Текст книги "Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе"

2.2 Электоральный авторитаризм и экономическое развитие

Способность обеспечивать экономическое развитие – это ключевой показатель эффективности политического режима. Нет хорошей экономической политики, которая годилась бы на все времена. Экономика – как маятник. Сегодня важно сдержать инфляцию, завтра – стимулировать экономический рост; сегодня обостряется проблема общественного неравенства, а завтра понадобится пресечь социальное иждивенчество. Экономическую политику проводит государство. Отсюда следует, что государственное устройство, а в более конкретных терминах – политический режим, нуждается в такой организации, которая позволила бы менять курс и проводить экономические реформы своевременно, быстро и с максимальной отдачей. Электоральный авторитаризм справляется с этим хуже других режимов. Поговорим о том почему.

Но начнем с других политических режимов. Это нужно хотя бы потому, что они позволяют представить логику резких изменений экономического курса гораздо более отчетливо, чем электоральный авторитаризм с его имитационной, вполне сознательно смазанной структурой стимулов. Будем двигаться по пути от простого к сложному. И конечно, нет ничего проще, чем изменение экономического курса в условиях демократии. Политические партии и кандидаты выходят на выборы со своими идеями по поводу экономической политики. Если избиратели считают, что действующее руководство страны не справляется с обеспечением общественного благосостояния – а это по справедливости считается главной задачей любого правительства, – то они голосуют за оппозицию. Она приходит к власти и меняет экономический курс.

Разумеется, эта картинка слишком проста для того, чтобы быть вполне правдивой. Есть нюансы. Во-первых, экономическая политика в условиях демократии должна учитывать интересы доминирующих в народнохозяйственном комплексе групп. Эти интересы далеко не всегда совпадают. Но определенная общность, как правило, наблюдается. Она служит базой для компромиссов, которые предотвращают изменения экономического курса, угрожающие интересам правящего класса в целом. Поэтому, например, остается несбыточной мечта коммунистов о том, что можно прийти к власти демократически путем и радикально изменить структуру собственности. Многие пытались. Однако не только «мирная социалистическая революция», но и гораздо более умеренные стратегии реформ терпели провал из-за консолидированного сопротивления правящих классов.

Во-вторых, экономическая политика в условиях демократии должна учитывать предпочтения избирателей. Если ты выступаешь за свободно-рыночные реформы, а избиратели в огромной массе хотят социальной справедливости, то ты проиграешь выборы. Их выиграет тот, кто пойдет навстречу предпочтениям масс. Можно, конечно, скрыть свои реальные намерения и сказать избирателям то, что они хотят услышать, а потом сделать совсем по-другому. Но в среднесрочной перспективе за это придется заплатить, отказавшись от политической карьеры, потому что люди увидят обман и накажут за него на следующих выборах. В этом убедились на опыте многие инициаторы радикальных реформ в 1980-х и 1990-х, особенно в Латинской Америке.

Таким образом, демократия создает две структуры стимулов и контрстимулов к преобразованиям, которые в реальности уравновешивают друг друга. Консерватизм правящего класса сдерживает реформы, но в ходе конкуренции между отдельными его группами побеждает та, которая находит путь к умам избирателей и не обманывает их ожиданий. В итоге проводится экономическая политика, которая, будучи прагматичной, в то же время не закрывает пути к серьезным преобразованиям. Социал-демократы не уничтожили капитализм, но привнесли в него базовую практику социального государства. Неолибералы не смогли уничтожить социальное государство, но дали экономике новый стимул, когда активизировали рыночные силы.

Жесткий – то есть лишенный электоральной составляющей – авторитаризм решает проблему экономических преобразований иначе. Диктатуры не всегда консервативны. Даже если они устанавливаются под сугубо консервативными лозунгами, они способны стать проводниками далеко идущих структурных преобразований. Вспомним Пиночета и некоторых других латиноамериканских диктаторов. И, конечно, нет нужды подробно говорить о роли авторитаризма в проведении экономических преобразований радикального левого толка.

Это и понятно. Теоретически жесткий авторитаризм идеально подходит для реформирования экономики. Его установление обычно связано с победой одной из фракций правящего класса над всеми другими. Отпадает нужда в сдерживающих реформаторский пыл компромиссах. Целые слои правящего класса можно просто отправить на свалку истории. И, разумеется, не нужно думать о предпочтениях избирателей, потому что их нет. Есть подданные. Им можно промыть мозги пропагандой. Можно отвлечь их внимание внешнеполитическими авантюрами. Средств достаточно.

Проблема с жестким авторитаризмом состоит в том, что когда основные интересы доминирующей группы удовлетворены, то стимулы к дальнейшим экономическим преобразованиям исчезают начисто. Идеальный мир уже здесь. Поэтому на смену преобразованиям, какими бы радикальными они ни были, в условиях жесткого авторитаризма всегда приходит застой, обусловленный консервацией устаревших экономических структур. Мы в России хорошо это знаем по историческому опыту.

Электоральные авторитарные режимы отличаются и от демократий, и от жестких авторитарных режимов по нескольким основным параметрам, и каждое из этих различий важно для нашего понимания того, почему эти режимы препятствуют экономическим преобразованиям. Как правило, они базируются на лишенных монолитности правящих группах. Это значит, что любая стратегия реформ должна быть согласована со всеми заинтересованными игроками. Но такое согласование, как правило, невозможно.

В условиях демократии предпочтения избирателей служат ориентиром, который позволяет правящему классу пересмотреть условия консенсуса, временно отстранив наиболее консервативные группы от процесса принятия решений. Это открывает путь к реформам. Однако в условиях политической монополии механизма для отстранения консерваторов нет. Самые влиятельные среди них неуязвимы. А без ротации в наборе игроков, влияющих на экономическую политику, преобразований не будет.

При этом, однако, электоральные авторитарные режимы отличаются от прочих тем, что полностью игнорировать предпочтения избирателей они не могут. А поскольку отреагировать на недовольство избирателей резкими изменениями экономического курса им не по зубам, то единственный путь умилостивить избирателя – это мелкие подачки наиболее важным в электоральном плане группам. Почти повсеместно одна из таких групп – пенсионеры. Есть и другие: государственные служащие, работники образования, низкооплачиваемые рабочие. Конечно же, прекрасно, что уязвимым слоям не отказывают в социальной защите. Но нужно видеть и то, что уже в среднесрочной перспективе реформирование экономики могло бы даже этим слоям дать больше. Не было правительства, которое проводило бы политику мелких подачек более последовательно, чем режим Хосни Мубарака в Египте. Однако избежать экономического застоя и вызванного им недовольства граждан не удалось. Мубарак был свергнут в результате массовых выступлений. Большой благодарности к этому режиму египтяне не испытывают.

Таким образом, электоральный авторитаризм блокирует экономические преобразования на двух уровнях. Это происходит на уровне правящего класса, потому что в закрытой от избирателей конкуренции верх всегда одерживают консервативные фракции, у которых есть все стимулы к защите системы, гарантирующей их привилегии. И это происходит на уровне взаимодействия между правящим классом и массами, потому что у политики мелких подачек есть популярный синоним: «стабильность», ключевое для режимов данного типа слово. Застой, который для жестких авторитарных режимов часто является лишь заключительной фазой, для электоральных авторитарных режимов – естественное и неустранимое состояние. Они структурно противопоказаны реформам.

К сохранению авторитаризма, как неадекватной современному миру формы правления, надо прилагать особые усилия. Однако существуют экономические обстоятельства, которые могут сделать эти усилия более успешными. Парадоксально, но сохранению авторитаризма помогают два абсолютно разных состояния экономики: с одной стороны, бурный рост, а с другой – стремительный спад. В условиях бурного экономического роста причинно-следственная связь предельно проста: правящий класс лишен стимулов к институциональным и политическим переменам, потому что любую проблему можно залить деньгами. Эту мысль иллюстрируют не только архаичные абсолютистские режимы в странах Аравийского полуострова, буквально реанимированные в 1970-х годах потоком нефтедолларов, но и разного рода «экономические чудеса» минувших десятилетий, вроде Сингапура, Южной Кореи и Бразилии.

Однако цены на нефть временами падают, а «экономические чудеса» потому и чудеса, что случаются редко и не затягиваются. Отсюда – довольно распространенная иллюзия о том, что экономические сложности прямым путем ведут к переменам, в российском контексте сводящаяся к популярному в прошлом тезису «цены на нефть упадут, и тогда…». Цены на нефть упали. Но ничего не произошло.

На самом деле, экономический кризис способствует демократизации не больше, чем стремительный рост. В современном мире кризис неизбежно ведет к росту роли государственного регулятора. А это значит, что даже те фракции правящего класса, материальные ресурсы которых могли бы сделать их (по крайней мере, потенциально) агентами перемен, вынуждены теснее встраиваться в систему распределения ресурсов, которую контролирует авторитарное руководство. Иначе они обречены на исчезновение как субъекты экономики. Источники материальной поддержки оппозиции со стороны бизнеса иссякают. Круг оппозиционных политиков сужается, в предельном случае сводясь к небольшим маргинальным группам.

Разумеется, экономический кризис ухудшает материальное положение социальных слоев, не принадлежащих к правящему классу. Дистанция между ним и основной массой населения растет. Одна из распространенных когда-то в России иллюзий состояла в том, что отношения между правящим классом и народом в условиях авторитаризма регулируются неким «социальным контрактом», по условиям которого народ отказывается от политических прав в обмен на рост благосостояния. Если «контракт» нарушается, то политическая система естественным образом приходит в движение. К сожалению, приверженцы этой привлекательной теории не принимали во внимание то, что настоящее контрактное право предполагает четкое определение терминов и жесткие обязательства сторон. Под такими контрактами авторитарные правители обычно не подписываются.

В действительности роль обнищания масс как ключевого социального препятствия к демократизации служит лишь проявлением более общей тенденции, которая состоит в том, что чем выше социальное неравенство, тем меньше шансы на то, что переход к демократии состоится и будет успешным. Во-первых, социальное неравенство увеличивает зависимость довольно массовых слоев населения от систем государственного обеспечения. У иждивенцев много свободного времени, но тратить его на политическую борьбу они не склонны. Они благодарны властям за свои единовременно выплаченные гроши. Такой у них «контракт». Во-вторых, у тех, на кого не пролился этот золотой дождь, нет ни возможности, ни желания заниматься политикой, потому что они озабочены более важной проблемой – выживанием. В-третьих, высокое социальное неравенство идентично отсутствию среднего класса, который служит основным кадровым источником для любой жизнеспособной оппозиции.

При этом авторитарным правителям все же приходится прибегать к дополнительным политическим средствам для того, чтобы блокировать неизбежное недовольство населения. Одно из этих средств – публичная борьба с коррупцией. Конечно, бороться с коррупцией нужно просто для повышения эффективности государственного аппарата. Однако в условиях авторитаризма антикоррупционные кампании неизбежно приобретают второе измерение, поскольку апеллируют к сантиментам масс, показывая, что власть – на стороне народа. Кроме того, официальная борьба с коррупцией всегда носит точечный характер, так что ее жертвами становятся группы правящего класса, по тем или иным причинам выбивающиеся из иерархической структуры режима. Это открывает для властей дополнительные возможности контроля.

К огорчению автократов, в большинстве случаев они не могут монополизировать борьбу с коррупцией. Поэтому использование этого инструмента приходится дозировать. Другой политический инструмент – мобилизацию патриотической поддержки – можно использовать без существенных рисков для внутреннего положения в стране. Но он более затратный, поскольку наилучший способ обеспечить такую мобилизацию – это предпринимать активные действия на внешнеполитической арене, что требует серьезных военных расходов и чревато тяжкими экономическими последствиями. Я имею в виду не только санкции, но – и это, полагаю, более важно – общее ухудшение бизнес-климата и инвестиционной привлекательности страны. В результате кризис становится глубже и затягивается, социальное неравенство растет, и все это подталкивает к новым авантюрам ради того, что руководство страны полагает внутриполитической стабильностью.

Разумеется, в коллективных интересах правящего класса было бы преодолеть экономический кризис, сократить уровень социального неравенства и нормализовать отношения с окружающим миром. Однако социальная жизнь устроена так, что индивидуальные действия, направленные на поддержание существующего порядка, часто расходятся с коллективно предпочтительными стратегиями, обеспечивающими долгосрочное выживание общества.

В России все препятствия к демократизации – экономические, социальные и политические – не просто переплетены между собой, а поддерживают и стимулируют друг друга, образуя своего рода порочный круг, а в более широкой перспективе – тупик, подобный тому, в котором страна оказалась сто лет назад. Исторический опыт показывает, что выход из такого тупика вполне может стать катастрофическим. Это не только не снимает демократизацию с национальной повестки дня, но и довольно ясно характеризует ее как альтернативу еще одному краху, который страна, может быть, и не переживет. Однако выход на этот альтернативный путь не будет легким.

2.3 Динамика российского режима

Прежде чем перейти к анализу, основанному на предложенной выше классификации, необходимо обсудить состояние политического режима в России до того, как он пережил авторитарную трансформацию. Поэтому на время отойду от формального подхода в пользу дескриптивного обзора политического развития, пережитого страной со второй половины 1980-х годов.

С 1917 по 1991 год в СССР существовал партийный режим, в котором почти полностью отсутствовала электоральная составляющая. В течение всего этого длительного периода режим пережил как период практически неограниченной персоналистской диктатуры в 1930-х – начале 1950-х годов, время от времени скатываясь к высокому уровню персонализма и позднее, так и периоды относительно высокой, специфической для режима институционализации. В нескольких случаях, наиболее показательным среди которых было смещение Никиты Хрущева в 1964 году, партийные институты сыграли ключевую роль в процессах передачи власти, хотя следует отметить и то, что во всех таких случаях важную роль играли позиции руководства вооруженных сил и органов госбезопасности. Поэтому демонтаж партийного режима был основным моментом преобразований, предпринятых под руководством Михаила Горбачева во второй половине 1980-х годов.

Этот процесс политических преобразований, вошедший в историю как перестройка, увенчался второй в истории России – после февральско-мартовской революции 1917 года – попыткой перехода к демократии. При анализе этого процесса обычно обращают первоочередное внимание на то, что его итогом стал распад СССР, который многие в современной России считают геополитической катастрофой, хотя за нынешними рубежами страны широко распространены совсем другие мнения. Разумеется, важным фактором распада СССР стало причудливое устройство советского «федерализма», который оказался совершенно дисфункциональным при первой же попытке наполнить его хоть каким-то реальным содержанием.

Однако в ходе перестройки важную роль сыграли и другие политические институты, либо унаследованные у СССР, либо созданные в условиях политической трансформации и послужившие ее проводниками. Многие из этих институтов были затем унаследованы Россией и подверглись окончательному демонтажу лишь в 1993 году. Из этого – в целом негативного – опыта институционального строительства можно извлечь некоторые уроки на будущее.

Разумеется, любой исторический опыт поддается учету лишь на основе правильного понимания целей основных игроков и стратегий, которые были обусловлены этими целями. С этой точки зрения особенно важно то, что по своему исходному замыслу перестройка отнюдь не должна была привести к демократизации. Первоначальные цели преобразований, намеченные Михаилом Горбачевым после его прихода к власти и закрепленные в решениях XXVII съезда КПСС весной 1986 года, были связаны с признанием неэффективности сложившейся на тот момент системы управления экономикой, в результате чего СССР столкнулся с проблемами при реализации своих внешнеполитических целей. Эти проблемы должны были устранить, с одной стороны, «ускорение» экономического развития, а с другой стороны, создание более эффективного управленческого аппарата. Именно этот второй момент – улучшение административно-управленческой практики – и получил тогда название «перестройка».

Таким образом, первоначальные цели преобразований были направлены не на демонтаж партийного режима, а на его укрепление и совершенствование. Собственно говоря, именно на это и получил свой мандат Горбачев, когда престарелое большинство членов Политбюро согласилось передать ему высшую власть. К 1985 году СССР был стабильной, полностью консолидированной автократией, в которой сколько-нибудь заметная оппозиция отсутствовала, а институты «советского народовластия» носили совершенно фиктивный характер. Институциональным костяком режима была КПСС, во главе которой стоял Горбачев.

Тот факт, что перестройка была инициирована сверху, без сколько-нибудь серьезного давления со стороны общественных сил, но в конечном счете привела к распаду режима и его замене на более демократический, позволяет охарактеризовать распад партийного режима в СССР как случай авторитарной демократизации. Термин может показаться оксюмороном, но соответствующий феномен встречается не так уж редко. В исторической ретроспективе под такую характеристику подпадает ранняя фаза испанской демократизации 1970-х годов, одной из наиболее успешных в новейшей истории. Авторитарные демократизации происходят тогда, когда влиятельные правящие группы приходят к выводу о несоответствии существующих управленческих механизмов их фундаментальным целям. Разумеется, ключевую роль при этом играет позиция лидера режима.

Один из парадоксов авторитарной демократизации состоит в том, что она может быть успешной лишь в условиях, когда реформаторское руководство устанавливает полный контроль над институтами режима. В результате автократическая природа режима не только не исчезает, но, напротив, становится даже более явной, чем это было в условиях стабильного функционирования системы. Первые шаги перестройки были связаны с чисткой партийного аппарата в высшем и среднем (региональном) эшелонах, что объективно вело к усилению контроля Горбачева над партией без изменения ее политической роли. Надо констатировать, что именно на этом этапе Горбачев достиг наибольших успехов, создав для себя значительные гарантии против опасности внутрипартийной оппозиции вроде той, которая в 1964 году отстранила от власти Никиту Хрущева.

Однако полных гарантий такого рода партийный режим не обеспечивал. Коллегиальная, олигархическая власть Политбюро сохранялась и продолжала представлять потенциальную угрозу для Горбачева, а ротация кадров на местах осуществлялась в рамках узкого пула, определенного номенклатурными нормами. Поэтому Горбачеву понадобились дополнительные средства укрепления собственной власти. Первоначально это достигалось путем мобилизации общественного мнения в рамках медийной кампании, известной как «гласность», но затем потребовало институционального закрепления в виде создания структур власти, которые служили бы базой поддержки Горбачева вне партии. А поскольку режим исходно был оформлен как «советская власть», то далеко ходить за такими структурами не понадобилось: достаточно было сделать советы народных депутатов, а не только партию, источником власти руководителя-реформатора.

К этому, собственно, и сводится смысл институциональных преобразований, объявленных в 1988 году на 19-й конференции КПСС и приведших к избранию весной 1989 года Съезда народных депутатов, который, в свою очередь, избрал Горбачева сначала председателем Верховного совета, а затем и президентом СССР. Надо отметить, что сами по себе советские органы, созданные в ходе этой реформы, были совершенно недееспособными. Их многочисленный и политически пестрый состав с колоссальным преобладанием лояльных членов КПСС, редкие сессии и отсутствие реальных рычагов влияния на правительство позволяли играть лишь декоративную роль. Их отличие от предшествовавших советских органов было кардинальным, поскольку контролировались они уже не партией, а лично Горбачевым. Но они по-прежнему были элементом авторитарного политического порядка.

И все же созыв Съезда народных депутатов стал ключевым моментом в процессе авторитарной демократизации. Съезд послужил точкой консолидации для нарождавшейся демократической оппозиции, позволив ей оформиться сначала в составе депутатского корпуса, а затем и в качестве политических движений. И, конечно же, траектория Бориса Ельцина в качестве лидера оппозиции была решающим образом определена его членством в Верховном совете. Никакой иной роли, однако, Съезд народных депутатов не сыграл. К осени 1990 года Горбачев, для которого оппозиционное демократическое движение стало опаснее КПСС, начал склоняться к опоре на ее консервативные элементы. В 1991 году эта стратегия привела его к серии политических поражений, увенчавшихся фактической, а затем и формальной потерей власти. Общесоюзные советские органы тихо, не оказав никакого сопротивления, последовали за ним в небытие, поскольку отдельно от Горбачева они ничего не значили.

Избавившись от коммунистического режима, Россия приступила не столько к строительству демократии, сколько к избавлению от прежнего социального строя. Я думаю, что тогдашний глава российского государства Борис Ельцин просто не различал эти два момента, считая демонтаж командной экономики задачей, решение которой устранит все проблемы. Политические реформы интересовали руководителей страны до такой степени мало, что они не позаботились даже о проведении новых парламентских выборов в условиях, когда победа на них демократических сил была бы практически гарантированной. Сменилась лишь власть на местах, поскольку в большинстве регионов во главе исполнительной власти оказались губернаторы, назначенные Ельциным.

На первых порах большинство депутатов избранного в 1991 году парламента, напуганное стремительностью и размахом перемен, почтительно помалкивало. Однако затем, озаботившись не столько даже ужасами переходного периода, сколько процессом раздела государственной собственности, депутаты осмелели и начали заниматься тем, что Ельцин, в общем-то справедливо, расценивал как подрыв стратегии экономических преобразований. Кроме того, они покушались на власть Ельцина, пытаясь ее ограничить, а этого Ельцин потерпеть не мог.

Политический кризис осени 1993 года на десятилетие определил облик России как, если пользоваться принятой в науке номенклатурой политических режимов, «несовершенной» или «дефективной» демократии. Дефективность сказывалась во многом, и прежде всего – в написанной лично для Ельцина Конституции 1993 года, которая, предоставляя своему «гаранту» колоссальную власть, в то же время ограничивала его политическую ответственность, позволив парламенту принимать участие в формировании правительства. При этом законодательные и контрольные полномочия парламента были минимальными. Это позволило Ельцину, с треском проигравшему парламентские выборы в декабре 1993 года, фактически сохранить всю полноту власти, хотя кое-какие уступки думскому большинству делать все-таки приходилось. В целом такая ситуация Ельцина вполне устраивала.

Не устраивала его перспектива проигрыша на президентских выборах 1996 года. Довольно широко известно, что Ельцин не собирался передавать власть Геннадию Зюганову, даже если бы тот победил на выборах. Если бы такой сценарий реализовался, то демократия в России потерпела бы полный крах уже тогда. Этого удалось избежать благодаря усилиям тогдашних советников Ельцина, которые довели-таки своего президента до победы. Но цена этих усилий была высока. Грязная кампания 1996 года позволила сохранить демократию, но сделала ее еще более дефективной, надолго дискредитировав идею выборов в глазах огромной массы граждан.

Сам Ельцин сохранил власть, но судьба назначенных им губернаторов была иной. В 1996–1997 годах к власти во многих регионах пришли бывшие коммунистические функционеры и «крепкие хозяйственники», которые с центром не считались и, раз получив власть, уступать ее не были намерены. В 1998 году, когда экономический кризис отнял надежду Ельцина на политическую возможность «обнуления» его предыдущих президентских сроков (а на такую перспективу, как опять-таки довольно широко известно, Ельцин серьезно рассчитывал), сложилась коалиция Евгения Примакова, Юрия Лужкова и региональных боссов, готовая вступить в борьбу за власть. Однако образовавшейся вокруг Ельцина узкой правящей группе, известной тогда как «семья», удалось предотвратить такой исход, выдвинув на президентский пост Владимира Путина и внеся значительный вклад сначала в победу движения «Медведь» на думских выборах 1999 года, а затем и в избрание Путина на главную государственную должность в 2000 году.