Текст книги "Муниципальное право Российской Федерации"

Запрещено входить в избирательные блоки следующим общественным объединениям, хотя и созданным в форме общественной организации и общественного движения:

– объединениям, зарегистрированным в качестве профсоюза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии;

– объединениям, уставом которых предусмотрено членство в нем граждан только по профессиональному, национальному, конфессиональному, этническому или расовому признаку;

– объединениям, которые по федеральному законодательству могут иметь только неполитический характер;

– международным общественным объединениям.

Выдвижение кандидатов в органы местного самоуправления производится на съездах (конференциях) избирательных объединений, на собраниях их местных отделений тайным голосованием с указанием избирательного округа, в котором будет баллотироваться кандидат. Это решение о выдвижении кандидата (либо списка кандидатов) в форме уведомления представляется в окружную либо муниципальную избирательную комиссию вместе с письменным согласием кандидата баллотироваться от данного избирательного объединения (блока) и необходимыми сведениями имущественного и биографического характера. С этого момента кандидат считается выдвинутым.

Б. Самовыдвижение кандидатов. Самовыдвижение кандидатов осуществляется путем уведомления об этом окружной либо муниципальной избирательной комиссии (в зависимости от того, производятся ли выборы по единому избирательному округу или по нескольким избирательным округам). Одновременно с уведомлением кандидат должен сообщить также необходимые сведения биографического и имущественного характера. На следующий день после уведомления кандидат должен приступить к сбору подписей либо внести избирательный залог.

Максимальное количество подписей при самовыдвижении кандидатов или выдвижении их избирательными объединениями и блоками не должно превышать 2 % от числа зарегистрированных избирателей (т. е. достигших 18 лет и имеющих право на участие в выборах) на территории муниципального образования либо избирательного округа. В ряде субъектов зафиксирована норма в 1 %. Если в муниципальном образовании насчитывается менее 10 тысяч зарегистрированных избирателей, то сбор подписей может не проводиться, и законом субъекта РФ может быть предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов (например, они могут выдвигаться на собраниях (сходах) граждан). Срок сбора подписей при выборах в органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством составляет не менее 20 дней. При этом законами субъектов Федерации о выборах в органы местного самоуправления этот срок увеличен, как правило, до 30–45 дней. Избирательная комиссия в течение определенного срока, но не более 10 дней, проверяет представленные подписи и принимает решение о регистрации кандидата либо об отказе в регистрации. Если кандидат или избирательное объединение вносит избирательный залог, то сбор подписей не производится, а кандидат регистрируется после внесения залога. Размер избирательного залога составляет 15 % от предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата либо фонда избирательного объединения (блока) в зависимости от того, выдвигается ли кандидат в составе списка либо единолично. Кандидат может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу, а в случае выдвижения избирательным объединением (блоком) по избирательному округу и в составе списка – подлежит регистрации одновременно.

4. Проведение предвыборной агитации. После уведомления о выдвижении кандидата избиратели, избирательные объединения вправе вести агитацию за или против любого кандидата. Законы субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» определяют правила предвыборной агитации. Она начинается со дня регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в 00 часов за сутки до дня голосования. В предвыборной агитации не могут участвовать члены избирательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица этих органов, благотворительные организации, религиозные объединения, военнослужащие при исполнении ими своих обязанностей.

5. Голосование и определение результатов выборов. Завершающей стадией процесса организации выборов в органы местного самоуправления является голосование и определение результатов выборов. Установление общих итогов голосования осуществляется на основании протоколов участковых и окружных избирательных комиссий в течение обычно 3–5 дней после их получения. После этого они в обязательном порядке публикуются в средствах массовой информации.

В определенных случаях выборы могут быть признаны несостоявшимися или недействительными. Несостоявшимися выборы признаются в следующих случаях:

– если в них приняло участие меньше избирателей, чем это предусмотрено федеральным законодательством и законами субъектов РФ о муниципальных выборах. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» для признания выборов состоявшимися необходимо участие в них не менее 20 % зарегистрированных избирателей. Однако законы субъектов РФ могут вообще не устанавливать минимального процента от числа избирателей для признания выборов в представительные органы местного самоуправления состоявшимися;

– если количество голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, меньше, чем количество голосов, поданных против всех кандидатов;

– если в распределении депутатских мандатов получил право участвовать лишь один список кандидатов (при использовании пропорциональной системы);

– если за списки кандидатов, получивших право участвовать в распределении депутатских мандатов, было подано менее половины голосов избирателей;

– если все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования.

Основания признания выборов недействительными в целом аналогичны тем, которые предусмотрены при проведении референдума. Недействительными выборы признаются в случае:

– если допущенные в процессе проведения выборов нарушения не позволяют с достоверностью выявить волю избирателей;

– если они признаны недействительными не менее чем на 1/4 избирательных участков;

– по решению суда.

Результаты выборов, официально объявленные избирательной комиссией, могут быть отменены судом. Основанием могут послужить следующие обстоятельства:

– избранный кандидат или список кандидатов превысили размер израсходованных средств более чем на 10 % от избирательного фонда;

– осуществляли подкуп избирателей;

– использовали должностное либо служебное положение;

– нарушили правила проведения предвыборной агитации – п. 1 ст. 56;

– по усмотрению суда – и при иных нарушениях закона, например, при нарушении правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов и т. д., если эти нарушения не позволяют с достоверностью выявить волю избирателей.

В большинстве законов субъектов РФ о местных выборах устанавливается мажоритарная система выборов по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Однако не исключается и применение пропорциональной избирательной системы. Отдельные субъекты РФ – Оренбургская и Свердловская области, Красноярский край – допускают применение пропорциональной избирательной системы при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, другие предоставляют право муниципальным образованиям самим устанавливать конкретную систему выборов. Так, например, избирательный кодекс Воронежской области предусматривает возможность применения мажоритарной, пропорциональной, смешанной и других избирательных систем при формировании представительных органов местного самоуправления.

По мнению ряда ученых, пропорциональная система, основанная на списках кандидатов, наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа местного самоуправления – отражение общего интереса избирателей и разработки целостного проекта развития муниципального образования[19]19
  Алимов Д. А. Общественные объединения в системе местного самоуправления //Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность. С. 52.


[Закрыть]. Проблема применения этой системы состоит в слабой развитости политической структуры общества и отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне применительно к общности взглядов на пути и перспективы развития муниципального образования.

§ 3. Собрания (сходы) граждан

Еще одной из форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления являются собрания (сходы) граждан. В соответствии с действующим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах…» (ст. 16, 24) в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. В каких конкретно поселениях не создается представительный орган определяется в законодательстве субъектов Федерации. В некоторых субъектах Федерации приняты специальные законы о собраниях (сходах) граждан (Республики Башкортостан, Мордовия, Смоленская область и др.).

Понятно, что представительный орган не имеет смысла создавать в небольших поселениях, где вопросы местной жизни может решать непосредственно население. Так, Законом Воронежской области о местном самоуправлении и Законом Республики Мордовия «Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан» определено, что представительный орган может не создаваться в населенных пунктах, сельсоветах с населением до 500 человек. В других субъектах Федерации такой предел численности устанавливается не всегда – это остается на усмотрение самого муниципального образования и предусматривается в его уставе.

Однако роль собраний (сходов) граждан трояка. Они могут применяться в качестве: 1) формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, когда это связано с выполнением функций представительного органа местного самоуправления при его отсутствии; 2) формы территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования; 3) действовать параллельно с представительным органом местного самоуправления.

1) В первом случае собрание (сход) действует на территории небольших поселений, а во втором – на части территории муниципального образования (отдельные поселения, входящие в состав муниципального образования, микрорайон, квартал, улица, другие внутригородские территории).

В действующем Федеральном законе «Об общих принципах…» устанавливается, что в случае осуществления собранием (сходом) граждан функций представительного органа местного самоуправления при его отсутствии, оно считается правомочным, если в нем участвует более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Практически, все субъекты Федерации в своих законах о местном самоуправлении определяют одинаковую компетенцию собраний (сходов) в случае выполнения ими функций представительного органа при его отсутствии. Так, Закон Омской области устанавливает, что к исключительной компетенции общего собрания (схода) в случае, если они выполняют функции представительного органа, относятся:

– принятие устава муниципального образования;

– выборы должностных лиц местного самоуправления;

– утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

– установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством;

– утверждение местных планов и программ комплексного социально-экономического развития и заслушивание отчетов об их исполнении;

– контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в пределах своей компетенции.

При этом решения, принятые общим собранием (сходом), обязательны для исполнения всеми органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на соответствующей территории. Эти решения могут быть изменены или отменены только общим собранием (сходом) граждан либо в судебном порядке.

2) В качестве формы территориального общественного самоуправления собрания (сходы) граждан действуют на части территории муниципального образования (на уровне микрорайона, улицы, квартала и т. д.). Их роль в этом качестве подробно будет рассмотрена в § 7 данной главы.

3) Собрания (сходы) граждан могут действовать и параллельно с представительным органом местного самоуправления, если это предусмотрено в уставе муниципального образования. В этом случае их компетенция также определяется в уставе муниципального образования. Как правило, на обсуждение этих собраний (сходов) выносятся такие вопросы, как:

– рассмотрение вопросов благоустройства населенных пунктов, улучшения коммунально-бытового, торгового и иного обслуживания населения;

– выявление мнения населения по вопросам территориальной организации муниципального образования;

– обсуждение проектов решений представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц по важнейшим вопросам местной жизни;

– обсуждение проектов уставов муниципальных образований;

– обсуждение планов застройки населенных пунктов;

– решение вопросов о разовых добровольных внесениях жителями средств для финансирования мероприятий местного значения;

– обсуждение любых вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории.

В случае, когда возможность созыва собрания (схода) граждан предусмотрена наряду с деятельностью представительного органа местного самоуправления, они могут быть созваны либо на основании предыдущего решения собрания, либо решением представительного органа, либо по требованию определенного числа жителей муниципального образования (как правило, не менее 5 %). Решение о созыве собрания (схода) граждан за определенный срок до его проведения (обычно за 15–20 дней) доводится до сведения жителей, так же как и повестка дня.

Однако новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. внес определенные коррективы. Так, в нем четко разграничены понятия «Сход граждан» и «Собрание граждан». Сход граждан предусмотрен только при отсутствии представительного органа в поселениях, с численностью граждан, обладающих избирательным правом менее 100 человек. В этом случае такой сход осуществляет все полномочия представительного органа местного самоуправления. При этом он может созываться главой муниципального образования либо самостоятельно, либо по инициативе группы жителей не менее 10 человек. В сходе также в обязательном порядке должны участвовать выборные должностные лица местного самоуправления. Условия правомочности схода и принятия решений остались прежними.

Собрания граждан в соответствии с новым Федеральным законом «Об общих принципах…» могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования. Инициатива проведения собрания может исходить от представительного органа, главы муниципального образования или населения. Порядок реализации этой инициативы должен быть определен в уставах муниципальных образований и в уставах территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращение к органам местного самоуправления и их должностным лицам, принимать решения по вопросам, отнесенным к компетенции территориального общественного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и их должностными лицами. Принятые на собрании граждан обращения в обязательном порядке подлежат рассмотрению органами местного самоуправления и их должностными лицами, к компетенции которых относится решение вопросов, содержащихся в обращении.

§ 4. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления

В последние годы значительное распространение в плане законодательного регулирования получила и такая широко применявшаяся в годы советской власти форма прямого волеизъявления граждан, как отзыв депутата местного представительного органа и выборного должностного лица. Такая возможность предусмотрена действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и получила дальнейшее развитие в законодательстве субъектов Федерации. Институт отзыва депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица играет двоякую роль: с одной стороны, выступает одним из основных средств контроля со стороны населения за деятельностью названных субъектов, с другой – является средством ответственности. И действующий, и вновь принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривают возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица. Однако действующий Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах…» указывает, что основания и порядок отзыва устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. В связи с этим на практике воспользоваться этой возможностью жители муниципальных образований зачастую не могли, так как во многих уставах процедура отзыва не была урегулирована. Поэтому новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах…» четко установил, что голосование по отзыву депутата и выборного должностного лица местного самоуправления должно проводиться в том же порядке, в каком проводится местный референдум (ч. 1 ст. 24). Кроме того, Закон указал, что хотя основания для отзыва устанавливаются в уставе муниципального образования, но такими основаниями могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействия) при условии подтверждения в судебном порядке.

В настоящее время в 35 субъектах РФ приняты законы о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица. Они есть в Республиках Башкортостан, Хакасия, Алтайском, Красноярском краях, Владимирской области и др. Из числа 62 законов по данному вопросу – 5 посвящены отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, 11 – отзыву глав муниципальных образований, 16 – отзыву депутатов представительных органов местного самоуправления[20]20
  Бабицкий С. А. Право отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления: проблемы нормативного обеспечения процедуры отзыва // Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность. С. 60.


[Закрыть]. Как правило, в этих законах в качестве оснований отзыва предусмотрены нарушение законодательства и устава муниципального образования, невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей, совершение действий, несовместимых со статусом депутата или выборного должностного лица, игнорирование законных интересов жителей соответствующей территории и др. В конце 1990-х гг. отзыв в отношении депутатов представительных органов местного самоуправления инициировался в четырех субъектах РФ (всего 23 инициативы), в отношении глав муниципальных образований – в 19 (66 инициатив). По отзыву депутатов представительных органов местного самоуправления проведено 8 голосований, состоялось 2 отзыва, а по отзыву глав муниципальных образований проведено 24 голосования и состоялось 13 отзывов[21]21
  Там же.


[Закрыть].

Однако отсутствие закона субъекта РФ, регламентирующего этот вопрос, не является основанием для запрета использования этой процедуры. Названный Федеральный закон указывает, что порядок отзыва депутата должен быть установлен в уставе муниципального образования. Впоследствии при принятии соответствующего закона на уровне субъекта РФ в устав следует внести определенные изменения с целью приведения его в соответствие с законом субъекта РФ. Таким образом, отсутствие в субъектах соответствующего законодательства не лишает население муниципального образования прав на отзыв в соответствии с уставом.

Отзыв указанных лиц осуществляется практически в том же порядке, в каком проводятся местные референдумы. Сначала на собраниях граждан образуется инициативная группа в количестве не менее 5–10 человек. Протокол собрания и список членов инициативной группы передаются для ее регистрации в окружную избирательную комиссию. После получения свидетельства о регистрации инициативная группа приступает к сбору подписей в поддержку своей инициативы об отзыве депутата (или выборного должностного лица). Сбор подписей осуществляется в том избирательном округе, от которого депутат был избран. Если же ставится вопрос об отзыве выборного должностного лица – главы муниципального образования, то сбор подписей осуществляется на всей территории муниципального образования. Необходимое количество подписей избирателей для назначения даты голосования по отзыву в среднем составляет от 5 % до 15 % от общего числа избирателей конкретного муниципального образования. Собрав нужное количество подписей в течение определенного времени (обычно 30 дней), инициативная группа передает подписные листы в окружную избирательную комиссию, которая уведомляет депутата или выборное должностное лицо о поступивших подписных листах и направляет требование о проведении голосования об отзыве в представительный орган местного самоуправления. В случае соблюдения всех требований законодательства при сборе подписей и правильности оформления подписных листов представительный орган местного самоуправления в определенный срок (15–30 дней) принимает решение о назначении даты проведения голосования. Депутат или выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе (или муниципальном образовании – при условии отзыва главы муниципального образования).