Текст книги "Концептуальные основы и институциональные аспекты развития внешнего государственного аудита в современной экономике"

Деятельность Федеральной целевой программы «Электронная Россия», например, изначально направлена на обмен всевозможной информацией, т. е. на специальные коммуникационные технологии, которые реализуются в создании различного рода проектов, интернет-порталов, единой созданной структуры «электронного правительства» и т. д. Провозглашаемое же программой межведомственное объединение информационного поля, разработка единой методологической базы при создании информационных систем, обеспечение слаженной работы всех участников в государственном управлении, на самом деле не выполняются. Правовая база деятельности «электронного правительства» в действительности ограничивается лишь актами о координации воплощения в жизнь стратегии «электронного правительства», гарантированным доступом к сведениям о работе государственных органов власти, сохранности информации и др.

Нужно отметить, что создание Федеральной целевой программы «Электронная Россия» явилось практически единственным экспериментом по созданию организационной и коммуникационной базы для обмена информацией. В связи с отсутствием каких-либо институтов, направленных на обмен сведениями, в России возникает сложная ситуация не только в работе органов государственного аудита, но и в экономическом развитии государства. Несмотря на достаточно высокую и современную компьютеризацию органов государственного управления, практически не осуществляется передача информации в области компьютерных технологий, поэтому состояние массивов информации не соответствует не только требованиям государственного управления, но и потребностям продуктивного и эффективного роста экономики государства.

Обмен информации между налоговыми, финансовыми и различными контрольными структурами усложнен как в плане организационных моментов, так и в методическом решении проблемы. На данный момент в России нет законодательной базы, которая бы регулировала взаимоотношения между участниками обмена информации, а потребности органов государственного аудита в информации не узаконены нигде, кроме Счетной Палаты России.

Доступ и обмен первичной информацией тоже не устроены надлежащим образом. Те информационные объекты, которые имеют похожую структуру, рассматриваются разными субъектами, вступающими в организационные отношения, по-разному, поэтому координирующие этот процесс управленческие органы, в том числе и контрольные органы, не могут наладить свою деятельность и соизмерить те результаты, которые они получили при обработке информации. Кроме того, намечается создание направления, объединяющего весь поток информации на федеральном уровне. Естественно это отображается не только на качестве и значимости полученной информации, но и на самой работе органов государственного аудита, поскольку не дает им возможность получать современные информационные технологии. Так, к ним относят наблюдение за динамикой развития экономических процессов, что выступает первым этапом в целой системе, итогом чего является достижение динамики эффективных социально-экономических изменений.

До сих пор вопрос о создании информационной среды для целей, эффективного управления экономикой, регулирования социальных процессов, разработки средне– и долгосрочных программ развития на региональном и муниципальном уровне образования, а, следовательно, и для государственного аудита относительно всех этих направлений, находится в стадии теоретических дискуссий и разработки отдельных «пилотных» проектов.

Во-первых, плохо адаптирована для регионального и еще менее для муниципального уровня, ныне действующая система государственной отчетности, методология сбора и подготовка показателей в рамках Федерального плана или программы статистически наблюдений, согласно федеральному центру. Используемые при помощи корректирующих коэффициентов методы наблюдения и досчеты не позволяют объективно и точно оценить процессы и явления, которые происходят на субфедеральном уровне в реальном секторе экономики.

Во-вторых, исходя из практического опыта, в силу низкого уровня информационной культуры у большинства специалистов, которые задействованы в управленческой сфере и экономике, отсутствуют профессиональные навыки, специальные знания, способность быстро и четко формулировать задачу и делать грамотный запрос на ту или иную информацию, что необходимо для их восприятия экономико-статистической информации.

В-третьих, для формирования полноценной мониторинговой системы региональных проблем и ситуаций, существенные трудности современности состоят в резком сокращении объектов, масштабов и полноты обязательной статистической отчетности. А также в исключении из видимости статистики целых направлений социально-экономической жизни, таких как:

• самозанятость населения;

• теневая экономика;

• реальные доходы отдельных слоев населения и пр.

Следует отметить, что без того слабая система муниципальной статистики практически не развивается, несмотря на то, что является одной из основ информационного обеспечения аудита субфедерального уровня.

В связи с этим, разработка общей системы информационного обеспечения государственного аудита позволит не только повысить показатели эффективности, но и окажет влияние на качество информации, которая предоставляется пользователям. Также система будет дополнительно стимулировать к проведению единой государственной политики в сфере информационного обеспечения экономических субъектов, включая органы государственного и муниципального управления.

Функционирование органов аудита в целом и в частности отдельного субъекта контрольной деятельности осуществляется в условиях динамически изменяющегося комплекса показателей, которые характеризуют его. Что впоследствии может способствовать рассогласованию значений показателей в базах данных системы. При таких условиях, деятельности системы возможна только за счет постоянной поддержки в ее информационном пространстве неустойчивого состояния единства данных.

Если вернутся к определению с точки зрения поддержания непротиворечивости данных в системе, информационное пространство может выступать, как единое целое, только если для него будет создано такое условие, что одна и та же информация имеет единое значение данных.

При создании системы информационного обеспечения государственного аудита характерными свойствами является наличие:

• большого количества субъектов информационного взаимодействия, объектов управления (аудита);

• первоисточников информации, необходимых для «извлечения» этих сведений из определенной среды, формирования и ведения базы данных.

На деле это информационные ресурсы, которые распространены в географическом пространстве. Для осуществления деятельности таких объектов необходимо обеспечение непротиворечивости информации, при общей обработке данных, в «информационных блоках», пространственном и временном состояния непосредственно самой информационной системы.

Для становления и процесса обработки информации следует обеспечить ее согласованность, целостность, аутентичность и т. д.

К примеру, информационную мониторинговую базу индикаторов социально-экономических процессов можно классифицировать относительно ее происхождения и степени открытости для разных пользователей:

• открытая – база, полученная из доступных широкой аудитории источников;

• закрытая – база с информацией, которая является конфиденциальной.

Данная классификация при анализе эффективности во многом определяет структуру и логику мониторинга индикаторов социально-экономических процессов, несмотря на свою простоту.

Таким образом, анализ финансово-экономического состояния какого-либо объекта управления (аудита), который рассматривается как часть мониторинга, представляется, как исходная информация открытых источников:

• стандартная финансовая (бухгалтерская) отчетность;

• статическая отчетность;

• налоговая отчетность.

Их отличительной характеристикой считается унификация процесса предоставления и единство главных принципов заполнения, закрепленных требованиями действующего законодательства.

Деление на финансовые и нефинансовые исходные данные мониторинга индикаторов социально-экономических процессов, которые осуществляются органами государственного аудита, необходимо признать не менее значимой классификацией. Характерной особенностью большинства результатов по итогам мониторинга является то, что они осуществляются на основе исходных данных, которые имеют стоимостную оценку. Вернувшись к истории, следует отметить, что финансовый анализ возник раньше других видов экономического анализа как реакция банкиров на увеличение уровня рисков выдачи займов. Именно поэтому традиционно в основе финансово-экономического анализа лежит предположение о приоритете финансовой составляющей.

Следует обратить внимание, что западная практика управления демонстрирует, что нефинансовые показатели для принятия стратегических решений могут иметь большее значение, чем финансовая. В силу постоянного развития информационных технологий и методов управления роль нефинансовых индикаторов увеличивается. Но пока в экономическом анализе России преобладают финансовые показатели.

Без сравнительного анализа исследуемых объектов или процедуры с некоторым базисным периодом любое изучение состояния социальноэкономических процессов, проводимое в ходе аудита эффективности будет неполным. Во время такого анализа кроме получения реальных значений показателей, необходимо еще и правильно их интерпретировать для принятия решений.

Используемая органами государственного аудита, информация, должна иметь все особенности и показатели качества для объективного анализа состояния дел, так как главными задачами этих органов является:

• внешний аудит бюджета;

• оценка эффективности осуществляемой органами государственной власти финансовой, бюджетной и социально-экономической политики;

• контроль эффективного применения и распоряжения активами государства;

• экспертно-аналитическое обеспечение законотворческого функционирования представительных органов государственной власти, которые предполагают исследование макро– и микроэкономических показателей;

• анализ реализуемости тех или иных предлагаемых экономических и финансово-хозяйственных решений;

• другие вопросы, требующие проведения определенной экспертно-аналитической и исследовательской работы.

Представляется возможным выделить следующие основные проблемы информационного обеспечения государственного аудита и управления в целом.

1. Дефицит качественной (достоверной) и актуальной информации, необходимой для принятия управленческих решений.

2. Обострение на региональном и федеральном уровне проблемы межведомственного информационного взаимодействия.

Общее количество территориальных звеньев, таких, как федеральные министерства, службы и агентства, функционирующие в субъектах РФ, приближается к сотне. Их взаимодействие затруднено в силу:

• законодательного (конфиденциальность, коммерческая тайна) характера;

• технического (несовместимость ведомственных стандартов, регламентов, программных продуктов и др.) характера;

• методологического (отсутствие единых методологических подходов к формированию информационных массивов) характера;

• финансово-экономического (недофинансирование, отсутствие профессиональных кадров, ограниченность материальных ресурсов) характера;

• субъективного характера.

Из практики видно, что со стороны органов власти, особенно в общегосударственных округах, уровень координации недостаточен для решения всех поставленных задач.

А также высокий уровень дифференциации между федеральными субъектами и муниципальными образованиями заметен как в разбалансированности развития экономики и социальной сферы, бюджетной обеспеченности, так и в неадекватном информационном обеспечении процессов управления. В данном случае плохо реализуется конституционный принцип Федерализации.

Существует еще одна сторона проблемы: нельзя не заметить, что расширение пользовательской (клиентской) базы государственных информационных систем не происходит, то есть в силу низкой статистической культуры российского менеджмента рост количества потребителей статистической информации на данный момент незначителен.

Любой пользователь, имеющий достаточную квалификацию в системе управления, в том числе и государственный аудитор, должен уметь вырабатывать адекватные управленческие решения. Для этого ему следует научиться извлекать из потока информации необходимые данные, интерпретировать результаты, полученные с помощью вычислений, составлять гипотезы.

Тем не менее, современное образование в высших учебных заведениях не соответствует уровню требований к деловым качествам кадров управленческого государственного или частного сектора. Сфере экономики необходимы управленцы, способные принимать неординарные решения, владеющие методологией информационно-аналитического поля, свободно ориентирующиеся в информационном потоке.

Аналитики, в том числе представляющие государственный аудит, не имеют необходимых навыков. Они не проходят профессиональную переподготовку, качество их работы не оценивается в единых стандартах квалификационных требований. Решение проблемы видится в подготовке специалистов-аналитиков, которую должна производить отечественная высшая школа.

Из зарубежного опыта следует, что государственное регулирование в любых отраслях жизнедеятельности намного упрощается и становится менее затратным при информационном взаимодействии различных структур и комплексном использовании данных различных источников.

На примере региональных органов системы государственного аудита можно проследить, как информационное взаимодействие влияет на развитие реального сектора экономики.

Российская Федерация в результате комплексного реформирования бюджетных процессов перешла на схему среднесрочного и долгосрочного финансового планирования. Это вызвано необходимостью сделать прозрачной и более эффективной работу по распределению общественных финансов. Новации влекут за собой необходимость развивать методологию и планирование государственного аудита, а также развивать информационное взаимодействие с органами государственного аудита и другими структурами.

Объектом исследования уровня информативности были выбраны Счетная палата РФ и ее региональные структуры. Исследуемые объекты представляют управляемую систему неструктурируемого характера. Все они имеют особый статус и декларируют свои требования к обмену информации между бюджетными субъектами и контрольными органами.

Примером выстраивания эффективного обмена информацией, который оказался положительным и в процессах взаимодействия в планировании контроля, является Министерство финансов России. Будучи одним федеральным органом, Минфин скоординировал деятельность всех уровней вертикали – от федерального управления к региональным субъектам и структурам на местах. Это позволило сформировать четкую систему контроля над бюджетом РФ, проследить целевое использование бюджетных средств. Федеральные казначейства и контрольно-ревизионные управления, действующие в субъектах РФ, подчиняются единому Порядку взаимодействия при проведении контрольных мероприятий: ревизий и проверок.

Такую же координацию деятельности ведомственных, межведомственных, региональных субъектов финансово-экономической сферы на уровне федерации могла бы выстроить Счетная палата РФ.

Внешний контроль над финансовой деятельностью субъектов осуществляется специальной службой Президента РФ, Счетной Палатой Российской Федерации, счетными палатами субъектов РФ и муниципалитетов, генпрокуратурой. Деятельность по внутреннему контролю, согласно закону, ведется Министерством финансов и его структурами на местах, Центробанком, Министерством юстиции, органами исполнительной власти, внебюджетными фондами и пр.

Взаимодействие государственных органов аудита с другими контролирующими органами возможно наладить благодаря единым методологическим подходам. Схема информационного блока должна состоять из двух компонентов: это информация об объекте аудиторской проверки и нормативно-справочная информация (НСИ). Система НСИ состоит из нормативно-правовой документации, методических и регламентирующих материалов, справочной литературы и других элементов информационной системы. Наглядное представление подобной схемы отражено на рисунке 11.

Информационные ресурсы, являющиеся негосударственными, не имеют правового статуса, поэтому не рассматриваются в системе информационного государственного блока.

В нашей стране наблюдается недостаток в информации и в информационном обмене, отмечается затруднительный доступ к информационным ресурсам. Эти факторы влияют на качество контроля, а соответственно негативно сказываются на организацию системы управления. Информационное взаимодействие между субъектами разных уровней власти и объектами аудита не обеспечивается действующим законодательством. А в силу сложностей в правовых отношениях между объектами аудита не достаточно развито информационное взаимодействие и внутри системы органов управления.

Законодательные акты, принятые высшим органом власти, в основном подробно регламентируют взаимодействие субъектов в вертикали в рамках одного ведомства. Взаимодействие в горизонтальной плоскости, обозначенное правовыми документами, касается двух сторон разных структур. Этого недостаточно для субъектов регионального уровня. Необходима доработка нормативно-правового обеспечения процессов выстраивания организационно-методического и информационного взаимодействия между органами различных уровней региональной и местной властей и федеральными подразделениями государственного регулирования.

Изучение зарубежного опыта показало, что контроль в государственном секторе развивается медленнее, чем в частном секторе. Это связано с инновационной привлекательностью частного сектора, она выше, чем в субъектах государственного сектора. В США внешний государственный аудит находится в стадии масштабных исследований, он считается перспективным направлением. Подобный аудит особенно актуален в субъектах, где контрольные процессы протекают быстро, аудиторские проверки влияют на финансирование.

Рис. 11. Схема информационной координации контрольной деятельности

По мнению эксперта в области аудита США Дэвида М. Уокера, государственный контроль должен осуществляться не только над расходованием средств, но и ограждать государственные организации от рисков, которые могут нанести финансовый ущерб. Аудиторы должны следить за прозрачностью движения бюджетных потоков, пресекать незаконные расходы. Контролеры должны участвовать в обсуждении вопросов реализации значимых и долгосрочных проектов. Оценить изменения в реализации проекта станет возможным только в случае непрерывного аудита.

Государственные аудиторы проявляют высокую заинтересованность в обширном использовании беспрерывного контроля и аудита в учреждениях правительственной области.

Применение методики внешнего риск-ориентированного аудита выявляет весомые перспективы для контрольно-счетных органов Российской Федерации, а также дает возможность найти решение множества проблем модернизации методологии и технологии государственной экспертизы. Употребление метода подобного аудита в России разрешит, в частности:

• сделать государственный аудит намного более эффективным, результативным и быстрым в обнаружении несоблюдения действующего законодательства в финансово-экономической, налоговой, бюджетной и хозяйственной сфере, что, в свою очередь, приведет к возрастанию оперативности ликвидации нарушений и значительному снижению приносимого ими ущерба;

• отслеживать в режиме реального времени новые направления в развитии социально-экономических процессов или же ход выполнения крупных государственных проектов, делать прогнозы и, по мере возможности, препятствовать возникновению угроз, способных нанести экономике ущерб;

• увеличить надежность руководства (контроля) при синхронном снижении «контрольной нагрузки» на объекты, пребывающие под контролем;

• содействовать, вследствие прозрачности применения коллективных ресурсов, значительному понижению коррупции в сфере «управленцев» и специалистов, включая аудиторов, так как в современных технологических условиях намного проблематичнее скрыть факт нарушения.

Последний аргумент имеет принципиально важный характер, поскольку высшим политическим руководством страны осуществляется курс, обращенный на бескомпромиссную борьбу с коррупцией, возрастание прозрачности применения бюджетных денежных ресурсов, ограничение «контрольной нагрузки» на инспектируемые организации за счет модернизации методов и форм работы контрольных органов.

В своем выступлении на Совещании по вопросам совершенствования государственного контроля (Москва, Кремль, 17 октября 2007 г.) Д.А. Медведев сделал акцент на важности употребления современных форм государственного контроля, в том числе основывающихся на применении IT, органами контроля Российской Федерации. Он, в частности, говорил о том, «что контрольные мероприятия реализуются с использованием современных информационных технологий», и подчеркнул, «что такое использование – очень полезный опыт для развития системы контрольно-надзорных органов в стране». Также он сказал о системе электронного мониторинга национальных проектов, на сегодняшний день уже отлаженной.

Разработчиками такой системы должно быть предусмотрено наблюдение всех значительных событий, которые могут влиять на способности хозяйствующего субъекта достигать или не достигать целей своей деятельности. Кроме этого, они обязаны знать области, в которых деятельности такого субъекта может угрожать какая-либо опасность, и по мере возможности предотвращать последствия воздействий возможных угроз средствами системы.

Проблемы введения системы риск-ориентированного государственного аудита в России на таких уровнях, как федеральный и субфедеральный, могут связываться в первую очередь с тем, что контрольная методология, реализуемая ею, коренным образом меняет обычную, установившуюся контрольную парадигму к и предлагает применять к проведению аудита совершенно новый подход, который зиждется на использовании IT-достижений.

Руководство подконтрольных объектов, а также аудиторы государственных и муниципальных служб должны быть готовы к тому, что внедрение государственного риск-ориентированного аудита видоизменит представления, к которым все привыкли, включая и характер аудиторских доказательств, способов их сбора и проверки, аналитических процедур, которые используются при выполнении внутренней проверки и внешнего аудита, потребует от них новых усилий, умений и знаний.

Такие нововведения предполагают, что эксперты органов государственного и муниципального аудита:

• располагают надлежащими знаниями и умениями в сфере IT, могут продуктивно извлекать, обрабатывать, анализировать данные, которые содержатся в иных информационных системах, в том числе и в системах хозяйствующих субъектов, направленных на осуществление внутреннего контроля;

• владеют приемами сбора и анализа аудиторских доказательств в сфере контрольных информационных систем;

• управляют процессами непрерывного аудита, владея его методологией и технологией, отвечая за итоговые результаты, включая предоставление контрольных сообщений.

Руководство же подконтрольных объектов:

• гарантирует принятие непрерывного аудита как части единого процесса внутреннего контроля работы хозяйствующего субъекта;

• способствует внедрению и продуктивному использованию программно-технического обеспечения непрерывного аудита;

• стимулирует динамичное взаимодействие службы внешних аудиторов и внутреннего контроля в целях эффективности проведения непрерывного аудита, оказывает содействие в принятии надлежащих решений, направленных на обеспечение его высокой эффективности;

• дает гарантию, что результаты непрерывного контроля будут рассмотрены им в ходе оценивания эффективности системы управления, включительно при оценке результативности средств внутреннего контроля.

Необходимо принимать во внимание то, что поддержка руководящего звена на высочайшем уровне – это один из самых важных факторов благополучного внедрения метода непрерывного мониторинга, в том числе в функционирование хозяйствующего субъекта, поскольку он обеспечивает не только эффективную работу средств внешнего контроля, но и равным образом способствует непредвзятой оценке рисков, распознаванию случаев мошенничества и коррупции, обнаружению потерь и оценке итогов использования активов; реализации управления процессами, включая детальное контрольное планирование, и наблюдению за выполнением контрольных рекомендаций.

Как уже было отмечено, в России в настоящее время есть все предпосылки для реализации методологии риск-ориентированного государственного аудита на практике и ее эксплуатации для улучшения эффективности государственного (муниципального) аудита, обеспечения прозрачности финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов и подлинности предоставляемой ими отчетности (статистической, налоговой, финансовой и т. д.), что является в особенности важным для возможных инвесторов и управленческих звеньев различного уровня.

На примере зарубежного опыта можно увидеть, что лишь нормативная, основательная база, имеющая в запасе свод нормативных актов фактически по всем граням формирования и ведения информационных ресурсов, делает функционирование информационных систем эффективным, позволяет обеспечивать информацией потребителей любого уровня, в том числе и органы государственного надзора.

Российская практика свидетельствует о том, что нерешенная и наиболее серьезная проблема (прежде всего, для контрольно-счетных палат субфедерального уровня) – это отсутствие правовых норм, обязывающих финансово-банковские службы, территориальные службы федеральных органов исполнительной власти (Федерального казначейства, ФНС, ФСГС, и др.), структуры, которые владеют государственными активами (к примеру, государственные и негосударственные корпорации), снабжать отделы государственного аудита необходимой для осуществления законодательно установленных полномочий информацией.

Из-за отсутствия полной и доставленной своевременно информации органы государственного аудита субфедерального уровня не имеют возможности в полной мере реализовывать свои предупредительно-профилактические функции, выступая скорее регистратором нарушений, а не инструментом для их предупреждения.

В связи с этим представляется совершенно необходимым установление на уровне правовых норм механизма взаимодействия органов государственного аудита Российской Федерации с обладателями информации, требуется организация информационных потоков (процессов сбора и распространения данных).

Подводя итог, можно сказать, что риск-ориентированный подход реализации внешнего государственного аудита соответствует всем современным требованиям хорошо организованной, эффективной системы государственного финансового контроля, благодаря всем описанным выше его преимуществам. Также можно заключить, что данный подход в значительной степени содействует эффективному и стабильному развитию государства с высокими темпами экономического роста. Однако он требует четко отлаженной системы информационного обмена между различными субъектами не только сферы государственного контроля и бюджетного процесса, но и большинством экономических субъектов в принципе. Подобный информационный обмен предполагает обработку и хранение колоссальнейшего объема информационных данных, что, естественно, ставит перед органами внешнего финансового контроля и органами государственной власти в целом амбициозные задачи, как с технической, так и организационно-правовой стороны.