Текст книги "Концептуальные основы и институциональные аспекты развития внешнего государственного аудита в современной экономике"

Глава 2
Рекомендации по использованию новых технологий внешнего государственного аудита российскими контрольно-счетными органами на основе современной методологии и лучшей мировой практики

На сегодняшний день в социально-экономической сфере возникает несколько принципиальных особенностей информации. Среди них можно выделить: сложный поиск, многочисленные источники и большие объемы информации, слабо приспособленная для понимания, цифровая и символьная форма представления. Необходимо также отметить, что данная информация является дискретной и, следовательно, ограничена строгими временными сроками представления и отличается способами алгоритмической обработки. Как правило, кодирование и классификация информации зависят от определенных проектных решений и конкретной постановки задачи. Таким образом, информационная совместимость систем не может быть достигнута.

Только единая система классификации и кодирования информации (ЕСКК) может гарантировать подобную совместимость. Используя четкую структуризацию экономико-социальной информации, можно определить структурные элементы, зависящие от функционального назначения и особенностей информации. Таковыми элементами являются: показатель, реквизит, информационный массив, лоток, сообщение, а также информационная система.

Степень рациональности и обоснованности, принятых на основе информации управленческих решений, позволяют определить ее качество. Адекватную оценку ситуации и выработку эффективных решений может обеспечить исключительно качественная информация.

На данный момент абсолютно нецелесообразным является формирование монопольного единого информационного пространства в интересах государственного управления и аудита. Посредством создания единой организационно-правовой и методологической основы, работа с открытой информацией станет более эффективной. Из этого следует, что посредством определенных функциональных задач должно происходить развитие информационно-аналитических систем в условиях макро– и микроуровней. Однако, это возможно при наличии определенных факторов. Таковыми факторами являются: решение сложных проблем, касающихся хозяйственной деятельности, учет потребностей системы управления, обеспечение условий экономической безопасности и социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Необходимо отметить, что процесс воздействия информацией на объект управления для достижения данным объектом четко определенной и мотивированной цели в действительности является ничем иным, как государственным аудитом. Таким образом, можно прийти к выводу, что информатизация и управление – это взаимозависимые и взаимосвязанные звенья единой цепочки управления. Отсюда следует, что одним из важных условий обеспечения единства страны как целостного субъекта управления, является наличие комплексной информатизации экономических, управленческих и общественных отношений. Такая система имеет также прямое влияние на повышение управляемости на более качественный уровень и наделение системными свойствами целого организма его относительно обособленных частей.

В настоящее время специалистами выделяется несколько факторов, влияние которых действует на снижение эффективности управления экономикой на микро– и макроуровнях, также вследствие этого можно наблюдать внушительные потери бюджетных средств. В общей сложности создаются условия для масштабного падения степени экономической безопасности и общенациональной конкурентоспособности страны. Главными таким факторами являются: административно-территориальная и ведомственная разобщенность, отсутствие единой нормативной базы, слабая ориентация в создании и развитии государственных информативных ресурсов.

Следует также сказать, что существующие государственные, региональные и ведомственные правовые нормативы не гарантируют высокой эффективности в рамках горизонтальной плоскости информационного взаимодействия национальных управленческих органов нескольких уровней, а также органов управления с конкретными управленческими объектами. В то же время, межведомственный оперативный информационный обмен, преимущественно функционирующий в горизонтальной плоскости, требуется государственным аудитом и стоит в основе главных задач государственного управления.

Путем проведения детального анализа содержания функций общегосударственного управления и процессов информатизации области управления целиком в содействии с рядом административных, институциональных, методико-технологических, организационных и правовых факторов информативного обеспечения управленческих процессов, можно сделать вывод о представлении информатизации области управления как специфического инструмента создания технологий управления, которые способны полностью реализовать функции и задачи управления. Также это позволяет такие процессы, как прогнозирование, моделирование, регулирование и управление, планирование, контроль и мониторинг рассматривать в основе единой методологически интегрированной информативной среды, которая обеспечивает фиксирование текущего состояния и конкретной направленности в развитии государственного экономико-социального организма.

Такое положение в данной сфере требует официальных действий по вводу специального понятия на определение НИИЭП, что означает национальное интегрированное информационно-экономическое пространство. Сюда включаются взаимодействие организационных, административных и нормативно-правовых мер, программных и технологических средств, а также экономической информации, которая определяется государственным информационным ресурсом. В свою очередь данный ресурс дает наиболее полное, целостное, функциональное, методически единообразное описание во взаимосвязях, а также в динамике действий национального хозяйственного комплекса, экономико-социальной среды и общественного организма на всех уровнях и во всех структурах государственной власти.

Формирование понятия НИИЭП позволит обеспечить достаточной и необходимой информацией региональный, муниципальный и федеральный уровни управления, а также реальный сектор экономики для осуществления обоснованного и эффективного разрешения задач текущего и стратегического планирования, контроля и управления.

Информационно-экономическое национальное интегрированное пространство должно способствовать преодолению ограниченности конкретных спешных и узковедомственных подходов к формированию информационного обеспечения процедур государственного управления.

Данная задача подведомственного и междисциплинарного характера имеет высокую степень ответственности, большие масштабы и сложность, что, безусловно, требует приоритетного внимания со стороны государства. Кроме того, обозначение рамок и решение данной задачи должны потребовать от высших уровней руководства проявления политической воли.

Для формирования внедренной единой системы информационного обеспечения национального аудита, за чем следует и развитие управления в интересах социально-экономического подъема страны, необходимы конкретные принципы и условия. Данные факторы требуют более конкретного рассмотрения:

1. Создание координационных основ для функционального обеспечения совместимости и сопоставления данных, которые действуют в системе для урегулирования проблем в социально-экономической сфере, вопросов по безопасности экономики и присоединения России к мировому информационному пространству. Первоочередными мерами являются:

• четкое определение и анализ отдельными государственными органами исполнительной, представительной и судебной власти необходимости в информации;

• формирование списка перспективных и актуальных проблем безопасности экономики, совместно с негосударственной областью и микросферами, решение которых требует организации информационного обмена;

• разграничение ответственности всех участников данного проекта, участвующих в процессах сбора, поиска, обработки, актуализации и предоставления информации;

• создание однородной системы четким разграничением функциональных, административных и экономических отношений между субъектами внутри информационной среды.

При таких условиях чрезвычайно важным становится организация профессионального анализа мирового и национального рынка, а также его правовых, организационных и экономических отношений. Впоследствии это обеспечит формирование грамотного потребления информационных услуг и гарантию равноправного партнерства развитых стран в сфере информации.

2. Обеспечение методических возможностей межведомственных действий. Первоочередным является скорейшее формирование общего национального регистра метаданных. Таким образом, требуется сформировать открытый полновесный банк знаний, который включает в себя информацию о государственных и иностранных базах данных, их статусах, содержании, условиях доступа, месторасположении и другие сведения, которые могут быть применены для решения задач обеспечения информацией управления в целом и государственного аудита в частности.

Не меньшей важностью обладает также формирование унитарного перечня действующих ведомственных, региональных, федеральных и международных стандартов и единообразных средств информационных технологий в этой области с непременным контролем качества данных средств, а также их документации.

Актуальной проблемой в процессах эффективного информирования является формирование целостной системы индексации и классификации сообщений, требующей развития и группирования общегосударственных информационных классификаторов, а также социальных, технико-экономических, библиографических и других. Данные задачи разрешимы лишь на общенациональном уровне с применением международных требований, которые устанавливают стандарты на формат и классификацию представления данных. Принимая во внимание функциональные задачи и приобретенный опыт, специалистами Министерства связи и массовых коммуникаций, сотрудниками Росстата, Госстандарта и прочих государственных ведомств могли бы быть разработаны данные положения.

Исследование и анализ показали, что присутствует также перечень проблем субъективного характера, связанных с обеспечением совместимости:

• задержка интеграции в эту область отечественных и мировых достижений научно-технического прогресса вследствие неправильного формирования управления, нерационального использования и распределения ресурсов;

• неполноценная системная работа над вопросами выбора программных и технических базовых средств, участвующих в создании технологий узковедомственного характера;

• недостаточное слияние усилий, несогласованность действий научных коллективов и отдельных ученых в решении наиболее актуальных и злободневных проблем в развитии ресурсов информации.

Таким образом, предлагается предусмотреть соответствующие меры по устранению либо максимальному уменьшению отрицательного воздействия данных факторов.

3. Обеспечение правового поля. Законы и прочие нормативно-правовые акты, действующие на территории страны, которые имеют прямое или косвенное отношение к проблемам экономической безопасности, практически не принимают во внимание сферу информатизации и информации. В таком случае говорить о присутствии единой системы обеспечения сферы информации правовым полем, как минимум, преждевременно. В этой среде совершенно не согласованы проекты правовых актов, что имеет негативные последствия в законодательной сфере.

4. Обеспечение финансовых потоков. Не менее важной и острой, чем содержательная сторона вопроса, является проблема финансирования действий, направленных на создание НИИЭП. Предусматривается, что фиксированный объем расходов покрывается средствами корпоративных инвесторов и государственного бюджета. Однако, этого является недостаточно. Исходя из этого, крайне важной становится реализация платной основы для информационных потребностей пользователей с концентрацией усилий на образование информационных маркетинговых служб, так называемых, рыночных субъектов, презентации данных в товарном виде.

Также необходимо создать активную стратегию по инвестициям с обозначением конкретных методов и форм участия иностранных компаний в общих проектах. Для этого необходимы конкретные нормативные акты, координирующие деятельность компаний и предприятий, имеющих смешанный капитал, которые будут предусматривать требования для безопасности информации.

Для присоединения зарубежных инвесторов и негосударственных структур к развитию систем информации, использующихся в интересах безопасности и управления государством, требуется тщательное определение порядка их доступа к информационным ресурсам страны. Западные страны решили данные проблемы довольно удачно. Таким образом, за использование не являющейся государственной тайной информации частными организациями и негосударственным сектором, собранной государственными службами или за счет государства, взимается определенная плата. Частично основы таких взаимоотношений заложены и в российском законодательстве.

Рассмотренные факторы не могут охватить всей полномасштабности проблемы. Тем не менее, для начала работ первоочередным шагом должна стать коллегиально разработанная концепция формирования и функционирования системы и создание федеральной программы ее образования. Из этого возникает необходимость прибегнуть к обращению к Президенту Российской Федерации с предложением о создании Консультативного совета по вопросам информационного обеспечения проблем экономической безопасности при Совете Безопасности России с вхождением в его состав членов высшего органа государственного аудита, а именно, Счетной палаты РФ, органов государственной сферы, несущих ответственность за организацию работ в данной области, а также нескольких корпоративных ведомств, которые представляют интересы кругов бизнеса.

Можно предположить следующие задачи для решения Консультативным советом:

• ознакомление с материалами, предоставленными министерствами и ведомствами по федеральной политике развития структуры обеспечения информацией органов управления;

• осуществление контроля и координации выполнения действий, направленных на развитие инфраструктуры обеспечения информацией управленческих органов;

• работа над проектами по привлечению внебюджетных ресурсов и негосударственных источников финансирования к развитию инфраструктуры обеспечения информацией органов управления;

• предоставление решений и предложений об ориентации действий, стандартизации в этой сфере и о правовом контроле Президенту РФ, Правительству, Федеральному Собранию, а также негосударственным заинтересованным структурам.

В таком случае становится целесообразным формирование Координационного центра по информационному контролю безопасности предпринимательства для представления интересов негосударственного сектора экономики и координации его работы.

Проблемы по организационно-правовому и финансово-экономическому обеспечению коалиционных работ по формированию единого национального интегрированного информационно-экономического пространства должны стать приоритетными вопросами Координационного центра и Консультативного совета.

Тут нужно отметить, что существует ряд задач и определенные организационно-методические мероприятия, направленные на разработку унитарной методологии создания интегрированного государственного информационно-экономического пространства, а также на усовершенствование аналитических ресурсов муниципального и регионального уровня. Из этого следует необходимость в создании Общероссийского каталога экономических показателей субъектов федерального уровня, а также формирование методологии межрегионального и субфедерального анализа экономики на базе региональной типизации и социально-экономических индикаторов.

Данный каталог совместно с ОКТЭИ (общероссийский классификатор социальных и технико-экономических показателей) может претендовать на место основного компонента справочно-нормативной информации, а также технологического и информационно-аналитического базисного элемента, направленного на организацию работы производителей информативной продукции. Также каталог может быть основой формирования всех субфедеральных и федеральных информационных систем. Данный реестр должен ориентироваться на потребности каждого пользователя с учетом любого уровня управления. Внутри процесса образования и развития муниципальных и региональных информационных возможностей крайней необходимостью выступает определение характера построения классификатора для обеспечения удовлетворения запросов и нужд всех пользователей экономико-социальной информации.

Таким образом, создание регионального субъекта интегрированной системы обеспечения информацией регионального управления и государственного аудита обеспечит следующие факторы:

• нахождение уровня бюджетной устойчивости субъектов Российской Федерации, а также путем приобретения информации о реальной финансовой ситуации в регионе на всех уровнях бюджетного процесса;

• обозначение уровня полноты и постоянства притока средств в бюджет региона, а также степени социальной и экономической результативности расходов;

• нахождение резервных потоков при формировании бюджета региона и факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое его развитие;

• контроль и наблюдение за влиянием региональных программ экономико-социального развития и межбюджетных трансфертов на уровень жизни населения;

• оценку бюджетной политики, которая проводится органами исполнительной власти субъекта РФ.

Такая система позволит обеспечить рациональное накопление и систематизацию данных, своевременное предоставление их структурам государственного аудита в том временном, пространственном, объектном и иерархическом обозрении, которое необходимо для исполнения определенных мероприятий с конкретным уровнем детализации.

Предусматривается вхождение в состав блока информации регионального уровня следующих компонентов:

• закона о местном бюджете на следующий финансовый год с соответствующими дополнениями и изменениями;

• утвержденного бюджетного списка по расходам, доходам и источникам финансирования бюджетного дефицита, изменений и уточнений, вносимых в данный список, а также лимитов бюджетных договоренностей;

• действующей обязательной бухгалтерской и статистической отчетности, которая предоставляется получателями расчетов и государственными органами власти, территориальным фондом медицинского страхования, территориальным управлением госстата, органами, исполняющими действия владельца госимущества и другими структурами, которые участвуют в бюджетном процессе;

• отчетной документации о выполнении бюджета; порядок предоставления отчетности определяется соответствующими структурами власти согласно ст. 241 Бюджетного кодекса РФ;

• первоначальных платежных и других документов, которые являются фундаментом для действий с региональными бюджетными средствами;

• результатов экспертных, аналитических и контрольных мероприятий, которые проводят счетные палаты субъектов Федерации.

Методы осуществления внутреннего мониторинга и внешнего аудита, выработанные в XX веке, уже не способны удовлетворять нынешним потребностям, поскольку, с одной стороны, они требуют значительных затрат и в то же время являются весьма обременительными для объектов, пребывающих под контролем, а, с другой стороны, разработаны, в первую очередь, для выполнения контрольных мероприятий каждый год и не гарантируют подобающей оперативности в обнаружении финансовых нарушений или иных недочетов, и, соответственно, не способствуют в полной мере предупреждению или уменьшению причиняемого ущерба, что особенно обостренно ощущается в период глобализации и быстрых изменений экономических условий.

Является очевидным также и то, что в новейших условиях хозяйствования наблюдается активное повышение спроса на внешний контроль, быстро предоставляющий необходимую подлинную информацию о финансово-хозяйственной работе субъектов хозяйствования. В такой информации заинтересованы и управляющие, которым она нужна для принятия надлежащих решений вовремя.

Рис. 12. Государственные информационные ресурсы

Тем не менее, необходимость в быстрой и правдивой информации о финансово-хозяйственной деятельности субъекта, в результативной защите от возможных деловых рисков не может быть удовлетворена только при помощи обычных традиционных подходов, что создало в мире потребность в новых контрольных методологиях, которые смогли бы сделать возможными и основательный оперативный внутренний контроль, и быстроту предоставления вовне уместной и достоверной информации.

В ряде таких методик, служащих подспорьем для своевременного выявления мошенничества, обнаружения иных финансовых нарушений или недочетов в работе хозяйствующих субъектов, за границей самое большое развитие приобретает методология «непрерывного аудита», которая деятельно использует достижения IT-технологий и новейшие средства для раскрытия мошенничества, в числе которых: электронные датчики, особое программное обеспечение, направленное на обнаружение каких-либо нарушений в финансовой отчетности, компьютерное моделирование финансово-хозяйственной обстановки и др.

Наиболее сосредоточенного внимания заслуживает Единый государственный регистр предприятий и организаций. Он был задуман как многоуровневая (район – регион – Федерация) государственная информационная система определения и калькуляции субъектов хозяйствования, включая и предпринимателей-физических лиц, прошедших регистрацию на территории Российской Федерации. Кроме сведений о регистрации, идентификации, изменении информации о субъектах регистра и их устранения, в Едином регистре по мере его усовершенствования пообъектно (основываясь на данных годовой бухгалтерской и статистической отчетности) вводились базисные экономические показатели, которые характеризуют итоги деятельности абсолютно всех хозяйствующих субъектов. Актуализация ЕГ-РПО проводилась ежедневно на районном и региональном уровнях, а на федеральном – ежемесячно.

Применение ЕГРПО в целях статистики давало объективную возможность получения материалов исследований, обзорных докладов, составления справочно-нормативных данных для статистических регистров, систем электронной обработки статистической информации и отраслевых баз данных.

На этапе создания Единого государственного регистра особенно пристальное внимание уделялось межведомственному значению этой системы. В присутствии заявителя профессионалами-статистиками присваивались особые статистические коды при прохождении процедуры определения и постановки на учет субъектов ЕГРПО. Такие коды должны были обязательно использоваться при постановке на налоговый учет, при вручении свидетельств о наделении предприятия правами юридического лица, при открытии лицевых счетов, сборе платежей и взносов внебюджетными государственными фондами для реализации других видов деятельности, оформлении таможенных документов, а также учетной, статистической, бухгалтерской, организационно-распорядительной, банковской, внешнеторговой и иной документацией.

Подобная технология предоставила возможность еще на начальном этапе работы с уставными документами налаживать быстрый обмен информацией между таможенной и налоговой службами, МВД России и другими учреждениями. Это, не считая всех прочих преимуществ регистра, делало минимальной вероятность возникновения однодневных фирм.

Помимо этого, идентификация хозяйствующих субъектов, которая была установлена органами статистики на базе общих классификаторов социальной и технико-экономической информации, обязана была в целях методологической цельности использоваться в информационных системах абсолютно всех органов государственного управления. Подобный подход, если его полностью реализовать, дал бы возможность пользователям абсолютно любого уровня почерпнуть непротиворечивую и общедоступную информацию о наличии (реорганизации, ликвидации) или практической деятельности любого из хозяйствующих субъектов, либо же их совокупности, приведенную в гармонию с европейской классификацией экономической деятельности (учитывая особенности государственного регулирования и специфики российской экономики), а также позволил бы актуализировать данные Единого государственного регистра на базе первоисточников, то есть на этапе их появления, исключая искажение информации, ее дублирование и другие вероятные риски.

В связи с этим видится совершенно необходимым ставить вопрос об организации в Российской Федерации Единого общенационального регистра хозяйствующих субъектов и обеспечения на его основе интеграции, развития и использования в информационных системах данных, которые основываются на единых принципах идентификации и протокола субъектов хозяйствования, установлении стандартов отчетности и организованных, прежде всего, на базе ЕГРЮЛ, ЕГРПО, ЕСЮК, других образующих систему регистров, баз статистических данных и иных конгломератов информации, что даст возможность значительно повысить оперативность и действенность контроля, гарантировать его информационную аргументированность, предоставить настоящие конкурентные преимущества не только экономическим субъектам, но и государству в целом. Наглядно информационное взаимодействие уполномоченных органов государственной власти представлено на рисунке 13.

Для разрешения всех описанных проблем в контексте требований государственного контроля представляется необходимым:

Рис. 13. Информационное взаимодействие уполномоченных органов государственной власти

• восстановить межведомственный статус ЕГРНО как единую национальную систему идентификации и учета хозяйствующих субъектов, учитывая то, что идеология и технология выполнения регистра, а также наличие кадровых ресурсов предоставляют возможность осуществить это без лишних затрат;

• вернуть Росстату статус независимого координирующего ведомства, обеспечивающего единство методов записи и статистики в стране;

• рассмотреть вопросы о наделении Росстата добавочными функциями: утверждения инструкций и форм абсолютно всех видов ведомственных наблюдений и учетов, осуществления экспертизы проектов федеральных и других государственных программ, которые направлены на создание государственных информационных систем в целях обеспечения их информационной совместимости, оценки достоверности и беспристрастности соответствующих данных.

Должна подлежать определенным изменениям и роль статистики в регионах. Отталкиваясь от главных направлений регионального развития, увеличения полномочий на уровне органов местного самоуправления и на уровне субъектов Российской Федерации, нужно произвести разграничение предметов ведения в сфере государственной статистики в Российской Федерации.

При всем вышеизложенном представляется важным подчеркнуть, что необходимость в увеличении роли государственных информационных ресурсов и их первостепенного звена – государственной статистики постоянно связана с упрочением вертикали власти и ее централизации, а достижение подобных целей становится возможным путем согласования усилий в выполнении функций отчетности и государственного учета.

Принимая во внимание и всё время растущую потребность в достоверной информации по самым разным сторонам жизнедеятельности для федеральных и субфедеральных институтов управления, и продолжительность формирования национального интегрированного и информационно-экономического пространства, нужно также непременно осуществить такие скоординированные действия.

Государственной Думе и Правительству Российской Федерации необходимо:

• разработать и внести необходимые изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в области ликвидации преград в получении объединенной информации благодаря понятию налоговой тайны, тем самым создав самые подходящие условия для информационного взаимодействия органов государственного аудита, налоговых и статистических служб, как это принято в большом количестве развитых стран.

Правительству Российской Федерации:

• исследовать вопрос о создании Федерального агентства по комплексному информационному обеспечению органов управления, или же поручить эту функцию Федеральной службе государственной статистики, вернув ей статус независимого органа исполнительной власти.

Федеральной службе статистики:

• при создании Федерального плана статистических наблюдений и выяснении параметров финансирования из федерального бюджета обеспечить соответствующее действительности отражение информационных нужд в региональных органах управления, в том числе и службах государственного контроля различных уровней;

• откорректировать регистр статистических работ, включив в перечень совокупность задач по методике и программным средствам, которые нужны для координации статистических наблюдений на региональном и муниципальном уровнях;

• конкретизировать перечни и порядок образования цен на различные услуги, оказываемые органами государственной статистики на платной основе органам исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

• улучшить в региональном профиле систему показателей и методологических инструментов для их расчета, которые отражали бы ход выполнения национальных проектов и поддающихся количественному измерению положений посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию;

• создать стандартизированный режим проведения на региональном уровне по поручению органов государственной власти и местного самоуправления добавочных работ, которые не вошли в программу статистических наблюдений;

• в связи с принятием Федерального закона № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформировать подходы и улучшить методологическую основу пообъектного подлинного учета хозяйствующих субъектов, образования демографических и социально-экономических показателей на уровне как городских, так и сельских поселений;

• учитывая опыт территориальных органов госстатистики выработать методы проведения частичных, выборочных проверок малого бизнеса в крупных муниципальных образованиях;

• при дифференциации населения и оценке уровня жизни принять во внимание в интересах государственного и муниципального мониторинга возможность раздельного опубликования показателей по городскому и по сельскому населению.

Представляется рациональным привести в исполнение в границах единого проекта проведение паспортизации населенных пунктов на основы информационного обеспечения государственного аудита и других органов управления.

Органам государственной власти, организовывающим функционирование федеральных министерств, ведомств и региональных органов исполнительной власти на уровне федеральных округов: