Текст книги "Антитраст против конкуренции"

По окончании войны руководители нефтяной промышленности активно выступали за продолжение политики Комитета по военным поставкам, основанной на принципах сотрудничества и контроля над конкуренцией в отрасли. Например, самые влиятельные представители отрасли горячо приветствовали создание президентом Кулиджем в 1924 году Федерального совета по сохранению запасов нефти, и большинство из них поддержало первые рекомендации Совета по принудительному изъятию запасов нефти из эксплуатации и централизованному государственному регулированию добычи нефти{164}164
  См., напр., Nash, op. cit., pp. 84–85.


[Закрыть]. Американский институт нефтяной промышленности последовательно выступал за форсирование сотрудничества между нефтяными компаниями и отстаивал разнообразные схемы ограничения добычи{165}165
  Erich W. Zimmerman, Conservation in the Production of Petroleum: A Study in Industrial Control, Petroleum Monograph Series, Vol. 2 (New Haven: Yale University Press, 1957), p. 115.


[Закрыть]. Большинство директоров Американского института нефтяной промышленности во главе с прямодушным Генри Догерти из Cities Service Company поддержали в 1927 году регулирование добычи нефти на федеральном уровне{166}166
  Nash, op. cit., p. 91.


[Закрыть]. Американская ассоциация независимых нефтепромышленников даже не пыталась скрыть свои еще более интервенционистские взгляды под вывеской свободного предпринимательства. Она последовательно выступала за жесткий государственный контроль над добычей сырой нефти, введение пошлин на импорт сырой нефти и даже одобрила введение военного положения и использование войск Национальной гвардии для осуществления централизованного регулирования добычи нефти (введение государственных квот на добычу) в штатах Техас и Оклахома в начале 1930-х годов. Кстати, к восторгу «независимых нефтедобытчиков», цены на нефть в восточном Техасе выросли с 10 центов за баррель в августе 1931 года до 85 центов за баррель в июне 1932 года{167}167
  Nash, op. cit., p. 118.


[Закрыть].

Но именно во время Великой депрессии 1930-х годов (особенно в связи с принятием закона о восстановлении национальной промышленности 1933 года) нефтепромышленники перестали делать вид, что выступают за свободное предпринимательство{168}168
  См. обзор ограничений производства в нефтяной промышленности в работе Stephen L. McDonald, Petroleum Conservation in the United States (Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1971); Wallace Lovejoy and Paul Homan, Economic Aspects of Conservation Regulation (Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1967).


[Закрыть]. Согласно особому разделу закона, посвященному нефтяному кодексу, который на самом деле был написан Американским институтом нефтяной промышленности, добыча нефти должна была законодательным путем координироваться со спросом. Законы штатов о регулировании добычи нефти получили федеральную поддержку. Поставки нефти в другие штаты и за границу были ограничены квотами, определяемыми министром внутренних дел Икесом и Административным советом по нефти. Импортные пошлины на сырую нефть и еще более высокие пошлины на нефтепродукты были уже введены законом о запасах от 1932 года, по большей части по настоянию Ассоциации независимых нефтепромышленников. В итоге к концу 1933 года ведущие представители правительственных и деловых кругов добились успеха в создании картеля по добыче нефти для внутреннего использования.

Существовали четыре проблемы, которые могли бы сделать нестабильным положение картеля нефтедобытчиков, но они постепенно были урегулированы. В 1935 году был подписан договор между штатами о сохранении запасов нефти и газа (главным сторонником договора в отрасли был P. Б. Эймс из компании Texaco) в целях координации и согласования решений по централизованному регулированию добычи нефти в разных штатах. После этого, когда в 1935 году Верховный суд полностью отменил закон о восстановлении национальной промышленности, конгресс принял – без слушаний – законопроект сенатора Конналли из штата Техас (прозванный «законом о краденой нефти»), по которому транспортировка между штатами нефти, добытой в нарушение условий централизованного регулирования, признавалась противозаконной. Наконец, суды, включая Верховный суд, заявили, что государственное регулирование добычи нефти полностью соответствует конституции, так как имеет своей целью сохранение запасов нефти «в интересах общества», а его предполагаемое воздействие на цены является несущественным.

Последняя брешь в структуре национального картеля по добыче нефти был закрыта президентом Эйзенхауэром в 1959 году. По настоятельным просьбам мелких независимых нефтедобытчиков на импорт сырой нефти были наложены обязательные квоты. Ограничение импорта было поддержано Американским институтом нефтяной промышленности и Национальным советом по нефти{169}169
  Robert Engler, The Brotherhood of Oil: Energy Policy and the Public Interest (Chicago: University of Chicago Press, 1977), p. 96.


[Закрыть]. Последние следы вырождающегося laissez-faire в добыче и продаже сырой нефти были уничтожены, и всеобъемлющее соглашение между отраслью и правительством, узаконившее контроль над поставками сырой нефти, было фактически заключено.

Вторая мировая война и период непосредственно после ее окончания были годами интенсивного сотрудничества и полного согласия между нефтяными компаниями и правительством. Чрезвычайное регулирование экономики в военное время реанимировало военизированную систему централизованного планирования и распределения времен Первой мировой войны. Кроме того, федеральное правительство оказывало прямую поддержку нефтяной отрасли в обеспечении военных нужд путем щедрых субсидий на танкеры, на строительство важнейших нефтепроводов и прочих прямых и косвенных субсидий. Сразу после войны значительная часть помощи американских налогоплательщиков на восстановление Европы под эгидой плана Маршалла напрямую шла на оплату нефти, поставляемой крупными американскими компаниями, которые эксплуатировали «концессии» в нескольких странах Персидского залива{170}170
  Solberg, op. cit., p. 181.


[Закрыть]. Эта нефть часто продавалась по выгодным ценам, определявшимся на основе более высоких расценок штата Техас, а не исходя из условий местного рынка.

В те годы правительство и нефтяные магнаты совместно обеспечивали контроль над нефтяными ресурсами за границей, особенно на Ближнем Востоке. С помощью госдепартамента США американские компании добились зарубежных нефтяных концессий во многих крупных нефтяных государствах Персидского залива. Такое развитие событий приветствовалось по нескольким причинам. Во-первых, национальному картелю по централизованному регулированию добычи нефти необходимо было контролировать предложение нефти во всем мире, притом что иностранная нефть была дешевой, а скважины чрезвычайно богатыми. Во-вторых, после 1950 года «роялти» иностранным государствам стали «налогами» на языке Налогового управления и подлежали стопроцентному вычету из объема внутренних налоговых обязательств; это способствовало росту вложений в зарубежную нефтедобычу. И последнее: военно-стратегическая доктрина США в послевоенный период предусматривала «обеспечение американского контроля над дешевой зарубежной нефтью» и, соответственно, сохранение запасов нефти в стране в целях «обеспечения национальной безопасности». Таким образом, неудивительно, что стратегические и тактические цели правительства и нефтяной промышленности по отношению к зарубежной нефти на тот момент чудесным образом совпали. И так как предложение нефти в мире находилось под довольно жестким контролем, номинальная цена сырой нефти с 1947 по 1967 год демонстрировала весьма нехарактерную для нее стабильность.

Эра стабильных цен на нефть закончилась в конце 1960-х годов. Тому было много причин, и некоторые из них имеют непосредственное отношение к рассмотренным ранее вопросам. Например, после 1969 года – в особенности во время бойкота ОПЕК в конце 1973 года – становилось все яснее, что американские нефтяные компании потеряли свою практически единоличную власть в определении масштабов добычи и формировании цен на иностранную сырую нефть.

Хотя американским компаниям принадлежали крупные концессии за границей, правительства иностранных государств начали все чаще принимать решения сначала о частичной, а затем и о полной отмене так называемых концессионных привилегий. Они требовали и добивались увеличения роялти за право разработки нефтяных запасов, а впоследствии во многих важных нефтедобывающих регионах (в особенности в Саудовской Аравии) взяли добычу нефти под жесткий государственный контроль. Таким образом, не имея прав собственности, американские нефтяные компании не могли их защитить и продолжали терять контроль над ресурсами, которые, вообще говоря, им никогда и не принадлежали. Результатом стали резкое повышение объявленной цены на импортную нефть и начало того, что общественность назвала энергетическим кризисом.

К повышению цен на нефть привели также два других фактора: взрыв внутренней инфляции, развязанной Федеральной резервной системой, и повышение издержек нефтяной промышленности, вызванное законами о борьбе с загрязнением окружающей среды и заботой о ее чистоте. За короткий период с 1967 по 1971 год установка на автомобилях устройств контроля токсичности выхлопов привела к резкому повышению потребления бензина; строительство нефтепровода в штате Аляска было приостановлено на 5 лет из-за исков борцов за охрану окружающей среды; разлив нефти из скважины в море недалеко от города Санта-Барбара в 1969 году стал причиной четырехлетнего моратория на морское бурение в штате Калифорния и двухлетнего федерального моратория на морское бурение; строительство нефтеперерабатывающих заводов постоянно откладывалось или вовсе прекращалось по экологическим соображениям; и, самое главное, закон о контроле над загрязнением воздуха и различные законы штатов, ограничивающие выброс серы в атмосферу, привели к массовому переходу промышленности, особенно электроэнергетики северо-востока страны, от использования дешевого высокосернистого топлива («грязного топлива») к использованию нефти с пониженным содержанием серы{171}171
  National Petroleum News (December 1973), p. 32. См. также National Petroleum News Factbook (New York: McGraw-Hill, May 1973), p. 77.


[Закрыть].

Мы ничуть не хотим сказать, что забота о сохранении окружающей среды была или является неуместной. Дело в другом: такой резкий сдвиг в борьбе за сохранение окружающей среды в конце 1960-х годов вызвал увеличение спроса, уменьшение предложения, увеличение прямых издержек и цен на нефть и нефтепродукты.

Более глубоко проявление заботы об окружающей среде можно рассматривать как негативную политическую реакцию на бесцеремонное отношение многих нефтепромышленников к проблеме загрязнения. В конце концов, загрязнение окружающей среды представляет собой разновидность принудительного обмена, который, как и воровство, нарушает одну из основ рыночной экономики – неприкосновенность прав собственности. Оно является «вмешательством» в функционирование рынка в том же самом смысле, что и все рассмотренные ранее типы вмешательства, т. е. предполагает продвижение интересов одних лиц или компаний за счет интересов других. К сожалению, современное законодательство по защите окружающей среды не основано на правах собственности. Действующие ограничения на загрязнение окружающей среды не устанавливают права собственности на водные, земельные и прочие ресурсы и не применяют систему общего права о деликтной ответственности за нарушение прав, а носят политический и бюро кратический характер, и поэтому подвержены влиянию преобладающих политических умонастроений, которые со временем могут измениться не в пользу окружающей среды.

Цены на природный газ из скважин регулировались Федеральной комиссией по энергетике, начиная с решения по делу компании Phillips в 1954 году и были фактически заморожены на уровне 1960 года на протяжении десяти следующих лет. Цены на добытую внутри страны сырую нефть регулировались согласно постановлению администрации Никсона от августа 1971 года. Сначала их контролировало Федеральное управление по энергетике, а затем Министерство энергетики. В результате регулирования как природный газ, так и «старая» нефть, добытая внутри страны, десятилетиями продавались по ценам, намного ниже свободных рыночных цен или цен на мировом рынке.

Фиксирование цен на сырую нефть и природный газ в период высокой инфляции имело предсказуемые последствия{172}172
  Обзор экономических последствий регулирования в нефтяной промышленности см. в Walter Mead, “Petroleum: An Unregulated Industry?” in Energy Supply and Government Policy, Robert Kalter and William Vogely, eds. (Ithaca: Cornell University Press, 1976). См. также Edward Mitchell, U.S. Energy Policy: A Primer (Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1974); Paul MacAvoy, “The Regulation Induced Shortage of Natural Gas,” Journal of Law and Economics, Vol. 14 (April 1971).


[Закрыть]. Вызванная им нехватка природного газа в газопроводах между штатами привела к централизованному государственному регулированию распределения газа. Недостаток собственной нефти повлек увеличение спроса на импортную сырую нефть со стороны нефтеперерабатывающих компаний, что поддержало систему ценообразования ОПЕК. К тому же регулирование цен на сырую нефть сказалось на некоторых компаниях сильнее, чем на других, значительно повлияв на их конкурентоспособность. Исторически многие независимые нефтеперерабатывающие компании привыкли полагаться на дешевую импортную нефть, с тем чтобы конкурировать с более крупными компаниями, имевшими поставщиков внутри страны. В 1970-е годы, когда цены на импортную нефть взлетели, а внутренние цены остались регулируемыми, независимые нефтепереработчики и трейдеры начали жаловаться на то, что разница в цене сырой нефти делает эффективную конкуренцию с крупными компаниями просто невозможной. Для устранения такого неравенства, созданного его собственным регулированием цен на сырую нефть, Федеральное управление по энергетике ввело различные программы «купли-продажи» и компенсационные программы, чтобы обеспечить независимые нефтеперерабатывающие компании доступом к нефти по «справедливым» ценам.

Существует мало прямых доказательств того, что в нефтяной или газовой промышленности одобряли первоначальную систему контроля над ценами; напротив, есть примеры резкого сопротивления регулированию на его раннем этапе со стороны некоторых секторов отрасли{173}173
  Описание противодействия газовой и нефтяной промышленности контролю над ценами на газ из скважин в деле Phillips см. в Robert Engler, The Politics of Oil (Chicago: University of Chicago Press, 1967), pp. 130–131.


[Закрыть]. Несомненно одно: по прошествии нескольких месяцев после вступления регулирования в силу основные независимые трейдеры и нефтеперерабатывающие компании стали яростно лоббировать расширение и продление программы контроля, а также внесение в нее таких изменений, которые усилили бы их возможности по сохранению или увеличению их доли на рынке по сравнению с долями крупнейших нефтяных компаний{174}174
  См., например, свидетельство компании Ashland Oil в слушаниях сената Oversight-Mandatory Petroleum Allocation, Hearings before the Committee on Interior and Insular Affairs, U.S. Senate, 93rd Congress, 2nd Session (Washington: 1974) Part 1, p. 102 и далее. См. также Robert Engler, The Brotherhood of Oil, p. 253.


[Закрыть]. Ведомые в своем интервенционистском порыве Американской независимой нефтеперегонной ассоциацией, представители отрасли заявляли перед различными комитетами конгресса о том, что само выживание независимых нефтетрейдеров и нефтеперерабатывающих компаний во многом зависит от того, будут ли продолжены «государственные меры по регулированию распределения сырой нефти и нефтепродуктов»{175}175
  Oil and Gas Journal, Vol. 72, № 25 (24 June 1974), p. 90.


[Закрыть]. И, хотя некоторые представители отрасли время от времени высказывали идею желательности возврата к свободному рынку, они относили ее к далекому будущему; применительно к краткосрочному периоду они говорили о «работе в рамках системы контроля», «улучшениях» в ней и о борьбе за сохранение тех элементов системы, которые были выгодны определенным компаниям или определенным секторам отрасли.

Одним из примеров является ставшая почти классической дискуссия о государственном вмешательстве в экономику, которая произошла по поводу так называемой предвзятости в пользу мелких нефтеперерабатывающих компаний в рамках программы предоставления прав на поставки, проводимой Федеральным управлением по энергетике{176}176
  Oil and Gas Journal (21 March 1977), pp. 70–71.


[Закрыть]. Министерство юстиции утверждало, что такие права представляли собой огромные субсидии мелким компаниям, которые за первые шесть месяцев 1976 года составили около 211 млн долл. Тем не менее Фрэнк Вудс-мл., председатель Американской ассоциации нефтеперерабатывающих компаний, и Джейсон Драйер, исполнительный секретарь Американской независимой нефтеперегонной ассоциации, заявляли Федеральному управлению по энергетике, что «предвзятость» в пользу мелких нефтеперерабатывающих компаний должна сохраняться в интересах поддержания «честной конкуренции» с более крупными и более эффективными компаниями. Некоторые мелкие компании, имевшие непосредственные выгоды от этого, также решительно поддерживали продолжение программы предоставления прав на льготные поставки по регулируемым ценам. Более крупные компании, как и следовало ожидать, были против предвзятости в рамках данной программы и против компенсаций вообще.

Аналогичный раскол в отрасли произошел в конце 1970-х годов в связи с обязательной программой «купли-продажи» Федерального управления по энергетике{177}177
  Oil and Gas Journal (25 April 1977), p. 84.


[Закрыть]. Продавцы сырой нефти и Министерство юстиции считали, что программу следует закрыть, так как условия, приведшие к ее возникновению, – нефтяное эмбарго 1973 года – больше не действуют. Компании-покупатели сырой нефти, напротив, заявляли Федеральному управлению по энергетике, что эту программу следует продолжать. Американская независимая нефтеперегонная ассоциация также активно выступала за продолжение государственного распределения нефти. Вынужденная признать, что мелкие нефтеперерабатывающие компании физически имеют доступ к нефти, ассоциация утверждала, что они «не имеют соответствующего доступа в экономическом смысле». Также утверждалось, что, так как внутренние запасы нефти уменьшаются, программа «купли-продажи» в отношении импортной нефти становится со временем еще более необходимой и даже «критически важной».

Интервенционистская политика, конечно, не была делом исключительно мелких нефтеперерабатывающих компаний или отраслевых объединений, представлявших интересы этих компаний. Более крупные компании и более престижные ассоциации привычно поддерживали отдельные постановления правительства по контролю над энергетикой, субсидии Управления энергетических исследований и разработок на развитие энергетики, принудительную консервацию запасов нефти, программу развития синтетического топлива и ограничения на импорт. Торнтон Брэдшоу, экс-президент компании ARCO, неоднократно выступал за принудительную «консервацию запасов» и предельно откровенно высказывался в пользу постоянного государственного планирования в энергетике{178}178
  Thornton Bradshaw, “My Case for National Planning,” Fortune (February 1977).


[Закрыть]. В ходе нефтяного бойкота 1973–1974 годов некоторые топ-менеджеры ведущих нефтяных компаний – Texaco, Exxon и ARCO – поддерживали жесткие государственные «консервационные» меры, включая централизованное распределение бензина{179}179
  Oil and Gas Journal, Vol. 71, № 49 (3 December 1973), p. 13.


[Закрыть]. Американский институт нефтяной промышленности, который, как провозглашалось, стремился к восстановлению нерегулируемого нефтяного рынка в качестве долгосрочной цели, постоянно делал публичные заявления, расходившиеся с этой целью{180}180
  Американский институт нефтяной промышленности поддержал, например, некоторые способы контроля импорта. См. Robert Engler, The Brotherhood of Oil, p. 90.


[Закрыть]. То же самое можно сказать и о других отраслевых ассоциациях, таких как Ассоциация независимых производителей штата Канзас, Ассоциация независимых производителей и владельцев прав на разработку недр штата Техас, Национальный конгресс по розничной торговле нефтью{181}181
  The Oil Daily (13 April 1977), p. 8. См. также Oil Gram (15 December 1976).


[Закрыть]. На словах высказываясь о всеобщей поддержке полного восстановления свободного рынка, они в то же время рекомендовали продолжение контроля или регулирования, преследуя свои собственные интересы или интересы своих членов.

Предсказуемым результатом подобной политики стало поэтапное создание «лоскутной» системы привилегий и санкций, не имевшей никакого экономического смысла, но неизбежно порождавшей нестабильность и неэффективность в распределении энергетических ресурсов{182}182
  Kenneth Arrow and Joseph Kalt, “Why Oil Prices Should be Decontrolled,” Regulation (September/October 1979), pp. 13–17.


[Закрыть]. Короче говоря, интервенционизм деловых и правительственных кругов неумолимо вел к энергетическому кризису 1970-х и начала 1980-х годов.

Выводы из этого расширенного юридического и исторического анализа по отношению к антимонопольному регулированию вполне ясны. Монопольная власть в нефтяной промышленности – в той мере, в которой она существует на деле, – не является неизбежным следствием каких-либо процессов свободного рынка. Это результат конкретных проявлений вмешательства в экономику со стороны деловых ассоциаций и правительственных кругов. При отсутствии такого вмешательства нефтяные рынки были бы конкурентными и скоординированными, а ресурсы распределялись бы эффективно, с точки зрения потребителя. Но с ростом объема субсидий и регулирования рынков выгоды и преимущества, связанные с открытой конкуренцией, резко уменьшились. Очевидно, что адекватным ответом общества на это должна стать не какая-либо антимонопольная политика, а полное и всестороннее дерегулирование в целях восстановления конкуренции на рынке нефти и природного газа.

Глава 4. Монополия в истории бизнеса: от дела American Tobacco (1911) до дела Telex – IBM (1975)

В традиционной теории конкуренции предполагается, что потребителям на открытых рынках может быть нанесен ущерб компаниями, приобретающими и использующими монопольную власть. Кроме того, считается, что, когда монополия распределяет ресурсы неэффективно по сравнению с некоторым оптимальным распределением, соответствующим условиям совершенной конкуренции, это ведет к потерям в общественном благосостоянии. Наконец, компании, обладающие монопольной властью, могут действовать наперекор интересам общества, замедляя технологическое развитие либо расточительно расходуя средства на неценовую конкуренцию.

Выше уже говорилось о том, что подобная теория экономической власти имеет серьезные недостатки и что такое поведение совершенно необязательно наблюдается на нерегулируемом рынке. Далее мы обратимся к рассмотрению некоторых классических антимонопольных дел, чтобы установить, есть ли доказательства злоупотребления интересами общества со стороны нерегулируемых компаний. Мы признаём, что, строго говоря, эти дела не могут доказать или опровергнуть какую-либо экономическую теорию. Они приводятся исключительно с целью проиллюстрировать, как теория проявляется в практике конкурентного рынка.