Текст книги "Муниципальное право Российской Федерации"

На праве безвозмездного пользования на период исполнения муниципальными органами отдельных областных полномочий передаются:

– служебные здания и сооружения;

– объекты производственного назначения и иные объекты, не названные ранее, которые необходимы для осуществления передаваемых полномочий.

В указанном Законе также четко определен и сам порядок передачи материальных средств как в собственность, так и на праве безвозмездного пользования. Поскольку вторым компонентом экономической основы местного самоуправления является государственное имущество, переданное в управление органам местного самоуправления, то необходимо рассмотреть процесс передачи материальных средств в пользование муниципальным органам.

Порядок передачи материальных средств органам местного самоуправления на праве безвозмездного пользования

Передача материальных и финансовых средств органам местного самоуправления для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий возможна лишь после принятия соответствующего закона о наделении муниципальных органов такими полномочиями. После вступления в силу указанного Закона органы местного самоуправления:

– разрабатывают перечень различных объектов, необходимых им для выполнения переданных полномочий, в котором содержатся сведения о наименовании имущества, его местоположении (для объектов недвижимости), годе выпуска (постройки) и другие сведения, а также излагаются конкретные полномочия, в целях которых передается данное имущество;

– согласовывают разработанный перечень материальных средств с соответствующими отраслевыми исполнительными органами государственной власти Ленинградской области и комитетом по экономике и инвестициям Ленинградской области;

– и направляют указанный перечень в областной комитет по управлению государственным имуществом (Леноблкомимущество).

В свою очередь Леноблкомимущество:

– в недельный срок после поступления согласованного перечня проверяет его на предмет соответствия законодательству и направляет в Правительство области проект нормативного правового акта об утверждении перечня материальных средств, передаваемых в безвозмездное пользование;

– после издания указанного акта областного Правительства Леноблкомимущество обязано заключить с органом местного самоуправления, наделенным отдельными областными полномочиями, договор о передаче материальных средств на праве безвозмездного пользования и обеспечить передачу данных средств.

Леноблкомимущество совместно с отраслевыми органами исполнительной власти осуществляет контроль за сохранностью и целевым использованием переданного имущества.

Аналогичным образом происходит передача государственного имущества в управление муниципальным образованиям и в других субъектах РФ.

Иная собственность

В экономическую основу местного самоуправления составной частью входит и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Например, это могут быть природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах территорий местного самоуправления. Данные категории объектов не обязательно находятся в муниципальной собственности. Как правило, чаще всего они являются объектами государственной собственности (либо федеральной, либо собственности субъекта РФ). Тем не менее они играют весьма существенную роль для развития и жизнеобеспечения муниципальных образований.

Финансовая основа местного самоуправления

Конституция Российской Федерации установила право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы и обязанность органов государственной власти при наделении муниципальных органов отдельными государственными полномочиями передавать необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы, а также компенсировать им дополнительные расходы в результате решений органов государственной власти, повлекших за собой расходование местных финансов (ст. 132, 133). Положения Конституции получили развитие в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г., «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997 г., в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, а также в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, т. е. совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении муниципального образования. К таким средствам относятся:

– средства местного бюджета;

– государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;

– другие финансовые средства. Рассмотрим каждый составной компонент местных финансов подробно.

Местный бюджет

Каждое муниципальное образование имеет местный бюджет, средства которого и составляют самую значительную часть местных финансов. Принятие местного бюджета и утверждение отчета о его исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. Местный бюджет состоит из доходной и расходной части. Структуру доходной части бюджета составляют налоговые и неналоговые виды доходов.

А) Наибольший удельный вес в доходной части местного бюджета имеют налоговые доходы, среди которых главную роль играют местные налоги и сборы. В соответствии с Налоговым кодексом РФ местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые названным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на соответствующих территориях муниципальных образований. Налоговый кодекс установил следующий перечень местных налогов и сборов (ст. 15):

– земельный налог;

– налог на имущество физических лиц;

– налог на рекламу;

– налог на наследование или дарение;

– местные лицензионные сборы.

Однако данные положения в настоящее время не применяются, поскольку нормы названной статьи вступят в силу лишь с введением в действие II части Налогового кодекса. Поэтому на данном этапе в отношении местных налогов и сборов действует Закон «Об основах налоговой системы РФ» от 27 декабря 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями[15]15
  ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 11. Ст. 527; СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3475.


[Закрыть]. В данном Законе содержится гораздо более широкий перечень местных налогов и сборов (ст. 21), где помимо вышеназванных указаны и другие местные налоги и сборы – налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; курортный сбор; сбор с владельцев собак; сбор за выдачу ордера на квартиру; сбор за парковку автотранспорта; сбор за право использования местной символики; сбор за участие в бегах на ипподроме и за выигрыш; сбор за открытие игорного бизнеса и др.

Практика осуществления местного самоуправления и в нашей стране, и за рубежом показывает, что для выполнения местных программ и развития муниципальных образований местных налогов и сборов явно недостаточно. Поэтому все государства предусматривают выделение для них других финансовых средств, в частности, закрепляют за муниципальными образованиями доли федеральных и региональных налогов и сборов. Доходы от федеральных и региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным Налоговым кодексом, которые являются едиными для всех муниципальных образований. Эти финансовые средства закреплены за муниципальными бюджетами на постоянной основе и перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты (например, часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, часть акцизов на отдельные виды подакцизных товаров и т. д.). Названные отчисления представляют собой вторую составную часть (после местных налогов и сборов) налоговых доходов местных бюджетов.

И, наконец, последней составной частью налоговых доходов местных бюджетов является государственная пошлина, которая зачисляется в местный бюджет по месту уплаты.

Б) К неналоговым видам доходов относятся:

– доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (от сдачи в аренду, во временное пользование объектов муниципальной собственности; от передачи муниципального имущества в залог, в доверительное управление; часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей и др.);

– доходы от продажи объектов муниципальной собственности;

– доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления (учреждениями образования, здравоохранения, культуры и т. д.);

– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой и административной ответственности (суммы за причинение вреда, штрафы и т. д.);

– доходы в виде финансовой помощи со стороны государства.

Финансовая помощь со стороны государства оказывается в различных формах, прежде всего это дотации, субвенции и субсидии.

Дотации — денежные средства, предоставляемые местным бюджетам из вышестоящего бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации предоставляются для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и определяются для каждого муниципального образования индивидуально. Дотации выделяются из регионального фонда финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов), которые образуются в составе расходов бюджета каждого субъекта РФ, и из районных фондов финансовой поддержки поселений, которые образуются в составе расходов бюджетов муниципальных районов. Размеры фондов устанавливаются исходя из финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять полномочия по решению закрепленных за ними вопросов местного значения.

Обычно дотации выделяются тогда, когда собственных источников дохода не хватает для адекватного развития муниципального образования. При этом дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных или региональных налогов и сборов. Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований (или дополнительных отчислений от региональных и федеральных налогов) утверждается законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. Что касается распределения дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, то это утверждается решением представительного органа муниципального района, утверждающим районный бюджет на очередной финансовый год.

Субвенции — денежные средства, выделяемые муниципальным образованиям из федерального и региональных бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основе, но в отличие от дотаций с целевым назначением, как правило, субвенции предоставляются на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Размер субвенций устанавливается соответственно либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, либо законом субъекта РФ о региональном бюджете, причем раздельно по каждому из переданных государственных полномочий. Для непосредственного предоставления указанных средств в бюджете каждого субъекта РФ создается региональный фонд компенсаций, в который поступают в том числе и средства из федерального бюджета в виде также субвенций. Расходование органами местного самоуправления субвенций строго контролируется государственными органами.

Субсидии — денежные средства, предоставляемые местным бюджетам на условиях долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Для этих целей в составе расходов бюджета субъектов РФ может быть образован фонд муниципального развития. Кроме того, для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе бюджета субъекта РФ может быть также образован и фонд софинансирования социальных расходов. Отбор и названных программ, и муниципальных образований, которым будут предоставлены такие субсидии, осуществляется субъектами РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса, которые своими законами определяют размеры и условия предоставления субсидий.

И, наконец, к неналоговым доходам бюджета муниципального образования относятся также безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и средства по взаимным расчетам. Средства по взаимным расчетам представляют собой денежные суммы, поступающие в местные бюджеты, вызванные передачей полномочий после утверждения бюджета в связи с изменениями в доходах и расходах местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых органами государственной власти и не учтенных при составлении соответствующих местных бюджетов. В Конституции РФ закреплено, что местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти (ст. 133). Поэтому расходы на выполнение этих решений должны быть переданы органам местного самоуправления и зачислены в местный бюджет.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. четко определил состав собственных доходов местных бюджетов, не выделяя при этом налоговые и неналоговые виды доходов. К собственным доходам в соответствии с этим Законом относятся:

– средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи для решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы о введении и использовании этих платежей решаются на местном референдуме (сходе) граждан;

– доходы от местных налогов и сборов;

– доходы от федеральных и региональных налогов и сборов;

– безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней в виде финансовой помощи;

– доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

– часть прибыли муниципальных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, определяемом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

– часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

– штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

– добровольные пожертвования.

Этот перечень открытый, и в соответствии с федеральными, региональными законами и решениями представительных органов местного самоуправления в местные бюджеты возможны и иные поступления.

Кроме доходной части в местном бюджете существует еще и расходная часть. Направления расходов местного бюджета определяются представительными органами местного самоуправления при формировании и утверждении бюджета. В основном средства местных бюджетов расходуются на:

– решение вопросов местного значения;

– проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

– осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

– обслуживание и погашение долга по муниципальным займам и ссудам;

– дотирование населению;

– страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

– выполнение муниципального заказа (на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением опросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень);

– иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах…» определено, что проект местного бюджета, решение о его утверждении, годовой отчет об исполнении, а также сведения о численности муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений с указанием затрат на их содержание должны быть официально опубликованы. В случае невозможности такого опубликования (как правило, это относится к небольшим поселениям, не имеющим собственных средств массовой информации) органы местного самоуправления должны обеспечить жителям возможность ознакомиться с названными документами.

Исполнение местного бюджета осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом, который предусматривает, что в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов (ст. 215). Поэтому в целях управления средствами муниципальной казны и обслуживания исполнения местного бюджета органы местного самоуправления должны создавать муниципальное казначейство за счет средств муниципального бюджета. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепил, что финансовый орган (казначейство) образуется в структуре местной администрации. Основной задачей этого финансового органа является контроль за проведением единой финансовой политики муниципального образования, регулирование и ведение учета финансовых отношений между бюджетами всех уровней, осуществление контрольно-ревизионной деятельности по рациональному и целевому использованию средств муниципальной казны.

Опыт создания и функционирования подобных органов уже имеется. В Ростове-на-Дону и других муниципальных образованиях, учредивших муниципальное казначейство как самостоятельное финансовое учреждение в структуре органов местного самоуправления, наделенное правами юридического лица, это позволило строго контролировать выделяемые из местного бюджета финансовые средства на протяжении всей цепочки «казна – пользователь», устранив зависимость от обслуживания этих средств коммерческими банками. Кроме того, муниципальное казначейство позволяет осуществлять не только последующий, но и текущий контроль за целевым расходованием выделяемых средств, что позволяет предотвратить расходование бюджетных средств на ненадлежащие цели[16]16
  Стариков С. С. Муниципальное казначейство //Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность. Ростов-н/Д, 2000. С. 253–255.


[Закрыть].

Государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления

Для осуществления своей деятельности по решению вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе приобретать государственные ценные бумаги и распоряжаться ими по своему усмотрению в целях эффективного осуществления экономической, хозяйственной и иной деятельности в интересах населения муниципального образования. Кроме того, для привлечения заемных средств муниципальные образования могут осуществлять выпуск муниципальных ценных бумаг.

Муниципальные ценные бумаги – это облигации, жилищные сертификаты и другие ценные бумаги, выпускаемые органами местного самоуправления в целях развития муниципального образования. Порядок и условия выпуска ценных бумаг устанавливаются представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством. Таким образом, органы местного самоуправления имеют право осуществлять эмиссию этих бумаг. Полномочия органов местного самоуправления в этой сфере регулируются Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[17]17
  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.


[Закрыть].

Операции с ценными бумагами органы местного самоуправления производят не сами, они вправе возложить размещение свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций на уполномоченный банк или на муниципальную кредитную организацию. Причем обязательным условием является зачисление доходов по ним в местный бюджет. Муниципальные ценные бумаги обеспечиваются муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов.

Другие финансовые средства

Помимо местного бюджета еще одной составной частью местных финансов являются и другие финансовые средства. Таковыми, например, были муниципальные внебюджетные фонды. Однако следует учитывать, что Бюджетный кодекс РФ не предусматривает их образования, хотя прямо и не запрещает, что дает возможность иногда высказывать мнение о возможности и легитимности их существования. Такие фонды создавались представительными органами местного самоуправления как целевые – для строго определенных целей. Представительные органы местного самоуправления утверждали положения об этих фондах (о каждом в отдельности) и устанавливали порядок формирования и использования средств таких фондов.

Муниципальные внебюджетные фонды обычно формировались за счет следующих источников:

– добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели, для которых создан фонд;

– доходов от аукционов (за исключением доходов от приватизации предприятий, реализации имущества действующих и ликвидированных предприятий муниципальной собственности, а также незавершенных строительных объектов);

– штрафов за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил (которые должны использоваться по целевому назначению на проведение природоохранных, профилактических и оздоровительных мероприятий); штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб (которые должны направляться на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности);

– иных доходов в соответствии с законодательством.

Широкое распространение в качестве подобных фондов в свое время получили муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства. Они были наделены правом на предоставление субъектам малого предпринимательства льготных кредитов, беспроцентных ссуд, краткосрочных займов без приобретения лицензии на банковскую деятельность.

В состав местных финансов помимо рассмотренных выше могут входить и другие финансовые средства. Зачастую законы субъектов Российской Федерации к таким средствам относят кредитные, заемные средства, средства органов территориального общественного самоуправления, средства муниципальных предприятий, учреждений, организаций и др. (Законы о местном самоуправлении Владимирской, Иркутской областей, Приморского края и др.)

Гарантии существования финансово-экономических основ местного самоуправления являются важнейшим принципом организации местного самоуправления, позволяющим обеспечивать его реальную самостоятельность.