

Органам власти субъектов РФ и муниципальных образований надлежит:

• выяснить потребности в информации органов местного самоуправления и ориентировочный состав обследуемых субъектов хозяйствования. После этого предусмотреть осуществление пробных обследований в одном-двух муниципальных образованиях;

• предполагать наличие в бюджетах регионов средств для осуществления вспомогательных контролей, обследований, конъюнктурных и социологических исследований по самым насущным вопросам, не забывая учитывать при этом потребность в решении плановых и прогнозно-аналитических задач на средне– и долгосрочную перспективу.

Важную роль для оценки количественных и качественных итогов функционирования органов исполнительной власти и осуществляемых ими программ играет информационное обеспечение государственного мониторинга. Обязанности государственного аудита включают в себя сбор, обработку и анализ полученной информации о реальных итогах хозяйственной деятельности объекта управления, сравнение этих данных с регламентными показателями, обнаружение отклонений и причин, приводящих к таковым; подготовка программ, нужных для свершения поставленных целей. Кроме требуемого объема знаний и навыков, для выполнения анализа потребуются информативность, единство подхода, использование подходящих методов, комплексных экономико-математических моделей, присутствие необходимых технических средств для извлечения, обработки и дальнейшей передачи экономической информации.

Государственный контроль связан с учетом и отчетностью как совершенно необходимыми средствами реализации управленческой функции в нынешней экономике. Факты, имеющие юридическую и экономическую природу, являются предметом учета. Последний же является средством, методом и формой мониторинга. Одним из обстоятельств, которые способствуют направленности аудита на дальнейшие преобразования в системе управления, является расширение прогностических потенциалов учета и отчетности. Основное направление улучшения учета – формирование его на базе единой методологии и единой же исходной информационной базы.

Такое же важное место, как и система учета, занимает экономическая и другая официальная информация, служащая для оценивания количественных и качественных итогов функционирования органов управления, субъектов хозяйствования, результатов реализации утвержденных в установленном порядке целевых программ, проектов и иных важных направлений. На субфедеральном уровне, однако же, вероятность получения данных от экономических субъектов ограничена по причинам методического и организационного характера, а, кроме этого, и по причине отсутствия законодательной базы, способной регулировать ход информационного взаимодействия сторон.

Значительной функцией государственного мониторинга в целях обеспечения информационных нужд общества являются создание типовой системы отчетности и анализ ее по итогам финансово-экономической деятельности всей страны и каждого отдельного ее звена, а увеличение прогностических потенциалов учета и отчетности поддерживает направленность государственного контроля на будущие преобразования в системе управления.

Действующая система отчетности, методика сбора и разработки статистических показателей в границах Федеральной программы статистических наблюдений, подходящие для федерального центра, плохо приспособлены для регионального и муниципального звеньев. Используемые на уровне хозяйствующих субъектов способы и методы их определения, а на субфедеральном – способы и методология статистических наблюдений, расчеты при помощи корректирующих коэффициентов не способны давать достаточно полной и в нужной мере объективной оценки явлений и процессов, происходящих в экономике. Фактически не подвергается развитию муниципальная статистика, являющаяся одним из наиболее важных источников информации для выполнения контроля и аудита субфедерального уровня. Координирование эффективно исключительно в случае органической связанности всех его функций, которые, при этом, должны быть взаимосвязаны постоянно.

Для понимания имеющейся статистической и экономической информации в обязательном порядке нужны специальные знания и навыки, способность ясно формулировать задачу и выполнять компетентный запрос на необходимую информацию, что часто отсутствует у большого количества руководителей и специалистов, работающих в управленческой сфере, в том числе и в органах государственного контроля, так как многие в недостаточной степени владеют информационной культурой.

Административно-территориальная разобщенность и разобщенность на местах, отсутствие управления в создании и последующем развитии национальных информационных ресурсов крайне негативно влияют на действенность контроля, приводят к большим утратам общественных ресурсов, а в том числе и бюджетных средств, формируют условия для понижения эффективности координации национальной экономикой на различных уровнях, значительного снижения уровня экономической и информационной безопасности, сдерживанию роста конкурентоспособности Российской Федерации. Целостное обеспечение информацией органов власти по управленческим уровням, субъектов хозяйствования и населения разрешит создать эффективные механизмы государственного мониторинга и экономической самоорганизации общества в условиях рынка, содействующие экономическому развитию.

Обеспечению подлинности предоставляемой информации, нужной для принятия управленческих решений на различных уровнях, мешает отсутствие единых методов и законодательно оформленной политики учета субъектов хозяйствования, что может повлечь за собой безосновательный расход государственных средств на содержание соответственных ведомственных регистров.

По итогам анализа документов, которые обеспечивают порядок фиксирования и учета объектов хозяйствования в органах власти и управления, изучения нынешней системы правовых отношений в области регистрации и учета хозяйствующих субъектов в качестве источников экономической информации, обнаружены риски, появляющиеся по итогам их определения, в том числе в части получения (или недополучения) информации, не соответствующей действительности. Потребность в объединении, развитии и использовании в информационных системах государства данных, которые основываются на цельных принципах определения и учета хозяйствующих субъектов, эталонирование отчетности, основанных, прежде всего, на базе Единого государственного регистра предприятий и организаций, Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информаций, Единого государственного регистра юридических лиц, других образующих систему регистров, баз статистических данных и иных информационных конгломератов, говорит о необходимости создания Единого общенационального регистра хозяйствующих субъектов.

Систему, обеспечивающую информацией государственный аудит и управление в целом, можно расценивать как средство формирования современных технологий и информационных ресурсов в государстве, используемое для увеличения эффективности аудита. В перечне направлений выделяется: планирование, моделирование, составление прогнозов, координация и регулирование, мониторинг и контроль в рамках единой по методике объединенной информационной среды, дающей возможность определять текущее состояние и давать оценку перспективам развития национальной экономики.

Вышеизложенные проблемы можно решить при помощи образования национального объединенного информационно-экономического пространства, определяющегося как множество организационных, административных и нормативно-правовых мер, программных и технических средств, собственно экономической информации, которая формируется абсолютно всеми органами государственного координирования и хозяйствующими субъектами. Объединенное национальное информационно-экономическое пространство вызвано превозмочь ограниченность узковедомственных, частных подходов к организации информационной девальвации государственного аудита инструментов рыночного регулирования. С этой целью, с одной стороны, нужно сохранить преобладание общегосударственных интересов выполнения целостного управления социальным прогрессом и национальным развитием, а с другой стороны, формировать и поддерживать в равновесии интересы государства, регионов, местного самоуправления, частных предпринимателей и партнеров, локального уровня хозяйствующих субъектов, общества, граждан.

Используя такой подход, государственная информационная политика в социальной и экономической сферах имеет возможность и должна стать составляющей частью административной и социально-экономической политики, проявляя содействие повышению действенности функционирования как государственного, так и частного секторов экономики, обеспечивая неделимость управления государством как единым национальным комплексом.

Комплексность сбора и аналитической обработки информации в согласии с задачами и целями государственного контроля; информационная, лингвистическая, методологическая совместимость баз данных сегодняшней, обращенной к прошлому и прогностической информации на межведомственном и межрегиональном уровне; отлаженный обмен информацией между владельцами информационных ресурсов, объектами и субъектами контрольной деятельности; доступность системы для поэтапного преобразования с употреблением федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсов, интеграции денежных и материально-технических средств заинтересованных сторон, вне зависимости от их принадлежности к какому-либо ведомству; гарантированна безопасность информации; истинность, согласованность информации и присутствие хорошо подготовленных кадров сделают возможным создание и организацию эффективного функционирования объединенной системы информационного обеспечения аудита в управленческих интересах в целом.

В качестве первостепенных мер по совершенствованию информационного взаимодействия субъектов контроля в финансово-экономической области были разработаны рекомендации в адрес Правительства РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Федеральной службы государственной статистики, органов власти, которые координируют работу федеральных министерств и ведомств на уровне федеральных округов, органов власти субъектов РФ, относящихся к развитию системы информационных ресурсов страны.

Важнейшим этапом колоссальной работы по разработке и созданию действенной системы внешнего государственного контроля в Российской Федерации является принятие новой редакции закона «О Счетной палате Российской Федерации». Этот закон определяет статус Счетной палаты РФ как постоянно функционирующего высшего органа внешнего самостоятельного финансового контроля.

Внешний государственный аудит наравне с ответственной бюджетной политикой страны становится эффективным механизмом реализации социально-экономической политики, формирования благоприятных условий для усовершенствования государства.

В современных условиях высшими органами внешнего финансового аудита страны вносится значительный вклад в развитие общества по различным направлениям. Высшие органы контроля позволяют обеспечивать прозрачность расходов госбюджета и тем самым способствуют повышению эффективности деятельности страны, упрочению систем сопротивления коррупции.

Счетная палата является конституционным институтом, высшим органом внешнего государственного контроля, непрерывно функционирующего в интересах страны и общества. Этот орган не только является одним из основных компонентов современной модели управления, но и способствует упрочению международной репутации Российской Федерации, увеличению ее инвестиционной привлекательности, показывая стремление органов власти РФ к повышению ясности, открытости и публичности.

Активизация внешнеэкономической деятельности России должна реализовываться силами Счетной палаты такими средствами, как организация групповых и параллельных контрольных, а также экспертно-аналитических инициатив в сотрудничестве с зарубежными специалистами аппарата финансового контроля, что продиктовано внешнеполитической парадигмой России и диспозициями развития интегративного экономического пространства параллельно с процессом интеграции России в глобально экономическую структуру.

Перед Счетной палатой первостепенной стоит задача разработки системных принципов, дающих возможность контролировать торгово-экономические соглашения Российской Федерации и других государств в комплексе, от «а до я».

Организация и урегулирование бюджета Союзного государства также представлена прерогативой Счетной палаты.

Для максимально полного, эффективного и своевременного представления интересов Российской Федерации Счетной палатой должна быть разработана специальная система контроля, при этом чрезвычайно важно уделить внимание тому, что страна занимает место лидера в развитии процессов интеграции в рамках Единого экономического пространства и Таможенного союза, и при этом учесть возможность и перспективы становления Евразийского экономического союза.

За счет развития дефицитного бюджета на всех этапах сделок приватизации наблюдается актуализация роли процедур внешнего государственного аудита, наблюдение должной законности и эффективности инициатив органов исполнительной власти, внедрение которых происходит поэтапно и последовательно. Контроль осуществляется за операциями распоряжения и процесса управления государственным имуществом, куда включены и памятки культурного наследия страны, а также за оборотом земельных ресурсов.

Реализация аудита эффективности затрат финансов федерального бюджета должна осуществляться с учетом возрастания приоритета таких видов деятельности:

• улучшение методики контроля, мониторинга производительности и эффективности затрат в социальной, научно-технологической сферах, а также организационных новшествах в экономике, обеспечивающих достоверной, актуальной и полной информацией руководство страны;

• модернизация существующих средств мониторинга эффективности финансирования правоохранительной деятельности и государственной обороноспособности;