Текст книги "Муниципальное право Российской Федерации"

§ 5. Правотворческая инициатива

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в числе форм прямого волеизъявления граждан называет также правотворческую инициативу жителей. Согласно этому Федеральному закону население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на народную правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25). Это новая для российского законодательства форма прямого волеизъявления граждан. Право населения муниципального образования на правотворческую инициативу представляет собой право определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального образования. Причем, как указывается в Федеральном законе 1995 г., этим правом обладают только те жители, в уставе муниципального образования которого прямо предусмотрено это право. Если же в уставе муниципального образования ничего не говорится о правотворческой инициативе жителей, значит, в данном муниципальном образовании граждане не имеют названного права.

Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» наделил всех жителей правом на внесение проектов правовых актов в органы местного самоуправления независимо от закрепления данного права уставом муниципального образования. В Законе указано, что порядок реализации данного права должен быть установлен нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, а в случае отсутствия такого акта названное право будет реализовываться по процедуре, предусмотренной названным Законом. Для того чтобы внести проект нормативного акта в органы местного самоуправления, необходимо создать инициативную группу. Количество членов такой группы устанавливается уставом муниципального образования либо местными правовыми актами, но по новому Федеральному закону «Об общих принципах…» не может превышать 3 % от числа зарегистрированных избирателей данного муниципального образования. Затем, собрав установленное количество подписей, проект правового акта (либо изменения и дополнения в действующие акты), подготовленный населением, вносится в органы местного самоуправления, где подлежат обязательному рассмотрению. Причем если проект внесен в коллегиальный орган, то он должен быть рассмотрен на открытом заседании с участием представителей населения. Если проект акта относится к компетенции единоначального органа, то в любом случае результаты рассмотрения внесенного проекта должны быть письменно доведены до сведения инициативной группы. Волеизъявление граждан на принятие правового акта в отличие от волеизъявления населения, проявляемого в ходе местного референдума, не является обязательным для органа местного самоуправления. Обязанность у представительного органа местного самоуправления только одна – рассмотреть предложенный акт. Мотивированный отказ органа местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке правотворческой инициативы, не влечет за собой никаких юридических последствий.

§ 6. Обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления

Достаточно распространенной формой непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления являются обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Это позволяет жителям муниципального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за их деятельностью.

Право на обращение установлено в Конституции РФ (ст. 33), согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах…» дополняет конституционные положения, закрепляя возможность обращаться и к должностным лицам органов местного самоуправления. Специальные законодательные акты, посвященные регламентации этого вопроса на федеральном уровне, отсутствуют, однако в отдельных субъектах Федерации разработаны и приняты такие законы. В региональных законах определены виды обращений (как правило, предложения, заявления, жалобы).

Предложения — это обращения граждан конкретного характера, которые не связаны с нарушением их прав и направлены на улучшение организации и деятельности органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории данного муниципального образования и участвующих в различных сферах местной жизни. Например, предложение о создании консультативной группы при органе местного самоуправления, установлении приемных часов и т. д.

Заявления — это обращения граждан по вопросам реализации принадлежащих им прав, установленных законодательством. Например, заявление гражданина в органы местного самоуправления об улучшении жилищных условий при наличии необходимых оснований.

Жалоба — это обращение гражданина по поводу восстановления нарушенных прав или законных интересов. Чаще всего жалобы подаются на незаконные действия должностных лиц местного самоуправления. Предложения и заявления направляются в тот орган местного самоуправления и тому должностному лицу, в чьей компетенции находится решение данного вопроса. Жалобы подаются в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу по отношению к тому, чьи действия обжалуются. В некоторых законах субъектов Федерации установлены и такие виды обращений, как ходатайства и коллективные петиции (например, Закон Воронежской области от 8 июня 1998 г. «Об обращениях граждан»).

Обращения могут быть как устными, так и письменными. Устные обращения рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны. На устные обращения, как правило, ответ дается в устной форме. Письменные обращения граждан должны содержать помимо изложения существа вопроса фамилию, имя, отчество обращающегося, его адрес, дату и личную подпись. Если эти сведения отсутствуют, то обращение считается анонимным и не рассматривается. На письменные обращения ответ дается в письменной форме.

Срок рассмотрения обращений не должен превышать одного месяца. Если обращение не требует дополнительной проверки и изучения, то обычно оно рассматривается гораздо быстрее (до 15 дней). Если же для изучения обращения необходима дополнительная проверка, какие-либо материалы и т. д., срок рассмотрения может быть продлен еще на 1 месяц. Об этом обязательно извещается гражданин, подавший обращение. Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» предусмотрел, что за нарушение должностным лицом органа местного самоуправления порядка и срока рассмотрения обращения законом субъекта РФ устанавливается административная ответственность (ч. 4 ст. 32).

§ 7. Территориальное общественное самоуправление

Специфической формой осуществления местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Его организация и деятельность регламентируется Федеральным законом «Об общих принципах…», а также законами субъектов РФ о территориальном общественном самоуправлении. В тех субъектах Федерации, где такие законы отсутствуют, деятельность территориального общественного самоуправления регулируется статьями 80–86 Закона РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении» (в части, не противоречащей Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах…») до принятия субъектами РФ своих законов по этому вопросу. После вступления в силу в 2006 г. нового Федерального закона «Об общих принципах…» Закон 1991 г. «О местном самоуправлении в РФ» полностью утрачивает силу.

В ряде субъектов РФ приняты специальные законы о территориальном общественном самоуправлении (Закон Алтайского края от 31 декабря 1996 г. «О территориальном общественном самоуправлении в Алтайском крае», Закон г. Москвы 1996 г. «О территориальном общественном самоуправлении в г. Москве» и др.). В некоторых субъектах РФ вопросы организации территориального общественного самоуправления регламентируются законами о местном самоуправлении.

Территориальное общественное самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территория населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайоны, кварталы, улицы, дворы и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно жителями или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление представляет собой целостную организационную систему. Система территориального общественного самоуправления включает в себя:

– общие собрания (сходы), конференции жителей. При этом собрание считается правомочным, если в нем участвует не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста; конференция – при участии не менее двух третей избранных на собраниях делегатов;

– органы территориального общественного самоуправления, избираемые на собраниях или конференциях (советы или комитеты микрорайонов, уличные комитеты, домовые и т. п., а также сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в них самостоятельные органы местного самоуправления не формируются). Таким образом, организационная система территориального общественного самоуправления основана на сочетании форм непосредственной и представительной демократии.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, определяются жителями на собраниях (сходах) и согласовываются с органами местного самоуправления (либо с представительным органом, либо с местной администрацией – в зависимости от того, как это определено в уставе муниципального образования). Однако Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» несколько изменил порядок определения границ, в которых осуществляется территориальное общественное самоуправление: с 2006 г. они должны устанавливаться представительным органом местного самоуправления по предложению населения.

Органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе жителей. Выборы этих органов по действующим законодательным актам субъектов РФ и уставам муниципальных образований могут проводиться с использованием двух вариантов: 1) на общих собраниях (сходах) или конференциях жителей по месту их жительства, 2) на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании по избирательному участку. Конкретный порядок выборов этих органов устанавливается законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Срок их полномочий обычно не превышает 2 лет. Однако с 2006 г. в соответствии с Законом 2003 г. «Об общих принципах…» (ч. 4 ст. 27) избрание этих органов предусмотрено только на собраниях или конференциях жителей.

Как правило, органы территориального общественного самоуправления осуществляют деятельность по охране окружающей среды; сохранению и эксплуатации жилого фонда, нежилого фонда, объектов социальной сферы; по воспитанию детей и молодежи, организации досуга населения; по содействию благотворительности и движению милосердия; по содействию охране правопорядка, защите прав потребителей товаров и услуг; проводят социологические исследования, осуществляют контроль за сферой обслуживания населения и деятельностью жилищно-коммунального хозяйства и т. д. Представительные органы местного самоуправления и местная администрация могут устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава. Конкретный порядок его регистрации и органы местного самоуправления, осуществляющие такую регистрацию, определяются либо уставами муниципальных образований, либо иными местными нормативными правовыми актами. В соответствии с уставом муниципального образования территориальное общественное самоуправление может являться юридическим лицом и в этом случае подлежит обязательной государственной регистрации.

В распоряжении органов территориального общественного самоуправления могут находиться определенные денежные средства. Их финансовые ресурсы состоят из собственных средств, заемных средств, а также из средств, передаваемых им по договору из местного бюджета органами местного самоуправления. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от их экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан и других поступлений. Приобретаемое за счет этих средств имущество становится собственностью территориальной общины. Кроме данного имущества в собственности территориальной общины может находиться и другое имущество, в том числе переданное органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами и т. д.

Являясь юридическими лицами, органы территориального общественного самоуправления вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность, в том числе создавать коммерческие и некоммерческие организации, заключать договоры с юридическими лицами по решению социально-экономических задач, выступать заказчиком по строительным и ремонтным работам, принимать на свой баланс различное имущество, финансировать строительство различных объектов коммунально-бытового и социально-культурного назначения, получать кредиты и предоставлять ссуды из собственных средств, приобретать акции и облигации и т. д.

Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с положениями (уставами) и сложившейся практикой не реже одного раза в год отчитываются о своей деятельности на собрании (сходе) граждан или конференции жителей. По инициативе жителей отчеты могут проводиться и во внеочередном порядке, а также заслушиваться отчеты отдельных членов территориального общественного самоуправления, его комиссий.

Решения органов территориального общественного самоуправления не должны противоречить законодательству и нормативным актам местного самоуправления. Решения, принятые ими в пределах своих полномочий, для предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан на данной территории носят рекомендательный характер.

Рассмотрим организацию территориального общественного самоуправления (ТОС) на конкретном примере. Так, в городе Тольятти в соответствии с Положением о территориальном общественном самоуправлении осуществляются на части территории города – в районах, микрорайонах, кварталах и иных территориях через непосредственное участие граждан – референдумы, общие собрания (сходы), конференции, через органы ТОС – советы микрорайонов, кварталов, поселков, расположенных на территории города, и через первичные органы самоуправления по месту жительства – уличные, домовые комитеты.

Первичные органы ТОС – домовые, уличные комитеты образуются по месту жительства на основании решения собрания (схода), организованного инициативной группой не менее 5 человек. В собрании принимают участие жители с 16 лет, голосование проводится либо открытое, либо по подписным листам. Избранным считается получивший более половины голосов от числа принимавших участие в голосовании жителей, при условии, что в работе собрания приняли участие более 50 % представителей квартир, домов (для уличных комитетов), проживающих на соответствующей территории. Члены первичного органа ТОС (домового, уличного комитета) из своего состава избирают большинством голосов председателя, который в силу этого в дальнейшем становится членом органа ТОС более крупного территориального уровня (квартального, районного). Таким образом, орган ТОС на уровне квартала или микрорайона формируется из председателей первичных органов общественного самоуправления и председатели домовых и уличных комитетов являются членами органа ТОС. Первичные органы ТОС (домовые, уличные комитеты) разрабатывают планы и программы развития и благоустройства соответствующей территории, привлекают население к реализации этих планов; оказывают помощь в создании товариществ собственников жилья, кондоминиумов; доводят до сведения населения решения, принимаемые органами ТОС и городскими органами местного самоуправления; участвуют в обсуждении вопросов городской жизни (решение населения оформляется в виде протокола общего собрания или заседания первичного органа), выявляют интересы и потребности жителей дома (домов) для формирования органом ТОС предложений в проект бюджета и др.

Компетенция органов ТОС гораздо более значительна. К их ведению отнесено: внесение в комитет по управлению имуществом города предложений о приватизации муниципальной собственности и имущества, расположенного на территории органа ТОС; внесение предложений о переименовании улиц и площадей; внесение предложений по организации рынков и ярмарок, контроль за их деятельностью и ответственность за санитарное состояние; осуществление общественного контроля за соблюдением предприятиями, организациями и гражданами, находящимися на территории органа ТОС, правил торговли, общественного питания, бытового и иного обслуживания населения; привлечение населения к работам по благоустройству и озеленению территории; проведение культурных и спортивных мероприятий; принятие от имени органа ТОС требования о признании недействительными актов органов управления, предприятий, учреждений, организаций; разработка предложений и мероприятий по охране общественного порядка и борьбе с преступностью; организация адресной помощи населению; согласование выделения и изъятия земельных участков на территории органа ТОС и др.

Деятельность населения, организованного в ТОС, зачастую приносит значительный результат. Так, например, в результате инициатив, проявленных Советом Территориального общественного самоуправления пос. Прибрежный, расположенного на территории г. Калининграда, были проведены следующие мероприятия: продлен маршрут городского автобуса; переведена на газ одна из котельных поселка, что улучшило экологическую обстановку; установлены дорожные знаки и указатели на территории поселка; оказано содействие жителям поселка в улучшении телефонной связи с городом, в ремонте жилого фонда; благоустроен школьный городок и игровые площадки и др.

§ 8. Иные формы непосредственной демократии

На федеральном уровне в Законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» называются и другие возможные формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления. Среди них публичные слушания, опросы граждан, а также иные формы, которые могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.

Публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Проводятся они либо представительным органом, либо главой муниципального образования. С инициативой их проведения может выступить либо население, либо названные органы. Закон 2003 г. установил перечень вопросов, которые должны обсуждаться на публичных слушаниях. Среди них:

– проект устава муниципального образования (либо изменения и дополнения в него);

– проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

– проекты планов и программ развития муниципального образования;

– вопросы о преобразовании муниципального образования.

Перечень этих вопросов является открытым. Уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и другие вопросы, подлежащие обсуждению на публичных слушаниях.

Опрос граждан может быть проведен как на всей территории муниципального образования, так и на части территории. Цель такого опроса – выявить мнение населения по какому-либо вопросу местного значения. Однако результаты такого опроса для органов местного самоуправления имеют лишь рекомендательный характер. Инициаторами опроса могут быть как представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования (по вопросам местного значения), так и органы государственной власти субъектов РФ (но только для учета мнения населения при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения). Решение о назначении опроса принимается представительным органом местного самоуправления.