Текст книги "Муниципальное право Российской Федерации"

Глава V
Полномочия местного самоуправления

§ 1. Предметы ведения местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой деятельность местного сообщества по решению вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности муниципального образования. Эта деятельность осуществляется как непосредственно населением, так и через выборные и иные органы местного самоуправления и затрагивает различные сферы – благоустройство, охрану общественного порядка, социально-экономические вопросы и т. д. Направления деятельности (сферы деятельности), в которых органы и должностные лица местного самоуправления правомочны действовать, составляют предметы ведения местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления в соответствии с действующим Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» включают в себя три категории:

1) вопросы местного значения;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;

3) полномочия, переданные другими органами местного самоуправления на договорной основе.

Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержит такого понятия, как «предметы ведения местного самоуправления». Однако в нем названы вопросы местного значения, предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передачи отдельных полномочий от одного муниципального образования другому. То есть наполнение данного понятия осталось прежним.

Вопросы местного значения

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, если они не отнесены к компетенции Федерации и ее субъектов.

В Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах…» указываются 30 вопросов местного значения, которые вправе решать местное самоуправление. Этот перечень носит открытый характер. Субъекты Федерации в своих законах о местном самоуправлении могут его развивать и конкретизировать.

В соответствии с названным Федеральным законом к вопросам местного значения отнесено:

– принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

– установление местных налогов и сборов, управление и распоряжение муниципальным имуществом, в том числе муниципальной собственностью, местными финансами, муниципальным жилищным фондом и нежилыми помещениями, учреждениями образования, здравоохранения;

– комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, в том числе дорожное строительство, благоустройство и озеленение территории, транспортное обслуживание населения, обеспечение жителей услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, охрана памятников истории и культуры и создание условий для деятельности учреждений культуры, развития физической культуры и спорта, организация ритуальных услуг, содержание мест захоронения и пр.;

– охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью, обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы и пр.

Как уже говорилось, этот перечень – не исчерпывающий. Муниципальные образования вправе решать и другие вопросы, которые отнесены к категории вопросов местного значения законами субъектов Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Например, в Законе «О местном самоуправлении в Челябинской области» к вопросам местного значения наряду с перечисленными ранее отнесено участие в проведении государственной политики по улучшению условий и охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования. В Законе «О местном самоуправлении в Воронежской области» помимо перечня, содержащегося в Федеральном законе, к вопросам местного значения отнесены местные коммуникации и транспортные перевозки местного значения. Конкретный перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению муниципального образования, закрепляется в его уставе (на основании законов субъектов Федерации о местном самоуправлении).

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…», учитывая различный финансово-экономический потенциал муниципальных образований, дифференцировал вопросы местного значения в зависимости от вида муниципального образования. Так, к вопросам местного значения всех видов муниципальных образований названный Закон относит:

– формирование, исполнение и контроль за исполнением местного бюджета;

– установление, изменение и отмену местных налогов и сборов;

– владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом;

– содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений в границах соответствующего муниципального образования (кроме отнесенных к объектам федерального и регионального значения);

– создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания в границах соответствующего муниципального образования;

– участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах соответствующего муниципального образования;

– создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

– организацию библиотечного обслуживания населения;

– формирование архивных фондов;

– организацию сбора и вывоза мусора и бытовых отходов;

– организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

– организацию электро– и газоснабжения населения. К вопросам местного значения только поселения и городского округа данный Закон отнес:

– организацию тепло– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжение населения топливом;

– обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий жилыми помещениями, организацию строительства и содержание муниципального жилищного фонда;

– обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах соответствующего муниципального образования;

– создание условий для организации досуга жителей;

– охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников культуры и истории) местного значения;

– обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта;

– создание условий и организация мест массового отдыха жителей;

– оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями;

– организацию обустройства и озеленения территории соответствующего муниципального образования;

– планирование застройки соответствующей территории, территориальное зонирование земель, установление правил землепользования и застройки, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, осуществление контроля за использованием земель;

– организацию освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

К вопросам местного значения только муниципального района и городского округа (помимо вышеназванных) Закон относит организацию:

– охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией;

– мероприятий по охране окружающей среды;

– и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на соответствующей территории;

– образования в рамках общеобязательных школьных программ, организацию отдыха детей во время каникул;

– на соответствующей территории скорой медицинской помощи (кроме санитарно-авиационной), первичной медицинской помощи в медицинских учреждениях.

Кроме вышеперечисленных к полномочиям только муниципального района Закон относит территориальное зонирование земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации; и выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» также предусмотрел возможность осуществления органами местного самоуправления не указанных в Законе полномочий (при условии, что они не отнесены к компетенции органов государственной власти или других муниципальных образований), но только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только законами, причем с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. В случае передачи полномочий Российской Федерации на местный уровень издается федеральный закон, при передаче полномочий субъекта РФ – закон субъекта Федерации. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» установил, что, как правило, наделяются такими полномочиями муниципальные районы или городские округа. Однако наделение государственными полномочиями поселений тоже возможно, если это предусмотрено законом субъекта РФ или федеральным законом. Пока еще не разработан специальный федеральный закон о порядке передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. До его принятия такая передача может осуществляться на основе ст. 132 Конституции РФ, в которой закрепляется возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых средств для их осуществления, на основе действующего Федерального закона «Об общих принципах…», а также законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, в которых дублируются эти нормы.

В отдельных субъектах Федерации приняты специальные законы, регулирующие порядок передачи полномочий субъектов Федерации органам местного самоуправления (например, Закон Ленинградской области от 23 июня 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией»). Такие законы содержат принципиальные положения, на основе которых принимаются отдельные законы о наделении конкретных муниципальных образований полномочиями субъектов РФ. В этих основополагающих законах определяется порядок наделения органов местного самоуправления региональными полномочиями; круг полномочий субъекта РФ, которые могут подлежать передаче на местный уровень; устанавливаются требования к конкретному закону субъекта РФ, которым будут переданы отдельные полномочия определенным муниципальным образованиям; определяется процедура и формы осуществления контроля со стороны субъекта РФ за выполнением переданных полномочий; устанавливается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за осуществление переданных полномочий. Так, например, на основе Закона Ленинградской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией» принят Закон «О порядке передачи материальных средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных полномочий Ленинградской области». А уже на основании этих двух Законов приняты более 10 конкретных областных законов, которыми передаются определенные полномочия тем или иным муниципальным образованиям, находящимся на территории Ленинградской области (среди них законы «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования – Бокситогорского района отдельными полномочиями Ленинградской области», «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования – города Гатчины отдельными полномочиями Ленинградской области» и др.). В названных законах указаны непосредственно передаваемые полномочия; местные органы, которым они передаются; органы государственной власти области, контролирующие их исполнение; сроки, на которые полномочия переданы и т. д.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» установил, что в федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем передачу полномочий органам местного самоуправления, необходимо отразить следующие аспекты:

– вид или конкретное наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

– перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении переданных полномочий;

– способ (методику) расчета нормативов для определения объема субвенций передаваемых органам местного самоуправления для осуществления переданных полномочий;

– перечень подлежащих передаче в пользование, управление или собственность материальных средств для осуществления полномочий;

– порядок отчетности органов местного самоуправления по реализации переданных полномочий;

– порядок осуществления органами государственной власти контроля за ходом реализации переданных полномочий;

– условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.

Как правило, на местный уровень передаются следующие полномочия субъекта РФ (на примере Ленинградской области):

– организация работы по медицинской, профессиональной и социально-бытовой реабилитации инвалидов;

– ведение учета граждан и сбор документов для обеспечения транспортными средствами по медицинским показаниям (автомашинами, мотоколясками, кресло-колясками и др.);

– назначение и выплата пособий и компенсаций гражданам, имеющим детей;

– назначение и выплата компенсаций репрессированным и впоследствии реабилитированным гражданам;

– выдача санаторно-курортных путевок льготным категориям населения; выплата компенсаций за неиспользованные путевки;

– организация работы по попечительству в отношении нуждающихся в уходе по состоянию здоровья и т. д.

Осуществление вышеперечисленных полномочий возложено на отдел социальной защиты администрации муниципального образования, а органом государственной власти, контролирующим их исполнение, указан комитет социальной защиты Ленинградской области.

Помимо названных, передаются и другие полномочия:

– государственная регистрация актов гражданского состояния (рождения, смерти, заключения и расторжения брака, установление отцовства, изменение фамилии, имени, отчества и т. д.);

– исправление, восстановление, аннулирование записей актов гражданского состояния и др.

Эти полномочия возложены на отдел записи актов гражданского состояния администрации муниципального образования, а контролирующий орган – отдел записи актов гражданского состояния Ленинградской области.

Полномочия, связанные с ведением различных архивов, переданы архивному отделу администрации муниципального образования при осуществлении контроля со стороны Архивного управления Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Помимо указанных в Ленинградской области на местный уровень переданы и некоторые полномочия, связанные с реализацией медицинских программ и обеспечением лекарственными средствами. Эти полномочия возложены на Территориальное медицинское объединение в структуре администрации Бокситогорского района, а контролирует их выполнение комитет по здравоохранению Ленинградской области.

Все вышеназванные полномочия переданы на местный уровень бессрочно. В законах также четко указаны финансовые средства, которые выделяются для осуществления переданных полномочий. Эти средства предусматриваются в принимаемом ежегодно Законе об областном бюджете и представляют собой отчисления от налогов и иных региональных доходов и подлежат зачислению в бюджет соответствующих муниципальных образований. При этом органы местного самоуправления ежеквартально отчитываются об использовании выделяемых финансовых средств. Кроме финансовых также передаются и материальные средства. Порядок передачи материальных средств в собственность муниципальных образований подробно был рассмотрен в § 3 главы II. Передача материальных средств на праве безвозмездного пользования осуществляется на основании договора между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Процесс согласования перечней передаваемых объектов аналогичен тому, который применяется при передаче объектов в собственность. Как правило, органы местного самоуправления представляют ежеквартальный отчет об использовании материальных средств.

Нужно обратить внимание, что органам местного самоуправления передаются лишь отдельные, строго обозначенные полномочия, которые в данный момент и в данных условиях целесообразно осуществлять именно местным органам. Реализация этих полномочий органами местного самоуправления подконтрольна тем органам, которые их передали, т. е. федеральным органам государственной власти (если передаются полномочия Российской Федерации) или органам государственной власти субъектов Федерации (если передаются полномочия субъекта Федерации). Такой контроль предполагает возможность давать указания органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения как с точки зрения законности, так и целесообразности, давать письменные представления по устранению нарушений законодательства органами местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Нужно учесть, что в случае необеспеченности переданных полномочий материально-финансовыми средствами, органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий.

Полномочия, переданные другими органами местного самоуправления на договорной основе

Органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим органам местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» установил, что такая передача полномочий возможна со стороны муниципального района органам местного самоуправления поселений, расположенных на его территории, и, наоборот, со стороны поселений органам местного самоуправления района. Обязательным условием при этом является передача субвенций для реализации переданных полномочий. Такие соглашения в соответствии с названным Законом должны заключаться на определенный срок. В них необходимо отразить основания и порядок прекращения реализации полномочий, порядок расчета субвенций, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

§ 2. Компетенция местного самоуправления

С предметами ведения местного самоуправления тесно связаны полномочия местного самоуправления – совокупность прав и обязанностей местного самоуправления, посредством которых органы местного самоуправления, их должностные лица и граждане осуществляют свои задачи и функции в определенных сферах жизнедеятельности муниципального образования. То есть если из предметов ведения видно, в каких областях может осуществляться местное самоуправление, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей его в этой сфере.

В своей совокупности предметы ведения и полномочия местного самоуправления (являясь, в свою очередь, совокупностью прав и обязанностей) составляют такую правовую категорию, как компетенция местного самоуправления. Субъектами компетенции при этом выступают органы местного самоуправления, их должностные лица и жители муниципального образования. Например, орган местного самоуправления принял решение о строительстве новой школы. В этой ситуации предметом ведения являются вопросы образования, полномочием – осуществление строительства учреждения образования, субъектом компетенции – орган местного самоуправления, принявший решение. Другой пример. На собрании (сходе) жителей муниципального образования принято решение о приватизации (продаже) небольшого завода, находящегося в муниципальной собственности. В данном случае предмет ведения – распоряжение муниципальной собственностью, полномочие по предмету ведения – продажа, субъект компетенции – жители муниципального образования, осуществившие принадлежащее им полномочие.

Из предметов ведения видно, что местное самоуправление обладает значительной компетенцией в различных областях – в сфере образования, культуры, социально-экономического развития территории муниципального образования, управления муниципальным имуществом, охраны общественного порядка и др. Полномочия местного самоуправления во всех этих сферах регулируются как различными федеральными нормативно-правовыми актами, так и нормативно-правовыми актами субъектов Федерации и актами муниципальных образований. Рассмотрим, как это происходит на практике. Например, в Федеральном законе «Об общих принципах…» в числе предметов ведения местного самоуправления названа организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение услугами связи. Закон «О местном самоуправлении в Брянской области» называет следующие полномочия органов местного самоуправления по данному предмету ведения:

– создание, обслуживание и содержание муниципального автохозяйства, предприятий местного водного и воздушного транспорта;

– приобретение транспорта для осуществления местных пассажирских и грузовых перевозок;

– согласование маршрутов и графиков движения для массовых пассажирских перевозок на своей территории;

– установление правил транспортного обслуживания;

– осуществление строительства и содержания дорог, остановочных пунктов, стоянок, вокзалов, пристаней, аэропортов и др.;

– организация обеспечения населения услугами связи, радио– и телевещания.

По предмету ведения, касающемуся содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия:

– содействуют реализации прав граждан на обязательное основное общее образование;

– осуществляют за счет собственных и привлеченных средств строительство, содержание и развитие муниципальных учреждений образования (школ, училищ, детских дошкольных учреждений);

– создают, реорганизуют и ликвидируют муниципальные образовательные учреждения на своей территории;

– осуществляют управление всеми находящимися в муниципальной собственности образовательными учреждениями;

– назначают и освобождают от должности их руководителей;

– планируют развитие сети образовательных учреждений;

– организуют оказание школам методической помощи;

– создают фонд всеобуча;

– содействуют организации трудового обучения и профориентации школьников и т. д.

Как видно из приведенных примеров, по каждому предмету ведения органы местного самоуправления осуществляют целый ряд полномочий.