Текст книги "Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах"

Валуев ратовал за энергичные действия правительства в социальной, экономической и политической сферах, что резко отличалось от неповоротливой николаевской системы. Труды Валуева пестрят указаниями на необходимость изменений, движения и развития – идеями, общими для либеральной и консервативной европейской мысли начала и середины XIX столетия. Однако же здесь для него примером для подражания выступал Петр Великий. Валуев чаял воссоздания петровского полицейского государства, возвращения государственных учреждений в политический авангард в русле прежней министерской власти и институционализации идеи творческого, но вместе с тем и избирательного заимствования с Запада. Он восхищался Петром, осознавшим все преимущества просвещения России на западный манер. Лейтмотивом Петровской эпохи служили две идеи: «…просвещения и обогащения государства; укрепления и упрочения самодержавия»[209]209
  См. [Валуев 1958: 145–146; 1961, 2: 416–417]. Валуев был внимательным читателем и почитателем самых разных европейский мыслителей: от Лоренца фон Штейна до Алексиса де Токвиля – см. [Маркузе 2000: 471–488]. См. также обсуждение консерватизма в одноименной работе («Что такое консерватизм») у современника Валуева – А. Д. Градовского [Градовский 1907, 3: 313–346]. Градовский проводит определение «творческого консерватизма», приводя в пример Роберта Пиля.


[Закрыть].

В примечании к дневниковой записи от 12 ноября 1868 года Валуев ясно излагает свой взгляд на употребление в России европейского опыта:

…я не нахожу повода к предполагаемому так охотно у нас антагонизму между европейскими и русскими понятиями и стремлениями. Я считаю Россию частью христианского мира и частью Европы, хотя не считаю ее ни Англией, ни Францией, ни Германией, и не желаю, чтобы она превратилась в Англию, Францию или Германию, а затем, не думая, чтобы Россия, оставаясь русскою, должна была отказаться от пригодных ей долей общей европейской образованности, не думая, чтобы ей суждено было в единонадесятый час изобрести совершенно новую государственную и общественную образованность и не находя в ее тысячелетней истории залогов к такому изобретению, я полагаю, что русским можно и даже должно пользоваться некоторыми началами и понятиями, ими самими не выработанными…

Подобное «критическое западничество» задавало тон всей валуевской политической программы на посту министра внутренних дел. В этой связи весьма показательна следующая его запись: «Я думаю, что в каждой стране и в каждом народе есть данные стихии, которых нельзя не ведать, отчасти нельзя переработать, а отчасти и не следует желать перерабатывать; но что “методы” управления этими стихиями, если можно так выразиться, суть более или менее общие. Они – результат многоразличных, разновременных и разноместных опытов». Валуев стремился овладеть европейскими политическими техниками и формами ради обуздания захлестывающих Россию перемен и обеспечения таким образом будущности самодержавия. Именно в этом свете следует рассматривать наиболее важные предложенные им реформы – планы преобразования волостного, уездного и губернского управления, Земскую реформу и проекты по обновлению Совета министров и Государственного совета с целью объединения правительственных усилий и обеспечения политического участия в принятии решений губернских элит. Также на знании европейских примеров зиждились и его устремления высвободить производительный потенциал России, ослабить сословное разделение, способствовать экономическому развитию, решить земельный вопрос и упразднить крестьянскую общину[210]210
  [Валуев 1961, 2: 416–417]. См. в особ. [Czap 1967: 391–410]. Валуев последовательно настаивал на проведении политики, способствовавшей созданию инфраструктуры для экономического развития. Он стремился ослабить многочисленные правовые ограничения, препятствовавшие различным социальным группам и сословиям реализовать производительный потенциал страны. С 1861 по 1881 год Валуев постоянно указывал на то, что финансовые и экономические вопросы, или же, как он говорил, «кризисы», включая и вопросы о земле, являлись проблемами, наиболее важными из всех, стоящих перед правительством.


[Закрыть].

В датированной 22 сентября 1861 года записке под заглавием «Общий взгляд на положение дел в империи с точки зрения охранения внутренней безопасности государства» Валуев впервые выразил целостную политическую позицию[211]211
  Хранящаяся в ЦГИА СССР. Ф. 1093 (Фонд П. Е. Щеголева). Оп. 1. Д. 338. Записка была обнаружена и опубликована в выдержках и с комментарием советским исследователем В. Г. Чернухой в [Чернуха 1976: 210–220].


[Закрыть]. Эта записка, сравнительно недавно обнаруженная среди личных бумаг П. Е. Щеголева, представляет собой документ весьма примечательный и комплексный. На протяжении двух десятилетий идеи и государственная деятельность Валуева следовали высказанным в записке положениям, а именно что Россия, подобно всем прочим державам, претерпевала фундаментальные перемены; что правительство ее было не в состоянии должным образом повлиять на народ или же направить социальные движения в иное русло, поскольку самодержавной системе недоставало политического видения, но с лихвой хватало структурных и институциональных слабостей. В записке Валуев рассматривал природу и потенциальную значимость для государства каждой социальной группы. Он утверждал, что решение земельного вопроса, а также изменение отношения дворянства и государства к крестьянскому сословию является для России делом чрезвычайной важности. Эти экономические и социальные проблемы Валуев дальновидно увязал с вопросами государственной политики и институциональных преобразований. Он понимал, что существующий правительственный аппарат самодержавия подлежит обновлению, иначе министерская бюрократия не удержит самодержавную систему. Реформа исполнительной власти – как Комитета министров, так и отдельных министерств, – по его мнению, была напрямую связана с планами учреждения представительств в законодательном процессе, местного самоуправления (то есть земств) и губернской административной реформы.

«Завоевывать» умы и сердца людей Валуев предлагал посредством учреждения государственного печатного органа, который стал бы эффективным цензурным орудием борьбы с несогласием. Дух и тон валуевских аргументов можно ясно уловить в следующем пассаже:

Долгом… считаю выразить глубокое убеждение, что движению, обнаруживающемуся в ныне видимых и быстро возрастающих размерах, необходимо дать исход. Его нельзя удержать в замкнутом круге.

Его можно направлять, но нельзя окончательно подавить силою. Мыслям, даже ложным, надлежит противопоставлять мысли. Ссылаюсь в виде доказательства не только на общеизвестные европейские события, но и на опыты нашей истории, на вековой опыт раскола и на тридцатилетний – западных губерний. Всемирные летописи свидетельствуют, что в развитии государств настает время, когда для подавления идей, подрывающих общественный порядок, недостаточно одного употребления правительственной власти и недостаточно именно по ограниченному числу безусловно ей подчиняющихся орудий. Необходимо содействие той части общества, которая одушевлена или может быть одушевлена идеями противоположными. Противопоставляя одну сторону другой, правительство может с большею безопасностью господствовать над обеими и, сохраняя общественный порядок, удерживать за собою надлежащий простор для собственно ему принадлежащей власти [Чернуха 1976: 217].

Важно заметить, что даже в эти первые годы на министерском посту в идеях Валуева уже обозначились зловещие признаки безусловного преклонения перед государственной властью. Впоследствии же эта идеология выдвинет валуевское министерство в ранг главной полицейской силы в стране. Крушение даже самых тонко проработанных его планов было в значительной степени обусловлено продвигаемой им структурой власти и идеологическим обоснованием. В записке Валуев формулирует требование о том, что власть правительства не должна ослабнуть, а полицию и цензуру следует усилить, в связи с чем он советует не допустить, чтобы институциональные преобразования выливались в противостояние с самодержавием, тем более подрывали его основания. После 1861 года Валуеву становится все труднее избегать риторических и политических форм, питавших крепнущий дух министерской власти и чинивших препятствия осуществлению его же планов по обновлению самодержавия.

Общий план переориентации самодержавной политики Валуев изложил в записке на Высочайшее имя от 26 июня 1862 года, озаглавленной «О внутреннем состоянии России». Министр рассматривал все возрастающую изоляцию правительства и царя относительно всех прочих социальных групп и сословий, вскользь упоминая, что даже преданность армии теперь уже под вопросом. Валуев считал, что центральное правительство не пользуется поддержкой русского общества и начинает терять контроль над органами губернского управления. Беспокоили его также и вопросы государственного финансирования Польши и прочих западных губерний, равно как и набирающее обороты увлечение молодежи материализмом и радикальными идеями.

Валуев предлагал правительству действовать наступательно:

Мы сделали первый шаг с проектом земско-хозяйственных учреждений, но более чем сомнительно, что этот шаг достаточен. Аналогичную попытку необходимо сделать и в центральной администрации… В эпоху общественного возбуждения важнее, чем когда-либо для правительства, овладеть социальным движением и стоять во главе социального движения, делающего три четверти истории… Именно в этом смысле давно известная и провозглашенная идея заслуживает того, чтобы к ней вернуться и зрело обработать ее. Это – реформа Государственного совета на основаниях, аналогичных австрийскому Рейхсрату и Государственному совету Польского королевства. Это мероприятие представляет то преимущество, что не наносит никакого удара полновластию государя, сохраняет ему всю законодательную и административную силу, а между тем создает центральное учреждение, которое было бы чем-то вроде представительства страны [Гармиза 1958: 141–144].

Соответствующий план реформирования Государственного совета был составлен и прочтен Валуевым императору в апреле 1863 года [Гармиза 1958: 155–163; Берманьский 1905: 229–230; Захарова 1968: 52–54]. Внутри Государственного совета предполагалось учредить форму народного представительства, основанную на земской системе – причем последнее являлось краеугольным камнем всего плана. Развивая проект представительств, во всеподданейшей записке от 18 ноября 1863 года Валуев обрисовал Съезд государственных гласных, которому отводилась роль совещательного органа при Государственном совете. Гласных депутатов полагалось избирать при посредстве губернских земских собраний, к тому же определенное представительство получала столица и прочие крупные города. В областях же, не имеющих земского собрания, «для их [гласных] выбора устанавливались] особые правила» [Берманьский 1905:225–233; Захарова 1968:49–52; Валуев 1961, 1: 218–219, 256–257, 261]. В целом в заседаниях Государственного совета по отдельно определявшимся вопросам должны были принимать участие председатель и вице-председатель Съезда, а также 14 гласных [Захарова 1968: 48–49].

Валуевский план был куда прогрессивнее предложенного в 1866 году великим князем Константином Николаевичем и так называемого конституционного проекта Лорис-Меликова 1881 года. Валуев предлагал перманентную и институционализированную форму общественного политического участия, в то время как план великого князя предусматривал лишь ситуативно-совещательный формат. Но, что еще более важно, валуевские гласные избирались исключительно земствами, а не Дворянским собранием при участии земств, как предполагалось в проекте Константина Николаевича. Основывая свой план на европейских (в особенности австрийской) политических моделях, Валуев желал, чтобы новосозданное протопредставительство отражало доминирование нобилитета: знать должна была сохранить свое положение единственного образованного и имущего сословия в обществе, но при этом представительство знати в правительственных делах основывалось скорее на хозяйственно-экономических функциях, нежели на корпоративном статусе. И действительно, дворяне превалировали в земских собраниях 60-х – 70-х годов с учетом, конечно, установленного законом имущественного ценза, однако Валуев открыто отмахнулся от прежних органов дворянского самоуправления в качестве основания планируемого им института представительства. Видя, что существующие дворянские собрания тяготеют то ли к олигархии, то ли к конституционализму, Валуев стремился способствовать преображению русской аристократии в экономически состоятельный, сплоченный и ответственный класс, которому по силам было бы выступить главной общественной опорой самодержавия. Но, невзирая на огромные потенциальные выгоды, которые сулил самодержавной системе план Валуева, Александр в конце концов отклонил его вслед за тем, как против плана высказалось большинство высокопоставленных участников особого совещания.

Очевидно, Валуев двояко смотрел на дворянское сословие. Так, уже в декабре 1859 года он писал, что русское дворянство – лишь «каста», не превратившаяся пока «в государственное сословие в рациональном смысле» [Валуев 1891: 146].

Позднее, уже во время своего министерства, он вынужден был повторить, что дворянство, «или то, что принято называть этим именем, не понимает [ни] своих истинных» экономических и политических «интересов», ни положения, в котором находится[212]212
  Валуев П. А. О внутреннем состоянии России. 26 июня 1862 г. Цит. по: [Гармиза 1958: 141].


[Закрыть]. И тем не менее он настаивал, что в губернском обществе просвещение должно прилагаться сугубо к дворянству, единолично обладавшему моральным авторитетом и экономической крепостью, позволявшей содействовать правительству в предотвращении «апокалиптического раскола русского общества»[213]213
  [Валуев 1958: 148, 151].


[Закрыть].

Собственность, образование, религия и семья были для Валуева фундаментом здорового общественного организма. Он считал, что ни крестьянские массы, ни дворянство в нынешнем его состоянии не может обеспечить прочного основания правительственным попыткам воссоединить общество. И вместе с тем его поддержка нобилитета меркла всякий раз, когда какая-либо партия знати пыталась самоорганизоваться, объединиться или даже просто обсудить политические вопросы независимо от государственных институтов. Во все время своего министерства Валуев скоро и решительно подавлял какие бы то ни было политические инициативы как дворянских, так и земских собраний. Кроме того, он был чрезвычайно враждебен в отношении новоучрежденных «мировых посредников», поставленных содействовать крестьянам и помещикам в проведении освободительных положений 1861 года[214]214
  [Чернуха 1978:25–69]. В 1861–1863 годах Валуев считал, что мировые посредники действовали чересчур независимо в переговорах с помещиками и крестьянами о подготовке земельных уставов. В 1862 году он распорядился провести в Калужской губернии сенаторскую ревизию, направленную против губернатора В. Арцимовича, известного сторонника милютинской группы, открыто отстаивавшего интересы крестьян против дворянства. Параллельно с тем Валуев вступил в конфронтацию и с мировыми Тверской губернии, связанными с группой либерально настроенных дворян во главе с уездным предводителем А. М. Унковским. Мировые посредники, напрямую зависевшие как от Сената (которым утверждались), так и от МВД (поскольку назначались подконтрольными ведомству губернаторами), представляли собой очевидную брешь в строгом иерархическом устройстве, над которым столь усердно трудился Валуев. Пусть при своем министерском сроке ему было не суждено окончательно разобраться с мировыми посредниками, многих из них удалось отстранить от должности и в целом существенно уменьшить их влияние в крестьянской среде.


[Закрыть].

По мнению Валуева, правительство обязано было удержать при себе бразды правления всеми без исключения политическими вопросами, и вследствие новых вызовов 60-х годов министр все более и более утверждался в глубокой вере, что в том и заключался краеугольный камень традиционной министерской и безраздельной самодержавной власти. И к 1866 году первоначальные опасения Валуева в отношении угрозы радикализма и упадка государственной власти уже вполне оправдывались. Великие реформы – освобождение крестьян, реорганизация судов и учреждение земств – открыли ящик Пандоры, и Валуева пугало то, что общество и в целом движущие историей стихии оказывались все менее подвластны государству. Так что после неудавшегося покушения Каракозова в апреле 1866 года министр уже вполне мог писать Урусову о своем проекте реформирования Государственного совета, что тот в прямом смысле направлен на «спасение самодержавия»[215]215
  Валуев – Урусову, 1 мая 1866 г. // ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 198. Л. 52–53.


[Закрыть]. Но его проекты и служебные записки того времени в большинстве своем отражали приверженность восстановлению правительственной власти в качестве предпосылки дальнейшего ужесточения контроля над политическими преобразованиями. Прежде приглушенные или даже только подразумевавшиеся аспекты «министерской власти» теперь начинали брать верх в его работах над более оптимистичными планами по расширению границ самодержавной политики. Так, уже в следующем, 1867 году он писал императору о «неопределенных и патологических общественных чаяниях»; по его словам, «русский народ за века обвыкся с сильной властью и ее повсеместным приложением. Лишь государственная власть, уравновешенная в своем притяжении и с равной силой воздействующая на все самые удаленные области страны нашей, сумеет направить общество к дальнейшему его развитию по пути истины и закона»[216]216
  Валуев П.А. О положении губернского управления // ЦГИА СССР. Ф. 908.
  Оп. 1. Д. 277. Л.95.


[Закрыть].

Оказавшись ключевой фигурой «эволюционного межвременья» МВД – между окончательным закатом прогрессивной эпохи Ланского/Милютина и наступлением консервативных лет министерства Тимашева и Макова, – Валуев почти невольно способствовал упрочению традиционного идеала министерской власти. Взятый им курс на неограниченную административную и полицейскую власть остался и после Александровской эпохи, поддерживаемый графом Д. А. Толстым, В. К. фон Плеве, И. Л. Горемыкиным, П. Н. Дурново и многими последующими министрами. Несмотря на то что в свое министерство Валуев так и не сделался безусловным лидером правительства, его последовательная и энергичная аргументация в пользу административных и полицейских мер, а также проводимая им политика по их усилению оказали сильнейшее влияние на будущее МВД.

Восстанавливая административную и полицейскую власть, Валуев стремился дать новое обоснование традиционному интервенционизму, контролю государственной власти и длящемуся господству бюрократии в политической жизни России. Валуев подтвердил и еще более усилил движение к уравниванию интересов МВД, правительства и государства, связывая таковые непосредственно с самодержавием как единственным законным устроительным принципом России. Подобная релегитимация самодержавия укрепила его антиинституциональные предубеждения, что, в свою очередь, способствовало развитию некоторого «аналитического паралича» в принятии внутриполитических решений и обострению ощущения правительственного кризиса в последние полтора десятилетия правления Александра II.

О роли Валуева в идеологической реорганизации МВД свидетельствуют структурные дополнения, имевшие место после 1861 года, в особенности учреждение Юрисконсультской части; на то же указывало расширение полномочий министра, получившего право издавать циркуляры, имевшие силу закона, а также целый ряд законов и мер, направленных на укрепление административных и полицейских полномочий государства. Восприятие эпохи Великих реформ оказалось для Валуева окрашено грандиозным идеологическим расколом между правительством (и, в частности, министерской властью) и параллельными ему принципами управления в виде земств и реформированных в 1864 году судов. В 1881 году, уже после убийства Александра и отставки Лорис-Меликова, Валуев рассуждал:

Различные реформы прошлого царствования не принесли желаемых результатов, а иные из них обернулись последствиями и вовсе не подходящими к монархическому принципу… Следует прибавить также, что в нашем законодательстве по-прежнему наличествует дуализм новых и прежних учреждений и положений, по-прежнему между собой не согласных.

Полиция и органы управления оказались отодвинуты далеко на задний план под давлением судебных и общественных институций, а между судебной властью и правительством имеет место антагонизм и разногласие, что совершенно пагубно для государственного порядка[217]217
  ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 277. Л. 116–117.


[Закрыть].

Подобный дуализм институций и принципов управления с отчетливостью проявился Великими реформами уже в самом начале 60-х годов. Подъем радикальных настроений у коренных народов империи, все явственнее звучавшее общественное мнение и Польское восстание 1863 года – все это побуждало приверженцев традиционной министерской власти занять оборонительную позицию. Отношение правительства к новым принципам, учреждениям и назревающей угрозе со стороны общества определялось Валуевым и МВД. Тогда же валуевское министерство вернулось к попыткам усилить губернаторскую власть, причем как в отношении губернских учреждений прочих министерств, так и земских органов местного самоуправления. Валуев стремился ограничить деятельность земств сугубо вопросами местного хозяйства, лишив их исполнительной власти и финансовых средств, необходимых для выполнения даже столь скудных функций.

Роль Валуева в восстановлении исконных прав министерской власти и в целом обеспечения гегемонии правительства в эпоху Великих реформ не осталась незамеченной современниками[218]218
  См. весьма познавательное обсуждение идеологического и символического измерений политических идей в периоды стремительных социально-экономических изменений [Geertz 1973: 216–220]. Гирц говорит: «Когда традиционные и сакральные установки и жизненные правила ставятся под сомнение, расцветают изыскания систематических идеологических формул либо для усиления существующих, либо же для нахождения им замены. Функция идеологии заключается в обеспечении автономности [самозаконности] политики через нахождение для нее авторитетных представлений, придающих ей смысл, и убедительных образов, посредством которых ее можно будет разумно понять… Идеологии предоставляют символические рамки, при помощи которых можно сопоставить незнакомое… порожденное тем или иным преобразованием политической жизни» [Там же: 216–220]. См. также [Манхейм 1994: 570–650; Рососк 1973: 3-41].


[Закрыть]. Так, министерский подчиненный Валуева цензор А. В. Никитенко отмечал возрастающую зависимость министра от полицейских полномочий при определении роли МВД в цензуре, губернском управлении и новой судебной системе [Никитенко 1955,3:49,52, 54,69,71,76,92][219]219
  Как уже упоминалось, в 1865 году, к разочарованию Никитенко, горячо приветствовавшего прежние либеральные реформы, при МВД было учреждено Главное управление по делам печати, сменившее Министерство просвещения во главе цензурного надзора. – Примеч. пер.


[Закрыть]. Никитенко считал, что сам Валуев и начальник III отделения и шеф жандармов граф П. А. Шувалов склоняли Россию под полномасштабное полицейское иго. По его словам, Валуев все более видел в прессе своего личного врага. Также цензор инкриминировал Валуеву расшатывание новосозданной судебной системы с целью установления над нею строгого административного контроля. Никитенко называл Валуева «с ног до головы бюрократ [ом], который понимает… [лишь] канцелярские отношения и рапорты», последовательно пренебрегает «общественным духом» и потому является одним из злейших врагов России [Там же: 61, 80, 82, 90].

Сторонник прогрессивных идей и один из первых высокопоставленных чиновников, отправленных в отставку после неудачного покушения Каракозова, министр народного просвещения А. В. Головнин также оставил ценные рассуждения о деятельности Валуева. Они познакомились еще в 1845 году во время службы в Прибалтике. Головнин, пусть и считая Валуева человеком прекрасно образованным и блестящим руководителем, остро критиковал проводимую его министерством политику. Он подчеркивал, что в продолжение пяти лет в 40-х годах служил при канцелярии министра внутренних дел Перовского и имел потому ясное представление об обязанностях и методах МВД. Главным ядром головнинской критики МВД являлась деятельность ведомства в области политического правосудия: шпионаж и доносы все глубже укоренялись в арсенале министерства, подрывая тем самым благородную и чистую его репутацию, и стоило бы, считал Головнин, подобные методы оставить в арсенале III отделения[220]220
  ЦГИА СССР. Ф. 851 (Фонд А. В. Головнина). Оп. 1. Д. 8. Л. 9 об. – 18.


[Закрыть].

Освобождение крестьян и учреждение земств, по мнению Головнина, уже легли тяжким бременем на плечи МВД, но, стремясь еще более распространить свою власть, Валуев взвалил на изнывающее от должностных тягот министерство целый Строительный комитет и еще целый ряд отделений. Головнин винил Валуева за желание «на все повлиять и во все вмешаться… принять участие во всех возможных комиссиях и комитетах – по финансам ли, просвещению, польскому вопросу или железнодорожному и т. п.». Все это доставалось ценой драгоценного времени и мешало лучше решать вопросы, непосредственно входящие в юрисдикцию валуевского министерства. Вмешательство МВД в политические дела, считал Головнин, обходится недешево как по времени, так и по финансовым затратам, но еще сквернее то, что таким образом вся его министерская работа обретает «характер полицейский и следственный, вместо высше-административного». Кроме того, Головнин осуждал кадровые назначения Валуева, упрекая министра в явном стремлении сколотить партию сторонников в высших придворных и аристократических кругах.

Рассматривая правительственную деятельность против земских и судебных институций, Головнин также критически отзывался о популярности Валуева в дворянском обществе, находившемся под опекой его ведомства.

При этом, стремясь к объективности, Головнин хвалит позицию Валуева в отношении поляков и старообрядцев. С завидным оптимизмом Головнин замечает, что валуевские действия «могут разрушить разве что какие-либо детали, но никак не всю законодательную структуру», созданную Н. А. Милютиным и прочими архитекторами Великих реформ. Валуев, утверждал Головнин, не был «ни злодеем, ни льстецом и не обращал своего положения или царского доверия во зло другим». То было его «великой добродетелью, и вполне возможно, учитывая влияние его преемника на посту, многие искренне пожалеют об уходе Валуева».

В правление Александра II охрана правопорядка служила законным и моральным обоснованием государственного вмешательства и надзора. Русское общество полагалось недостаточно развитым для решения собственных вопросов, а равно и соблюдения государственных интересов. Легитимация полицейских функций и побуждаемое этим процессом отношение в среде наиболее влиятельных чиновников неразрывно связаны с развитием институтов министерского правительства в период с 1802 по 1881 год. Валуев на посту министра считал своим долгом расширять и при надобности употреблять полицейскую власть, присущую его должности. Уже из ранних служебных записок и решений на министерском посту следует, что через всю государственную мысль Валуева проходит весьма широкий взгляд на полицейские полномочия. К примеру, во всеподданнейшем отчете о проделанной в 1861–1863 годах работе Валуев писал, что, помимо идеологических конфликтов, «настоящая угроза исходит от кризиса экономического, уже всеми ощущаемого, который может усугубиться весьма стремительно»[221]221
  Там же. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 11. Л. 86.


[Закрыть].

Признавая, что экономическая отсталость угрожает обществу, возбуждая революционные настроения, Валуев упорно отстаивал полицейские полномочия правительства. В череде записок, поданных с 1866 по 1867 год, он утверждал, что государство и полицейские силы оберегали себя от внутреннего врага, а именно взаимопротиворечащих принципов разделения властей, верховенства права, самоуправления и свободы волеизъявления, присущих пореформенным институтам и положениям[222]222
  См. особ.: О мерах к усилению административной власти // ЦГИА СССР.
  Ф. 908. Оп. 1. Д. 277. Л. 40–59; О положении губернского управления // ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 277. Л. 60–95.


[Закрыть].

Его затяжное противостояние с представлявшими политическую угрозу бюрократической гегемонии земскими и судебными учреждениями началось практически с самого момента их создания, а оплотом обороны полицейских функций от них являлся губернаторский пост. В 1866 году Валуев и присоединившиеся к нему Шувалов и министр государственных имуществ А. А. Зеленый представили Александру особую записку, в которой отстаивали необходимость существенного расширения губернаторских полномочий. Прежде всего они утверждали, что власть губернаторов была уже чрезвычайно ослаблена соперничеством с пореформенными институциями. Далее утверждалось, что столь долго откладываемая реформа губернского управления теперь имеет первостепенное и неотложное значение ввиду растущей независимости земских и судебных учреждений как в общественном, так и в официальном сознании. Авторы записки сетовали, что, хотя русские законы по-прежнему официально именовали губернатора «хозяином» вверенной ему области, данный статус теперь утратил актуальность. Губернатор более не обладал властью над чиновниками, не причастными к МВД, равно как и служащими иных учреждений, не мог влиять на губернские назначения чинов ниже VII класса в органах, не относящихся к МВД, и лишился надзорных полномочий. Последнее представлялось авторам записки критической проблемой, связанной с разделением властей и взаимоотношениями судебных институций с административной властью в лице губернаторов и МВД. По сути, предлагалось водворить под губернаторский контроль вообще все вопросы местного управления и правосудия: судопроизводство, прошения, ревизии – словом, вся губернская жизнь отходила под ответственность губернатора как полноправного ее хозяина. Поскольку же окончательная реформа губернского управления и полиции представлялась делом не скорым, авторы просили императора принять решение по их предложению незамедлительно, без представления в Государственный совет.

Александр проект одобрил, и после спешного обсуждения на особой комиссии он был передан в Комитет министров, посвятивший его рассмотрению два заседания: 5 и 12 июля 1866 года. Как и предлагалось Валуевым, полицейские полномочия губернаторов были подтверждены и расширены. Функции надзора за всеми административными учреждениями и персоналом получили четкое определение, без пустых отсылок к прежнему законодательству. Губернатор получил право закрывать любые собрания, частные общества, клубы или артели, деятельность которых он бы счел враждебной «общественному благоустройству и государственной безопасности», лишь уведомляя о том МВД. Отдельно подтверждалось «точное исполнение» губернаторами целого ряда законов, предписывающих и регулирующих отправление политического правосудия в так называемых чрезвычайных обстоятельствах. В журнале Комитета подчеркивалось, что означенные законы не были ни отменены, ни заменены Судебной реформой 1864 года, гарантировавшей соблюдение надлежащей правовой процедуры. Подтверждены были и дискреционные полномочия всех министров, в особенности главы МВД, позволявшие циркулярно и декретивно подкреплять и расширять полицейскую власть на местах[223]223
  См. [Середонин 1902–1903, 3, 1: 130–143]. Еще прежде всех обсуждений авторы записки просили дать свое мнение министра юстиции Замятнина и финансов – Рейтерна – оба выступили категорически против какого-либо расширения губернских полномочий МВД, высказавшись в том ключе, что с такой властью губернатор оказался бы даже могущественнее стародавних княжеских воевод.


[Закрыть].

Полицейские полномочия правительства и легитимность административной юстиции Валуев отстаивал и в написанном в следующем году меморандуме, в котором резко нападал на новые судебные органы и их основополагающие принципы. Губернаторы, вновь настаивал он, утратили административную и моральную власть, оставив тем самым государство менее защищенным, нежели западноевропейские державы. Отдельно Валуев отмечал мировых посредников и прокуроров – наиболее враждебных государственным интересам уездных чиновников. Прокуроры, по его мнению, препятствовали отправлению распорядительной власти губернатором, чья позиция сводилась теперь лишь к стороннему наблюдению вместо деятельного попечения об «интересе государства и самодержавной власти». Министр указывал на растущий индивидуализм и угрозу материалистических и критических идей[224]224
  Именовавшихся тогда собирательно «нигилизмом». – Примеч. пер.


[Закрыть], особенно пагубных для России ввиду низкого уровня общественного развития. Роль государства, утверждал он, сменяется с опеки на регулирование индивидуальных устремлений, а потому надлежит обеспечить, чтобы эти устремления не противоречили государственным интересам. Добиться подобной цели можно было, по мнению Валуева, лишь новыми методами[225]225
  Валуев П. А. О положении губернского управления // ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 277. Л. 60–95.


[Закрыть].

На вызовы общественной критики и дуализм принципов и институтов внутри самого правительства Валуев ответил возрождением министерской власти. В силу Великих реформ правительство оказалось в совершенно новом для себя положении, а государство и общество переживали фундаментальную переоценку ценностей. В условиях кардинального социально-политического переустройства Валуев стремился удержать целостность административной и полицейской власти, обеспечивая их, как он полагал, законное, главенствующее место в структуре государства[226]226
  Валуев П. А. О мерах к усилению административной власти // ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д. 277. Л. 40–41.


[Закрыть]. С этим охотно соглашались и его преемники на посту, так что после 1868 года подобная позиция сделалась характерной чертой МВД.

После 1864 года Валуев четко провел линию соприкосновения, по которой шли столкновения принципов административно-полицейской власти с верховенством права, обещанным Судебной реформой. Борьба конкурировавших принципов и институций, продолжавшаяся с 70-х годов вплоть до революционных событий начала XX века, имела глубочайшие последствия для русского самодержавия. Стремление министерской бюрократии сохранить монополию на полицейскую власть и господство над законодательной и судебной системами усугубляло внутриполитический паралич и усиливало неспособность режима к увеличению политического ресурса. С целью поддержания министерской власти над независимыми пореформенными судебными учреждениями Валуев учредил при МВД специальный орган – Юрисконсультскую часть.

Историки зачастую игнорировали, а иные и вовсе упускали из виду создание и деятельность Юрисконсультской части: о ней нет ни слова в официальной истории ведомства вплоть до слияния ее в 1880 году с аналогичным по функциям департаментом корпуса жандармов в один большой Судебный отдел. Внимания историков также избежала и череда особых совещаний и комиссий, имевших место в период с 1865 по 1878 год и направленных на укрепление административной власти и улучшение рабочих отношений между исполнительными и судебными учреждениями в губерниях. Вместо этого исследователи сосредоточились на ряде законов и указов 70-х годов, собирательно именуемых «контрреформами» и расширявших судебные полномочия исполнительной власти в так называемых государственных – то есть политических – преступлениях, дозволяя отправлять правосудие в обход прокуратуры или обычных судов. Выраженное данными указами усиление административной власти было тесно связано с реформой губернского управления и роли губернатора в частности – а также с обозначившимся после 1864 года стремлением определить формат рабочих отношений между административной и судебной властью, в которых господствовала бы первая. Восстановление МВД в своих административно-полицейских правах, началу которого столь способствовал Валуев, сформировало своего рода фон для дальнейшей деятельности ведомства в 70-е годы. Кроме того, таким образом устанавливалась важная преемственность между центральным периодом правления Александра и деятельностью Лорис-Меликова в 1880–1881 годы на постах начальника Верховной распорядительной комиссии и министра внутренних дел[227]227
  О создании Юрисконсультской части в 1866 году см. ЦГИА СССР. Ф. 1149 (Департамент законов Государственного совета). Оп. 6. Д. 48. Л. 12–17; о слиянии 1880 года см. ПСЗ II. № 61551 (от 15 ноября 1880 г.); ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 233. Д. 6 (Об учреждении юрисконсультской части при МВД). Материалы по комиссиям Адлерберга и Буткова 1865–1867 гг. см. в ЦГИА СССР. Ф. 1190. Оп. 16. Д. 15; записки и журналы заседаний комиссии 1867 г. под председательством Тизенгаузена см. в ЦГИА СССР. Ф. 908. On. 1. Д. 274; журналы комиссии 1870 г., посвященной полицейско-судебным отношениям, см. в Ф. 908. Оп. 1. Д. 274; материалы комиссии 1876 г. под председательством юрисконсульта МВД П. Т. Китицына см. в ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 233. Д. 3. Также обширные материалы параллельных комиссий, посвященных административно-судебным взаимоотношениям, см. в ЦГИА СССР. Ф. 1405 (Министерство юстиции). Оп. 64. Д. 7614а, 76146; Ф. 1405. Оп. 76. Д. 7185,7186. См., например, законы от 19 мая 1871 г. (ПСЗ II. № 49615), 7 июня 1872 г. (ПСЗ II. № 50956), 9 августа 1878 г. (ПСЗ II. № 58778) и установления от 1 сентября 1878 г. (нет в ПСЗ). Все подобные меры способствовали усилению административно-полицейской власти в отношении судов и судейских чиновников, особенно в сфере т. н. политических преступлений. См. обсуждение этих и других законов и мер [Виленский 1969: 308–310, 322–323; Зайончковский 1964: 76–79].


[Закрыть].