Текст книги "Концептуальные основы и институциональные аспекты развития внешнего государственного аудита в современной экономике"

• обеспечение предельной прозрачности, высокого качества, а также снижение расходов на предоставление муниципальных услуг в свете перехода на современную контрактную систему будут контролироваться новыми методами аудита;

• по факту внедрения в бюджетный процесс государственных программ Российской Федерации будет осуществляться запланированный переход с общей оценки государственных программ к инициации конкретных и очерченных задач по масштабной интеграции программных методик работы органов исполнительной власти;

• мероприятия для оценивания эффективности затрат бюджетного инвестирования, а также качества инвестиционных проектов, в том числе реализуемых банковскими группами, институтами развития, государственными корпорациями, компетентными в сфере осуществления государственных инициатив модернизации экономики Российской Федерации, роста налогового потенциала, построения новейшей национальной системы;

• введение новейших инструментов анализа и оценивания системы рисков стабильности бюджетной системы в мониторинг текущего внешнего и внутреннего долга Российской Федерации, учитывая совокупный внешний долг РФ на сегодняшний день;

• модернизация контроля эффективности вложений средств Фонда национального благосостояния, размещения и использования средств суверенных фондов в экономику страны;

• усовершенствование инструментов контроля и реализация постоянного мониторинга государственного долга субъектов Российской Федерации, местных и региональных бюджетов, в том числе долга муниципальных институтов, методик аудита межбюджетных трансфертов, изучение методов их распределения и утверждение перечня других мер, благоприятствующих становлению и росту самодостаточности регионов, в том числе и росту налогового потенциала местных и региональных бюджетов;

• осуществление контроля деятельности Центрального банка России, устойчивости и лабильности национальной платежной системы, небанковских организаций осуществляющих кредитную деятельность, банков-участников финансовых рынков;

• ужесточение требований к полноте, своевременности и эффективности мероприятий, обеспечивающих реализацию интересов Российской Федерации как члена Таможенного союза, ЕврАзЭС, Всемирной торговой организации и ряда других.

Улучшению уровня эффективного управления собственностью интеллектуального и прочего нематериального характера, а также инновациями и научными ресурсами страны должна способствовать в ближайшем будущем совокупность нижеперечисленных мер:

• обновление и совершенствование методов аудита продуктивности применения средств федерального бюджета в сфере инновации и научной деятельности, охватывая изучение коэффициентов и показателей, без которых не обходится непрерывный процесс наблюдения за качеством и эффективной работой государственного аппарата на нише научного и инновационного прогресса;

• поддержка введения новейших норм внутренних финансовых процедур оценки и аудита эффективности научных мероприятий в заведениях государственного подразделения науки и устройствах государственно-частного партнерства в сфере научных экспериментов и исследований, повышения качества режима внутреннего наблюдения;

• благоприятствование систематической инвентаризации интеллектуального потенциала, которая крайне необходима для восстановления настоящего анализа национального достояния державы; содействие созданию должной системы его учета, надежности, защищенности и коммерческого пользования.

Скачок к инновационной экономике и базирующемуся на запасе знаний обществу не отделим от регулярного совершенствования управления социально-экономическими операциями на основании построения системы взаимного контакта, которая позволяет проанализировать степень эффективности и рационального использования бюджетного резерва в сфере государственного управления, в том числе мероприятий, отслеживающих и предотвращающих явления использования должностных полномочий для личной выгоды среди работников госаппарата. В границах этого направления можно обозначить перечень проблем, рассмотрение и решение которых берет на себя Счетная палата:

• поддержка и помощь в планировании и дальнейшей реализации целенаправленных действий, ориентированных на непрерывное повышение качества и результативную работу государственного управления, его прозрачность, ясность, отчетность государственных и муниципальных структур перед гражданской общественностью;

• осуществление мероприятий, направленных на расширение практики проведения аудита результативности работы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по достижению общественно значимых целей и задач;

• содействие ускорению активного формирования и развития современных устойчивых и эффективных механизмов внутреннего аудита, устройств управления рисками и антикоррупционной защищенности в органах государственной власти; методическая и методологическая поддержка при разработке норм внутреннего аудита, учитывая передовую практику международного уровня;

• оценка работы и отчетности подразделений внутреннего аудита в объектах внешнего государственного аудита (контроля) в целях контроля итогов такой оценки при обозначении объемов проверки соответствующих объектов;

• способствование развитию системы внешнего государственного аудита (контроля) в субъектах Российской Федерации и муниципального финансового контроля, включая пути создания и обеспечения единых норм и стандартов эффективности работы;

• систематическое осуществление процедур, ориентированных на оценивание действенности и результативности потребления бюджетных средств и ресурсов на решение целей тех программ, которые непосредственно направлены на реализацию Национальной стратегии противодействия коррупции, в которой для Счетной палаты обозначены задачи, соответствующие ее обязанностям и возможностям;

• проведение внешней независимой государственной экспертизы, парламентской включительно, в части законности и эффективности применения бюджетных ресурсов;

• организация совокупной деятельности с органами правоохранительной власти по обнаружению и своевременному предотвращению коррупционных правонарушений в материальной сфере;

• составление предложений по рационализации системы мониторинга и улучшения качества функционирования бюджетной системы;

• активная деятельность в международных программах, ориентированных на борьбу с коррупцией не только по линии ООН, но и через межнациональные объединения высших структур финансового управления – ЕВРОСАИ, АЗОСАИ и ИНТОСАИ;

• формирование внутреннего контроля, принятие предупредительных мер и активное препятствование коррупции в Счетной палате.

Решение данных задач в области компетенции Счетной палаты приводит к усилению порядка и повышению продуктивности контроля над сохранением, формированием и эксплуатацией национальных ресурсов. Кроме того, решаемые задачи способны напрямую активизировать процессы экономического и социального развития страны. А именно:

• повышается уровень работы по аудиту программ федеральных законов, аудиту актов государственных органов власти, которые предусматривают затраты государственного бюджета или оказывают влияние на организацию и реализацию государственного бюджета и внебюджетных государственных фондов;

• регулярно проводится оценка продуктивности таможенного, налогового, бюджетного и валютного законодательства, а также государственной политики кредитования, развития банков, национальной системы платежей и финансовых рынков;

• оценивается эффективность законов России в области государственного контроля финансирования, учитывая новые стратегические вызовы и подготовку предложений по улучшению законодательного обеспечения целостной системы независимого контроля за финансами в России, а также в функционировании Счетной палаты;

• разрабатываются предложения по модернизации законодательства для того, чтобы противостоять коррупции, умышленному и фальшивому банкротству, выведению средств в оффшоры и другим нарушениям права;

• разрабатываются предложения для совершенствования законодательства, которое определяет положение и основы действий Счетной палаты субъектов России и городских учреждений;

• подготавливаются методы по разработке и оцениванию основных национальных данных (индикаторов) развития России в социальной и экономической сфере;

• разрабатываются предложения по использованию стандартов, признанных в разных странах, внешнего финансового контроля в законодательстве и практической работе контролирующих ведомств Российского государства.

Для дальнейшей модернизации методик финансового аудита (контролирования) государства необходимо выполнение нескольких мероприятий. Среди них:

• создание систем нормирования государственного анализа (контролирования), которые основываются на правилах государственного закона "О Счетной палате Российской Федерации" и на системах международных стандартов ЕВРОСАИ, ИНТОСАИ, а также на лучшей практической работе органов государственного контроля за рубежом;

• взаимная работа с учреждениями внутреннего контроля финансов, которые должны обеспечить объединение методик внутреннего и внешнего контроля в России;

• предоставление методической помощи органам аудита и контролирования субъектов Федераций России и городских образований, а также проверка выполнения общих требований, которые применяются к нормам внешнего государственного и городского контроля финансов с целью увеличения продуктивности и эффективности контрольных, аналитических и экспертных процессов отделов внешнего контроля;

• совместная работа с руководящими органами финансового анализа (контроля) государства стран зарубежья, работа с международными ведомствами в сфере формирования и модернизации государственного аудита (госконтроля).

В выполнении планов и важных задач, которые ставятся перед Счетной палатой, существует основа для их реализации. Она состоит в использовании достижений науки в практике ведомств государственного финансового аудитирования (контроля) России, а также в ходе кадровой подготовки и переподготовки кадрового состава. Основной линией в этой области на период планирования должны стать:

• увеличение практического авторитета научно-исследовательских работ;

• предоставление возможностей обменяться знаниями и опытом между экспертами внутри Счетной палаты, а также между другими российскими и иностранными отделами финансового контроля;

• плодотворное использование потенциала научных деятелей и педагогов научно-образовательного комплекса Счетной палаты для того, чтобы подготовить квалифицированных работников в сфере государственной экспертизы, а также для повышения опыта работников контрольносчетных органов России.

Усовершенствованию информационной и технологической функциональности Счетной палаты должно способствовать решение некоторых задач:

• развитие единой государственной системы информирования и анализа финансового контроля в России (ГИАС КСО);

• развитие информационно-телекоммуникационной системы Счетной палаты (ИТКС), использование современных систем обработки скопления экономических, социальных и финансовых данных;

• развитие системы, обеспечивающей удаленный доступ к фондам Счетной палаты;

• обеспечение перехода на ведение канцелярии (планирования) Счетной палаты в электронном виде.

Нельзя не отметить уникальность Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа государственного финансового контроля с той точки зрения, что она является едва ли не единственным органом подобного рода, который является участником как Европейской, так и Азиатской ассоциации контрольно-счетных органов, что открывает перед ней колоссальные возможности развития потенциала внешнего государственного контроля на наднациональном уровне и в масштабе всего мира. Основными задачами такого направления деятельности Счетной палаты как взаимная работа по улучшению рейтинга и мировой конкуренции России на международной арене методом поддержки качества работы органа внешнего государственного контроля должны стать:

• повышение влияние Счетной палаты в ряде международных организаций главных органов государственного аудита (ЕВРОСАИ, ИНТОСАИ, АЗОСАИ и их органов управления);

• предпринять действия для повышения влиятельности и укрепить позиции Российской Федерации на мировой арене, путем участия Счетной палаты в работе независимых экспертных комиссий Совета Европы и ООН, а также путем изучения расходов на международные программы и аудита международных организаций, кроме того и через внедрение Счетной палаты в мировую организацию правящих структур финансовой экспертизы (контролирования);

• чаще принимать участие в международных мероприятиях, общих мероприятиях по контролю, во внутренних процессах оценки работы государства профессионалами, членами ИНТОСАИ.

Счетная палата играет не последнюю роль в том, чтобы граждане гарантированно могли принимать участие в управлении государственными делами. В том числе, Счетная палата гарантирует право граждан контролировать работу ветвей власти, которые распоряжаются общественными достояниями, а именно – собственностью государства, федеральным бюджетом, и другими государственными ресурсами. Благодаря взаимодействию с общественностью налаживается обратная связь, что дает Счетной палате возможность точного выбора самых проблемных областей социального и экономического развития государства, обеспечить их дополнительным контролем и вниманием.

Таким образом, для лучшей совместной работы граждан страны и Счетной палаты, есть необходимость решить приоритетные задачи:

• обеспечить прозрачность данных и отчетов работы Счетной палаты;

• постоянно улучшать методы с гражданами и общественными организациями методами современных информационно-коммуникационных систем;

• увеличить количество проверок в социальной сфере и проверок организованных Счетной палатой по просьбе граждан;

• увеличить совместную работу с общественными организациями в области организации и развития современных методов общественного контроля;

• способствовать расширению участия общества в оценивании качества работы структур всего государственного управления, а также деятельности Счетной палаты.

Заключение

Представляется крайне сложным переоценить значение и важность роли государственного финансового контроля для полноценного развития государства. В настоящий момент в условиях тотальной интернационализации и глобализации аспектов деятельности всех без исключения экономических агентов, в условиях активного использования рыночных инструментов одним из главных факторов, определяющих целостность, единство и успешное развитие любой из ныне существующих стран, является формирование работоспособной и действенной системы государственного финансового контроля.

Действенная система контроля исполнения требований бюджетного законодательства, отлаженный механизм государственного контроля в бюджетно-финансовой сфере являются не только факторами защиты финансовой деятельности государства, но и далеко не последними факторами, оказывающими влияние на экономический (в том числе инвестиционный) климат в стране. В этой связи формирование и совершенствование полноценного института внешнего государственного финансового контроля как потребности общества представляется весьма актуальной теоретической и практической задачей.

Изучение и систематизация концептуальных подходов к формированию системы внешнего государственного контроля показали, что исследованием и разработкой теоретических, правовых и методологических аспектов государственного финансового контроля занималось и продолжает заниматься множество исследователей, в числе которых представлены как российские, так и зарубежные ученые. Вместе с тем, на сегодняшний день отсутствует единое и официально закрепленное определение понятия «государственный финансовый контроль», при этом поиск унифицированного однозначного определения значительно затруднен ввиду наличия внушительного многообразия авторских трактовок данного понятия.

Однако, несмотря на все отличия концептуальных подходов к данной проблематике, представляется возможным сделать вывод о том, что основополагающей установкой государственного аудита как институциональной категории является обеспечение сохранности государственной собственности и контроля реализации прав собственника (государства) в процессе ее эксплуатации. Государственный аудит выступает гарантом недопущения или выявления неправомерного расходования или размещения государственных ресурсов. Вектор развития, ориентированный на новые вызовы и потребности современности, как правило, тесно сопряжен с объективной переоценкой имеющихся в наличии теоретических и практических постулатов прошлого, что в полной мере применимо к внешнему государственному финансовому контролю, который еще не в полной мере исчерпал свой потенциал в реализации своих институциональных особенностей, в дальнейшем развитии и структуризации цивилизованных разновидностей контроля, одну из которых олицетворяет собой аудит эффективности расходования бюджетных средств.

Возникновение внешнего государственного аудита эффективности использования государственных ресурсов обуславливается потребностью осуществления контроля не только корректности и целевой направленности освоения средств, но также эффективности и результативной составляющей подобного освоения. Рассматриваемая разновидность контроля охватывает комплексное исследование причин, как реальных, так и потенциальных, неэффективного расходования бюджетных средств и предполагает выработку соответствующих рекомендаций и предложений как для объектов контроля, в рамках функционирования которых были выявлены недостатки, так для действующего законодательства предложения и рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и бюджетной политики государства.

Исследование лучшего мирового опыта осуществления аудита эффективности показало, что основной тенденцией дальнейшего совершенствования системы внешнего государственного финансового контроля и, в частности, системы аудита эффективности использования государственных ресурсов большинства развитых стран за последние годы стало использование системы риск-ориентированного регулирования аудита эффективности в финансово-бюджетной сфере. Сущность риск-ориентированного подхода планирования деятельности органов внешнего государственного финансового контроля заключается в определении направлений расходования государственных средств, в которых вероятность столкнуться с нарушениями бюджетно-финансовой сферы наиболее высока.

В условиях невозможности проведения проверок деятельности всех министерств и ведомств особенно актуальной становится необходимость осуществления аудита наиболее «уязвимых» объектов контроля.

На этапе планирования направлений контрольной деятельности орган внешнего государственного финансового контроля проводит исследовательскую работу, направленную на определение наиболее проблемных подведомственных учреждений, которые должны стать объектом контроля в первую очередь. В результате на стадии предварительного контроля происходит не только выявление рисков, но и оперативное предотвращение нецелевого или неэффективного расходования средств государства; исключается возможность завышения стоимости предполагаемых расходов; повышается обоснованность расходов, предусмотренных бюджетом; наблюдается рост качества и (или) количества запланированных товаров (работ, услуг) (без привлечения дополнительного финансирования); рассматриваются альтернативные варианты реализации запланированного мероприятия. Как следствие, еще до официального принятия органом власти на себя финансовых обязательств в значительной степени повышается обоснованность и эффективность расходов государственного бюджета, а также достигается оптимальный правовой режим реализации мероприятия.

В процессе осуществления оценки риск-факторов подведомственных объектов контроля как составного элемента системы экономических отношений необходимо осуществлять комплексную оценку риск-факторов органов и процессов управления как единой кибернетической системы. Это, в свою очередь требует наличие хорошо отлаженной, четко функционирующей информационной среды в системе государственного аудита.

До сих пор вопрос о создании информационной среды в России для целей, эффективного управления экономикой, регулирования социальных процессов, разработки средне– и долгосрочных программ развития на региональном и муниципальном уровне образования, а, следовательно, и для государственного аудита относительно всех этих направлений, находится в стадии теоретических дискуссий и разработки отдельных «пилотных» проектов.

Во-первых, как показали результаты исследования, плохо адаптирована для регионального и еще менее для муниципального уровня, ныне действующая система государственной отчетности, методология сбора и подготовка показателей в рамках Федерального плана или программы статистически наблюдений, согласно федеральному центру. Используемые при помощи корректирующих коэффициентов методы наблюдения и досчеты не позволяют объективно и точно оценить процессы и явления, которые происходят на субфедеральном уровне в реальном секторе экономики.

Во-вторых, исходя из практического опыта, в силу низкого уровня информационной культуры у большинства специалистов, которые задействованы в управленческой сфере и экономике, отсутствуют профессиональные навыки, специальные знания, способность быстро и четко формулировать задачу и делать грамотный запрос на ту или иную информацию, что необходимо для их восприятия экономико-статистической информации.

В-третьих, для формирования полноценной мониторинговой системы региональных проблем и ситуаций, существенные трудности современности состоят в резком сокращении объектов, масштабов и полноты обязательной статистической отчетности.

В связи с этим, разработка общей системы информационного обеспечения государственного аудита позволит не только повысить показатели эффективности, но и окажет влияние на качество информации, которая предоставляется пользователям. Также система будет дополнительно стимулировать к проведению единой государственной политики в сфере информационного обеспечения экономических субъектов, включая органы государственного и муниципального управления.

Также необходимо отметить, что расширение пользовательской (клиентской) базы государственных информационных систем не происходит, то есть в силу низкой статистической культуры российского менеджмента рост количества потребителей статистической информации на данный момент незначителен.

Любой пользователь, имеющий достаточную квалификацию в системе управления, в том числе и государственный аудитор, должен уметь вырабатывать адекватные управленческие решения. Для этого ему следует научиться извлекать из потока информации необходимые данные, интерпретировать результаты, полученные с помощью вычислений, составлять гипотезы. Тем не менее, современное образование в высших учебных заведениях не соответствует уровню требований к деловым качествам кадров управленческого государственного или частного сектора. Сфере экономики необходимы управленцы, способные принимать неординарные решения, владеющие методологией информационно-аналитического поля, свободно ориентирующиеся в информационном потоке.

Из зарубежного опыта следует, что государственное регулирование в любых отраслях жизнедеятельности намного упрощается и становится менее затратным при информационном взаимодействии различных структур и комплексном использовании данных различных источников.

Проблемы введения системы риск-ориентированного государственного аудита в России на таких уровнях, как федеральный и субфедеральный, могут связываться в первую очередь с тем, что контрольная методология, реализуемая ею, коренным образом меняет обычную, установившуюся контрольную парадигму к и предлагает применять к проведению аудита совершенно новый подход, который зиждется на использовании IT-достижений.

Руководство подконтрольных объектов, а также аудиторы государственных и муниципальных служб должны быть готовы к тому, что внедрение государственного риск-ориентированного аудита видоизменит представления, к которым все привыкли, включая и характер аудиторских доказательств, способов их сбора и проверки, аналитических процедур, которые используются при выполнении внутренней проверки и внешнего аудита, потребует от них новых усилий, умений и знаний.

В России в настоящее время есть все предпосылки для реализации методологии риск-ориентированного государственного аудита на практике и ее эксплуатации для улучшения эффективности государственного (муниципального) аудита, обеспечения прозрачности финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов и подлинности предоставляемой ими отчетности (статистической, налоговой, финансовой и т. д.), что является в особенности важным для возможных инвесторов и управленческих звеньев различного уровня.

На примере зарубежного опыта можно увидеть, что лишь нормативная, основательная база, имеющая в запасе свод нормативных актов фактически по всем граням формирования и ведения информационных ресурсов, делает функционирование информационных систем эффективным, позволяет обеспечивать информацией потребителей любого уровня, в том числе и органы государственного надзора.

Из-за отсутствия полной и доставленной своевременно информации органы государственного аудита субфедерального уровня не имеют возможности в полной мере реализовывать свои предупредительно-профилактические функции, выступая скорее регистратором нарушений, а не инструментом для их предупреждения.

Сегодня России, как и большинству других стран, необходимо пересмотреть свои экономические приоритеты во избежание новых потрясений, а это значит, что проблема создания мощной структуры по надзору и контролю деятельности государственных и частных институтов (организаций) наиболее актуальна. Таким образом, заданный вектор развития системы контрольно-счетных органов РФ выглядит более чем перспективно.

Зачастую кризисные ситуации возникают по причине ошибок, заложенных уже на стадии принятия экономических решений. На ход бюджетного процесса очень влияют показатели макроэкономики. В частности, такие параметры как количественное исчисление инфляции, валовый внутренний продукт подлежат регистрации в законе о бюджете. Именно потому постоянно проводится наблюдение за изменениями макроэкономических характеристик и в дальнейшем учитывается Счетной палатой в качестве одного из разделов отчетной документации о доходах и расходах, а также данные используются в ежегодных проектированиях бюджета.

Орган внешнего государственного финансового контроля, оказывает влияние на уровень достижения целей экономического развития не только посредством анализа показателей доходной и расходной частей федерального бюджета, но и анализируя объективные сведения о долговой нагрузке на бюджетную систему Российской Федерации, воздействующей на реальную экономическую ситуацию в стране.