Текст книги "Муниципальное право Российской Федерации"

§ 3. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления

В муниципальных образованиях помимо представительных органов и выборных должностных лиц могут быть и другие органы местного самоуправления. Фактически – это исполнительно-распорядительные органы. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» определил, что наличие местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) в системе органов местного самоуправления является обязательным. Конкретная структура, компетенция, наименования, сроки полномочий этих органов определяются в уставе муниципального образования на основе законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

Состав и содержание деятельности этих исполнительных органов сильно различаются в зависимости от уровня муниципального образования, от численности жителей, от географического расположения и других условий. В подавляющем большинстве муниципальных образований исполнительные органы именуются местными администрациями. Руководителем исполнительного органа местного самоуправления является глава администрации (при этом очень часто он же является и главой муниципального образования). В этом случае такое должностное лицо избирается. Если же в муниципальном образовании предусмотрены две должности – главы муниципального образования и главы местной администрации, то последний, как правило, не избирается, а назначается.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» предусмотрел конкурсный отбор при назначении главы местной администрации. В нем определен также и порядок формирования конкурсной комиссии. В поселении члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе или городском округе две трети ее членов назначаются представительным органом, а одна треть – законодательным (представительным органом) государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Главу местной администрации назначает на должность представительный орган по результатам конкурсного отбора, а непосредственно контракт с ним заключает глава муниципального образования.

Полномочия главы местной администрации могут быть прекращены досрочно по тем же основаниям, что и депутата представительного органа и главы муниципального образования (кроме отзыва избирателями в случае его назначения), а также при расторжении с ним контракта. Основанием для его расторжения в соответствии с Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах…» могут служить заявления представительного органа и главы муниципального образования – при нарушении условий контракта по решению вопросов местного значения; высшего должностного лица субъекта РФ – при нарушении условий контракта при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; самого главы местной администрации – при нарушении условий контракта со стороны органов местного самоуправления или органов государственной власти субъекта РФ. Контракт расторгается либо по соглашению сторон либо в судебном порядке.

Глава местной администрации имеет своих заместителей, которых назначает либо самостоятельно, либо с согласия представительного органа в зависимости от того, как это определено в уставе. Обычно руководитель администрации имеет первого заместителя и заместителей в сфере финансово-экономической деятельности, коммунально-бытового обслуживания, социальной защиты населения и др.

Структура и штатная численность местной администрации определяется главой местной администрации и утверждается представительным органом местного самоуправления. В структуру местной администрации входят различные подразделения – управления, комитеты, отделы, сектора и пр. Местная администрация муниципального района и городского округа может иметь свои территориальные органы. Как правило, в местной администрации образуются структурные подразделения, занимающиеся вопросами управления муниципальной собственностью, местного бюджета и местных финансов, жилищно-коммунального хозяйства, земельной и градостроительной политики и некоторые другие. В крупных муниципальных образованиях формируются и другие структурные подразделения, которые связаны с вопросами здравоохранения, образования, культуры и спорта, транспорта и связи, благоустройства территории, социальной защиты населения, культуры и спорта, потребительского рынка и услуг и т. д. Кроме того, в местной администрации обычно имеется и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и пр. Структурные подразделения исполнительного органа находятся в подчинении их единоличного руководителя – начальника управления, заведующего отделом и пр., которые в свою очередь подчинены главе местной администрации.

Однако, как уже отмечалось, структура исполнительного органа местного самоуправления даже в пределах одного субъекта РФ может существенно отличаться. Например, в Ростовской области в администрации города Ростова утвержден один первый заместитель и шесть просто заместителей главы администрации, в городе Новочеркасске – восемь заместителей главы администрации, из которых один первый, в городе Таганроге – семь заместителей главы администрации, из которых три первых, в Целинском районе предусмотрены один первый и четыре заместителя главы администрации, в Зерноградском – три заместителя и один первый, в Милютинском районе – два заместителя и один первый. За первыми заместителями закреплено: в городе Таганроге – социальное обеспечение, культура, транспорт, связь, экономика, промышленность, пресс-служба, приватизация, внешнеэкономические связи; в Новочеркасске – экономика и цены; в Кировском районе города Ростова – коммунальное хозяйство, транспорт и связь; в Железнодорожном районе города Ростова – коммунальное хозяйство и строительство; в Целинском районе – сельское хозяйство; в Милютинском районе – строительство, социальные вопросы и муниципальная собственность и т. д.

Компетенция местной администрации

Компетенция местной администрации определяется в уставах муниципальных образований. Обычно в них закреплено, что местная администрация осуществляет следующие полномочия:

– разрабатывает и вносит в представительный орган проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального образования, бюджета, правил застройки данной территории;

– управляет муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом;

– организует исполнение решений представительного органа;

– выступает заказчиком на выполнение работ (оказание услуг), необходимых для удовлетворения потребностей жителей;

– заключает договоры с организациями, не находящимися в муниципальной собственности, договоры о сотрудничестве в экономическом и социальном развитии муниципального образования;

– осуществляет контроль за правильностью цен и тарифов на товары, работы, услуги, реализуемые на территории муниципального образования; обеспечивает соблюдение санитарных правил;

– контролирует соблюдение правил торговли, организует рынки и ярмарки;

– осуществляет содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры и спорта;

– в рамках законодательства выдает разрешения на строительство объектов жилищного, производственного и иного назначения;

– принимает меры по улучшению жилищных и бытовых условий нуждающихся категорий граждан;

– разрабатывает и реализует программы повышения уровня занятости населения;

– организует общественные работы (по строительству дорог, зданий, благоустройству, озеленению и т. д.);

– в рамках законодательства принимает меры, связанные с проведением публичных манифестаций, организацией спортивных и зрелищных мероприятий;

– обеспечивает охрану общественного порядка и противопожарную безопасность муниципального образования;

– осуществляет переданные государством полномочия;

– организует прием граждан и рассматривает их обращения и др.

Осуществляя свою деятельность, исполнительные органы местного самоуправления издают различные правовые акты. Решения исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также общественными объединениями и гражданами.

Наименования и виды правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются самими муниципальными образованиями в их уставах в соответствии с законами субъектов РФ.

§ 4. Иные органы местного самоуправления

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрены и иные, помимо вышеназванных, органы муниципального образования. Одним из них является Муниципальная избирательная комиссия, создаваемая в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Эта комиссия является постоянно действующей. В ее компетенцию входит организация подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата или выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, а также преобразования муниципального образования.

Другим органом является контрольный орган муниципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах…» определил его возможные наименования: контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия, – но возможны и другие наименования в соответствии с уставом муниципального образования. Закон предусмотрел два варианта формирования этого органа. Во-первых, он может быть сформирован в результате муниципальных выборов.

Во-вторых, сформировать его может и представительный орган муниципального образования. Конкретный способ образования названного органа должен быть установлен в уставе муниципального образования. Основной задачей контрольного органа является контроль за исполнением местного бюджета, за соблюдением процедуры подготовки и рассмотрения его проекта, отчета о его исполнении и контроль за соблюдением порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

§ 5. Муниципальная служба

Все работники муниципальных органов замещают те или иные должности. Муниципальные должности подразделяются на:

– выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления);

– и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Муниципальная служба – это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Поэтому депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо муниципальным служащим не является. Не являются муниципальными служащими также лица, не замещающие муниципальные должности и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, например так называемый вспомогательно-технический персонал – курьеры, шоферы, уборщицы и т. д.

Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется Федеральным законом «Об общих принципах…», Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[22]22
  СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933.


[Закрыть], законами субъектов РФ о местном самоуправлении и о муниципальной службе (там, где они приняты, например, Воронежская, Орловская области) и уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов.

Эти акты регулируют порядок установления муниципальных должностей, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой и другие вопросы.

Муниципальные должности устанавливаются правовыми актами органов местного самоуправления исходя из Реестра муниципальных должностей, который утверждается законом субъекта Федерации. В Реестре муниципальных должностей устанавливаются муниципальные должности категорий А, Б и В.

Муниципальные должности категории «А»:

– глава муниципального образования;

– председатель, заместитель председателя и депутаты представительного органа местного самоуправления, работающие на постоянной основе.

Лица, замещающие муниципальные должности категории «А», не являются муниципальными служащими, так как эти должности являются выборными.

Муниципальные должности муниципальной службы категории «Б» подразделяются на высшие муниципальные должности, главные, ведущие, старшие и младшие. Лица, замещающие должности категории «Б», являются муниципальными служащими. К высшим муниципальным должностям этой категории обычно относятся заместители главы администрации; к главным – руководители крупных структурных подразделений местной администрации; к ведущим – руководители мелких структурных подразделений, помощники главы администрации; к старшим – помощники заместителей главы администрации, помощники руководителей комиссий и комитетов представительного органа; к младшим – различные специалисты.

Муниципальные должности муниципальной службы категории «В» также подразделяются на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности, а лица, их замещающие, также являются муниципальными служащими. К высшим должностям этой категории обычно относятся руководители структурных подразделений местной администрации в поселениях на территории муниципального района и др.; к главным – заместители вышеназванных руководителей; к ведущим – главные специалисты; к старшим – ведущие специалисты и специалисты 1-й категории; к младшим – специалисты 2-й категории. Это лишь примерный перечень муниципальных должностей, и в каждом муниципальном образовании исходя из Реестра муниципальных должностей муниципальные должности могут различаться в соответствии с видом муниципального образования.

Муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды по результатам квалификационного экзамена или аттестации.

В связи с особыми условиями деятельности на основании Федерального закона «Об основах муниципальной службы» муниципальным служащим предоставляются определенные трудовые и социальные гарантии. Это, в частности, дополнительные выплаты за квалификационные разряды; медицинское обслуживание, в том числе после выхода на пенсию, пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи в случае смерти муниципального служащего, наступившей в связи с исполнением обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей и др. Законы субъектов Федерации устанавливают более подробный перечень гарантий для муниципальных служащих. Наиболее часто среди них называются предоставление жилой площади; обеспечение транспортными средствами (или денежная компенсация транспортных расходов); переподготовка и повышение квалификации с сохранением денежного содержания и т. д.

В законодательстве субъектов РФ о муниципальной службе устанавливается правовое положение муниципальных служащих. Конечно, как граждане РФ муниципальные служащие обладают всеми общегражданскими правами и обязанностями. Однако в силу занимаемого должностного положения они наделены и специфическими правами и обязанностями. Среди прав муниципальных служащих обычно закрепляются следующие:

– требовать письменного оформления содержания и объема должностных полномочий и создания условий для их исполнения. Как правило, перечень должностных прав и обязанностей устанавливается в трудовом контракте и в должностных инструкциях;

– принимать решения или участвовать в их подготовке в соответствии с должностными полномочиями;

– запрашивать и получать в установленном порядке от органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, граждан и общественных объединений необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы. Данное право во многом остается декларативным, так как процедура оформления запроса и ответственность за его игнорирование в федеральном законодательстве не установлена;

– посещать в установленном порядке для выполнения должностных полномочий предприятия, организации и учреждения независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Данное право во многом аналогично предыдущему;

– вносить предложения по совершенствованию муниципальной службы в любые инстанции. При этом предложения должны быть в обязательном порядке рассмотрены в месячный срок;

– на продвижение по службе, включая переход на государственную службу, увеличение размера должностного содержания с учетом результатов работы, отношения к исполнению служебных обязанностей и уровня квалификации;

– повышать квалификацию, проходить переподготовку за счет средств местного бюджета. Следует иметь в виду, что реализация этого права во многом зависит от финансовых возможностей муниципального образования;

– участвовать по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной муниципальной или государственной должности. При этом не имеет значения, к какой группе должностей относится вакантная должность: при наличии необходимых условий (образования, стажа работы и т. д.) служащий, занимающий, например, старшую должность, может участвовать в конкурсе на замещение главной должности (т. е. «перепрыгнуть» через ступень);

– знакомиться по первому требованию со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, а также приобщать к личному делу свои объяснения. Это право является исключительно личным – никто другой не может быть ознакомлен с личным делом. Однако муниципальный служащий может поручить своему представителю, например, адвокату, работнику профсоюза и т. д.;

– ознакомиться со своим личным делом. Ознакомление с личным делом должно происходить только в специальном помещении, где хранятся личные дела, и в присутствии работника кадровой службы;

– требовать проведения служебного расследования для опровержения порочащих его честь и достоинство сведений, касающихся его муниципальной службы. Проведение служебного расследования по требованию служащего назначает руководитель органа, где работает муниципальный служащий;

– обращаться в вышестоящие муниципальные органы, в суд для разрешения споров, связанных с муниципальной службой;

– объединяться в профессиональные союзы;

– на пенсионное обеспечение с учетом стажа муниципальной службы.

Среди обязанностей муниципального служащего выделяются следующие:

– осуществлять свои функции в пределах предоставленных ему прав и установленных должностных обязанностей, в соответствии с законодательством и правовыми актами муниципального образования;

– исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих руководителей. Следует учитывать, что муниципальный служащий не должен исполнять явно незаконные приказы, в противном случае он, так же как и лицо, издавшее такой приказ, будет привлечен к ответственности;

– обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

– своевременно, в пределах своих должностных полномочий, рассматривать обращения в муниципальные органы и разрешать их в установленном порядке. Срок рассмотрения предложений, заявлений, жалоб, поступивших от граждан, не должен превышать одного месяца. Если в указанный срок не представляется возможным решить дело по существу обращения, этот срок может быть продлен с указанием мотивов продления и обязательным извещением об этом обратившегося;

– сохранять государственную и иную охраняемую законом тайну, а также ставшие ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан;

– поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей. Данная обязанность тесно связана с правом на повышение квалификации. Однако здесь речь идет о том, что орган местного самоуправления по собственному усмотрению направляет на повышение квалификации муниципального служащего, который не вправе отказаться;

– соблюдать установленный служебный распорядок, порядок работы со служебными документами, не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета муниципальной службы;

– использовать служебное имущество и оборудование в интересах службы (а не в личных целях, как это зачастую случается).

Работа на муниципальных должностях влечет за собой определенные ограничения, предусмотренные законодательством. Муниципальный служащий не вправе:

– заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

– быть депутатом Государственной Думы, депутатом законодательного (представительного органа) субъекта Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;

– заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

– состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если ему не поручено участвовать в управлении этой организацией в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

– быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе;

– использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

– получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;

– получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т. д.), связанные с исполнением им своих должностных обязанностей;

– выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

– принимать участие в забастовках;

– использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.

Кроме того, есть и другие ограничения:

– муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов;

– муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности пакеты акций в уставном капитале коммерческих организаций;

– ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных им доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. Это касается и тех, кто только поступает на муниципальную службу.