Текст книги "Муниципальное право Российской Федерации"

Глава IV
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

Согласно Конституции РФ (ст. 130) местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и представляют собой самостоятельную форму реализации населением своей власти, имеющей публичный, но не государственный характер. Их деятельность носит властный характер, и решения, принимаемые ими в пределах своей компетенции, обязательны на территории муниципального образования для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и общественных объединений.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к органам местного самоуправления относит:

– выборные органы, образуемые в соответствии с названным Федеральным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований;

– и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Таким образом, в названном Законе определены две группы органов, которые отличаются по способам своего формирования: первая из них формируется на основе выборов; другая – невыборным путем, т. е. путем назначения, делегирования и пр. К ним относятся представительные органы (думы, собрания, советы и пр.), другие органы (администрации, исполкомы и пр.), а также выборные должностные лица (главы муниципальных образований, мэры, главы администраций и пр.). Конкретную систему органов устанавливает устав муниципального образования (при условии, что наличие представительного органа обязательно, за исключением малочисленных поселений).

Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» более четко определил систему муниципальных органов. Так, в ч. 1 ст. 34 говорится, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган (наличие которого обязательно, за исключением поселений с численностью до 100 жителей), глава муниципального образования (также его наличие в структуре местных органов является обязательным), местная администрация (исполнительно-распорядительный орган (создаваемый в обязательном порядке), контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом.

§ 1. Представительные органы местного самоуправления

Федеральный закон «Об общих принципах…» устанавливает, что наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях является обязательным. Главным выборным органом местного самоуправления является представительный орган, который разрешается не создавать лишь в поселениях, где проживает менее 100 жителей. В этом случае его функции осуществляются сходом граждан. Порядок формирования представительного органа определяется уставами муниципальных образований, однако с учетом положений региональных законов. Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» непосредственно определил возможные способы формирования данного органа в зависимости от вида муниципального образования. Представительный орган поселения формируется только на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района может быть образован двумя способами. Во-первых, он может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, и при этом число депутатов от одного поселения не должно превышать две пятых от установленной численности органа. Во-вторых, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений и части депутатов представительных органов поселений, находящихся на территории района. Такие депутаты избираются самими представительными органами этих поселений из своего состава при одинаковой норме представительства для каждого поселения независимо от его численности. Такой вариант формирования представительного органа района возможен только при одобрении его не менее чем 2/3 представительных органов поселений, входящих в состав района. Свои полномочия он может осуществлять в случае избрания не менее двух третей депутатов от установленной численности.

Наименования представительного органа местного самоуправления

Наименования представительного органа местного самоуправления устанавливаются в уставах муниципальных образований с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Однако при этом муниципальные образования должны ориентироваться на законы субъектов РФ о местном самоуправлении. В данных законах проявляется различный подход в этом вопросе: некоторые из них даже не содержат примерных наименований органов местного самоуправления (Закон Брянской области о местном самоуправлении); другие закрепляют возможность выбора конкретных наименований, например, городской Совет (Собрание), районный Совет (Комитет), окружной сельский (поселковый) комитет (Закон о местном самоуправлении в Саратовской области); третьи – четко определяют общие для всех уровней муниципальных образований наименования представительных органов местного самоуправления, например, Советы депутатов (Закон о местном самоуправлении Республики Мордовия). Учитывая эти обстоятельства, наименования представительных органов местного самоуправления отличаются широким разнообразием. Чаще всего используются такие наименования, как городская дума, городской совет, муниципалитет, муниципальный совет, собрание депутатов, собрание представителей, поселковый совет и пр.

Численный состав представительного органа местного самоуправления

Численный состав представительного органа местного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований, в зависимости от территории и плотности населения муниципального образования он колеблется в пределах от 5 до 30 и более депутатов. Как правило, наименьшее число депутатов имеют сельские и поселковые представительные органы местного самоуправления (5– 15 человек), наибольшее – районные и городские (12–30 и более человек). Иногда законы субъектов РФ устанавливают основные критерии определения численности представительных органов. Так, Закон о местном самоуправлении Брянской области указывает, что в случае осуществления представительным органом местного самоуправления своих полномочий на территории, включающей несколько населенных пунктов, минимальная численность этого органа должна предусматривать представительство от каждого населенного пункта. Закон Республики Мордовия о местном самоуправлении в этом плане более категоричен – в соответствии с ним на территории сельсовета и поселка численность депутатов составляет 11–15 человек, а в районах республики и городах – 15–35 человек.

Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» четко определил критерии численности представительного органа местного самоуправления в зависимости от вида муниципального образования. Так, в соответствии с п. 6 ст. 35 численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее 7 человек при населении менее 1000 жителей; 10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 депутатов – при численности населения от 10 000 до 30 000 жителей; 20 депутатов – при населении от 30 000 до 100 000 жителей; 25 депутатов – при населении от 100 000 до 500 000 жителей; 35 депутатов – при населении свыше 500 000 жителей. При этом количество депутатов представительного органа района не может быть менее 15 человек, а внутригородского представительного органа в городах федерального значения – менее 10 человек.

Компетенция представительных органов местного самоуправления

В Федеральном законе «Об общих принципах…» установлена только исключительная компетенция представительного органа, т. е. те полномочия, которые вправе осуществлять только этот орган и никакой другой. К исключительным полномочиям представительного органа относятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования (так называемых «местных законов) (в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах…» данное полномочие конкретизировано, так как нормативные акты может издавать не только представительный орган, но и глава муниципального образования, в связи с чем к категории исключительных полномочий отнесено принятие устава муниципального образования);

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренный уставами муниципальных образований.

В новом Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах…» перечень исключительных полномочий расширен, и к ним также отнесено:

– определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и об установлении тарифов на их услуги;

– определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

– определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Это означает, что представительный орган местного самоуправления может внести туда проект закона либо изменения в действующий закон субъекта РФ, а также проект об отмене действующего закона субъекта РФ. При этом проект закона может быть разработан по любому вопросу, находящемуся в компетенции субъекта Федерации. В свою очередь законодательный (представительный) орган субъекта РФ обязан рассмотреть внесенный законопроект, однако обязанностью принимать предложенный акт законодательный орган субъекта РФ не связан. Принятие либо отклонение проекта оставлено на усмотрение депутатов законодательного органа субъекта РФ, исходя из его целесообразности.

Перечисленные полномочия представительного органа – это минимальный, но не исчерпывающий перечень, установленный на федеральном уровне. В уставах муниципальных образований содержится более подробный перечень полномочий представительных органов. Так, в уставе города Астрахани помимо названных к полномочиям городского Совета отнесено:

– образование муниципальных банков и других финансово-кредитных организаций, внебюджетных и валютных фондов;

– принятие решений о выделении ссуд и займов из городского бюджета;

– утверждение по представлению мэра схемы управления городом;

– установление правил торговли и обслуживания населения (в рамках законов);

– определение различных льгот в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности;

– установление порядка передачи и продажи жилья в собственность физических и юридических лиц и сдачи его в аренду (в соответствии с законодательством);

– утверждение правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

– установление порядка признания жилых помещений непригодными для постоянного проживания и порядка перевода домов муниципального жилого фонда в нежилой;

– установление порядка использования нежилых помещений;

– определение правил пользования природными ресурсами (на основе законодательства);

– определение порядка предоставления и изъятия земельных участков (в соответствии с законодательством);

– учреждение собственных средств массовой информации;

– объявление различных объектов памятниками истории и культуры;

– определение дополнительных льгот для отдельных категорий граждан;

– принятие решений о передаче отдельных полномочий, материальных и финансовых средств органам территориального общественного самоуправления;

– право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ.

Срок полномочий представительного органа местного самоуправления

Срок полномочий представительного органа местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» не может составлять менее 5 лет. Конкретный срок полномочий определяется в уставах муниципальных образований и в среднем составляет от 2 до 4 лет. Представительный орган местного самоуправления осуществляет свои полномочия до избрания нового представительного органа следующего созыва. В определенных случаях полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены досрочно. Это возможно в следующих случаях:

– при принятии решения о самороспуске;

– при преобразовании муниципального образования;

– при вступлении в силу решения суда общей юрисдикции субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа;

– при роспуске представительного органа в связи с изданием незаконных актов (эта форма досрочного прекращения полномочий будет рассмотрена далее).

Порядок работы представительного органа местного самоуправления

Порядок работы устанавливается в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов местного самоуправления. Данный орган работает только в коллегиальном порядке, который предполагает наличие определенного кворума как для начала работы самого органа, так и для принятия решения. Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов (при наличии кворума – необходимого количества для начала работы).

Основная форма работы выборного представительного органа местного самоуправления – сессии (заседания). Сессия представляет собой одно или несколько заседаний депутатов (как правило, с 9– 10 часов утра до 18 часов с перерывами). На этих заседаниях может рассматриваться только одна повестка дня, которая утверждается сразу же после открытия заседания. Другая повестка дня будет уже рассматриваться на следующей сессии. Периодичность сессий различна – от 1 раза в месяц в небольших муниципальных образованиях до 3–4 раз в год в крупных муниципальных образованиях. Конкретно регулярность проведения сессий устанавливается в уставах муниципальных образований, а в определенных случаях возможно проведение внеочередных заседаний.

Представительный орган на своих сессиях (заседаниях) может образовывать из числа депутатов постоянные и временные комитеты и комиссии. Постоянные комитеты и комиссии наделены определенными полномочиями и создаются на весь срок полномочий представительного органа, временные – для решения конкретных вопросов. Для всесторонней подготовки вопросов комитеты и комиссии образуют рабочие группы, в состав которых помимо депутатов включаются различные специалисты (экономисты, юристы, социологи и т. д.) и представители заинтересованных организаций.

Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления

Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления определяется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и законах субъектов РФ о местном самоуправлении. Кроме того, во многих субъектах РФ приняты также специальные законы о статусе депутата местного представительного органа и выборного должностного лица.

Депутат представительного органа местного самоуправления является представителем избравшего его населения и выразителем его воли в органе местного самоуправления. Для депутата установлены следующие гарантии его деятельности:

– срок его полномочий не может быть меньше 2 лет;

– срок полномочий депутата не может быть изменен в течение текущего срока полномочий (т. е. если, например, он избран на 4 года, а впоследствии принят акт, снижающий срок полномочий до 2 лет, то это правило не будет применяться к уже избранным депутатам);

– полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления;

– устанавливается, что депутаты не могут быть привлечены к административной или уголовной ответственности за высказанное мнение или позицию, выраженную при голосовании, в том числе и после истечения срока полномочий.

Депутаты осуществляют свою деятельность в различных формах:

– участвуют в заседаниях представительного органа;

– участвуют в работе комитетов и комиссий, образуемых представительным органом;

– обращаются с депутатскими запросами к различным должностным лицам муниципальных образований и руководителям предприятий, учреждений, организаций различных форм собственности на территории муниципальных образований по вопросам, находящимся в компетенции этих организаций;

– работают с избирателями в своем избирательном округе.

Депутаты, члены выборных представительных органов работают либо на постоянной основе, либо без отрыва от основного места работы. Этот вопрос регулируется уставами муниципальных образований: в некоторых муниципальных образованиях предусмотрено осуществление депутатских полномочий только на постоянной основе, в других – часть депутатов работает на постоянной основе, другая часть – на общественных началах (например, в городском Совете Астрахани на постоянной основе работают заместитель председателя Совета и председатели комиссий, остальные – на общественных началах), в небольших сельских муниципальных образованиях депутаты обычно работают только на общественных началах. Новый Федеральный закон 2003 г. внес некоторые коррективы и установил, что, как правило, депутаты должны работать на непостоянной основе, а на постоянной основе могут осуществлять свои полномочия не более 10 % депутатов от общего числа, а если таковых менее 10 человек, – то 1 депутат.

Депутатам, работающим на постоянной основе, устанавливаются определенные социальные гарантии (как для муниципальных служащих). Депутатам, работающим на общественных началах, обычно за время участия в заседаниях представительного органа местного самоуправления выплачиваются фиксированные почасовые суммы.

Для депутатов, членов выборных представительных органов местного самоуправления предусмотрены и специальные ограничения, связанные с их положением. Так, депутат местного представительного органа не вправе одновременно быть депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ и другого местного представительного органа; оставаться на государственной и муниципальной службе (если там работал ранее); депутат, работающий на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, творческой, и другие ограничения.

Досрочное прекращение депутатом своих полномочий возможно в случаях:

– отзыва депутата избирателями;

– утраты гражданства РФ;

– выезда на постоянное место жительства за пределы территории Российской Федерации;

– признания депутата недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда;

– вступления в законную силу в отношении депутата обвинительного приговора суда;

– упразднения муниципального образования;

– смерти депутата;

– письменного заявления депутата о сложении своих полномочий;

– объявления депутата безвестно отсутствующим или умершим по решению суда;

– досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

§ 2. Глава муниципального образования

Наличие выборных органов местного самоуправления является одним из основных признаков и обязательным условием существования муниципального образования. По новому Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах…» наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования является также обязательным. До вступления в силу названного Закона такое выборное должностное лицо может быть в том случае, если это предусмотрено уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования обычно избирается на срок от 2 до 4 лет, в некоторых муниципальных образованиях – 5 лет. Конкретный срок полномочий главы муниципального образования определяется в уставе муниципального образования, но на основании законов субъектов РФ о местном самоуправлении и о выборах должностных лиц местного самоуправления. В отдельных законах субъектов РФ четко оговаривается срок полномочий глав муниципальных образований всех уровней (Ярославская область), в других – срок его полномочий привязывается к сроку полномочий соответствующего представительного органа (Республика Мордовия), в третьих – указывается, что срок полномочий главы муниципального образования определяется уставами муниципальных образований самостоятельно.

Аналогичный подход и в отношении наименований главы муниципального образования – наименование закрепляется в уставах муниципальных образований, но в соответствии с законами субъектов РФ. Однако, как и в предыдущем случае, законы субъектов РФ либо устанавливают определенные наименования глав в соответствии с уровнем муниципального образования (например, Республика Мордовия – глава района, глава города, глава поселка и т. д.), либо оставляют решение этого вопроса на усмотрение муниципального образования (Читинская область). Исходя из этого в уставах муниципальных образований установлены самые различные наименования этого должностного лица – в городах, как правило, мэр, глава города; в районах – глава района, глава местного самоуправления; в сельских населенных пунктах – глава поселка, глава сельсовета, староста и др.

В отношении порядка выборов главы муниципального образования согласно Федеральному закону «Об общих принципах…» предусмотрено два варианта:

– либо он избирается непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

– либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.

То есть именно муниципальное образование решает, каким способом оно будет избирать это должностное лицо. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» предусмотрел, что в случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо может входить в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса (в этом случае он становится председателем названного органа), либо становится главой местной администрации (исполнительно-распорядительного органа). Если же глава муниципального образования избран из состава представительного органа, то в этом случае он становится председателем представительного органа. Одновременно занимать должности главы местной администрации и председателя представительного органа Закон 2003 г. запрещает. Однако это ограничение не распространяется на поселения, где менее 1000 жителей. В них глава муниципального образования независимо от способа избрания одновременно может быть председателем представительного органа и главой местной администрации. Если представительный орган муниципального района сформирован из глав поселений и депутатов выборных органов поселений, то глава района должен быть и председателем представительного органа района.

Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность нового главы. В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования может работать либо на постоянной основе, либо нет.

Компетенция главы муниципального образования

Компетенция главы муниципального образования устанавливается в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований. В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах…» в отличие от действующего Закона, в котором сказано только, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления, установлены некоторые полномочия главы муниципального образования. К таковым относятся:

– представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, совершение иных действий от имени муниципального образования;

– подписание и обнародование нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

– издание правовых актов;

– право требования созыва внеочередного заседания представительного органа;

Законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований раскрывают полномочия главы муниципального образования более детально. Как правило, за ним закреплены такие функции, как:

– подписание с договоров от имени муниципального образования;

– направление ежегодных посланий представительному органу местного самоуправления о социально-экономическом положении муниципального образования;

– периодическая публикация различных статистических данных: о состоянии здоровья населения, о состоянии окружающей среды муниципального образования, о состоянии законности и правопорядка на соответствующей территории;

– назначение выборов депутатов представительного органа местного самоуправления;

– внесение проектов решений в представительный орган местного самоуправления;

– организация выполнения решений представительного органа местного самоуправления;

– организация приема граждан, рассмотрение заявлений, предложений и жалоб граждан, принятие по ним решений;

– представление к награждению почетными наградами муниципального образования и присуждению почетных званий муниципального образования и другие.

Нередко глава муниципального образования наделяется правом вхождения в состав представительного органа и председательствования на его заседаниях. Кроме того, многие уставы муниципальных образований предоставляют главе муниципального образования право подписания правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления. В этом случае глава муниципального образования может обладать и правом вето на решения представительного органа, т. е. может отказать в подписании и возвратить акт в представительный орган. Однако вето носит относительный (отлагательный) характер – может быть преодолено представительным органом при повторном рассмотрении данного акта квалифицированным (2/3, 3/4) большинством голосов депутатов (в отличие от абсолютного вето, которое не преодолевается, и в этом случае данный акт уже не может быть принят в представленной редакции).

В большинстве муниципальных образований глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы местной администрации, одновременно осуществляя руководство ею. В ряде уставов муниципальных образований прямо указывается, что глава муниципального образования по должности является главой местной администрации (города Астрахань, Саранск, Ярославль и др.). В этом случае на него возлагаются ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность и дополнительные полномочия, связанные с руководством исполнительными органами местного самоуправления:

– определение структуры, порядка формирования и штатной численности администрации;

– назначение на должность и освобождение от должности руководителей структурных подразделений;

– заключение контрактов с муниципальными служащими;

– распоряжение средствами местной администрации;

– разработка схемы управления отраслями хозяйства, социальной сферы и т. д.

Как и на депутата представительного органа местного самоуправления, на главу муниципального образования распространяются социальные гарантии и иные гарантии его деятельности, а также определенные ограничения. В основном статус главы муниципального образования аналогичен статусу депутата представительного органа, включая и основания досрочного прекращения его полномочий.

Кроме главы муниципального образования уставами муниципальных образований могут устанавливаться и иные выборные должности – это могут быть его заместители, ревизоры и т. д.