Текст книги "Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе"

2.4 От электорального авторитаризма к демократии?

Выше я отметил, что одна из возможных траекторий развития электорального авторитаризма – это длительное функционирование без персонализации режима. Такая траектория если и не была возможной, то предполагалась некоторыми участниками российского политического процесса на ранней фазе авторитарной трансформации. Выше был упомянут случай Казахстана, где такая возможность остается реальной после прихода к власти Касым-Жомарта Токаева, при котором режим остается авторитарным, но пока не имеет сильной персоналистской составляющей. Стоит остановиться на том, существует ли возможность постепенной эволюции подобных режимов в направлении, которое в итоге сделает возможным полноценную демократизацию.

В течение длительного времени не только многие аналитики, но и политические деятели связывали возможность такой трансформации с развитием гражданского общества. Гражданское общество, если отвлечься от философских интерпретаций этого термина, – это совокупность общественных организаций, которые политикой напрямую не занимаются (только косвенно, в форме лоббирования) и представляют собой добровольные объединения людей по интересам. Идея о полезности гражданского общества для демократизации – отнюдь не новая, однако она приобрела новое звучание после выхода в свет книги Роберта Патнэма [1993] «Чтобы демократия сработала». Основной вывод Патнэма, основанный на изучении эффективности административной реформы в Италии, состоял в том, что решающим фактором успешного демократического развития было как раз развитие гражданского общества, причем не только и не столько в современных условиях, сколько в глубокой исторической ретроспективе.

Особое внимание Патнэм уделял как раз неполитическим формам активности граждан, вплоть до таких безобидных, как участие в кружках любителей пения птиц. Взаимодействуя между собой в рамках подобных ассоциаций, люди приобретают «социальный капитал», то есть совокупность коммуникативных ресурсов и навыков, на которых строятся политические взаимодействия в условиях демократии. Патнэма интересовала эффективность уже существующих демократических режимов. Он отнюдь не стремился создать теорию демократизации, хотя именно его книга в течение какого-то времени рассматривалась как практическое пособие для международных организаций, занимавшихся помощью демократическому развитию. В дальнейшем выводы Патнэма подверглись довольно жесткой критике по методологическим причинам. Но сомневаться в том, что гражданское общество – это важный атрибут зрелого демократического общества, не приходится. Вопрос лишь в том, какую роль они могут сыграть в демократизации.

Общественные организации способны стать основой гражданского общества, вносящего вклад в демократическое развитие, лишь при условии, что они сохраняют автономию от государства и при этом сохраняют свой преимущественно неполитический характер. Если не выполняется первое условие, то общественные организации становятся придатком управленческого аппарата. Этот придаток полезен: некоторые организации оказывают государству экспертные услуги, другие берут на себя какие-то вторичные функции, с которыми особенно плохо справляются чиновники. К демократизации это не имеет никакого отношения. Подконтрольные государству (а зачастую – напрямую создаваемые им) общественные организации существуют во многих странах с авторитарными режимами. Другая – но не более полезная для дела демократизации – модель состоит в том, что общественные организации существуют преимущественно благодаря поддержке зарубежных спонсоров и постепенно теряют связь с населением страны. Обе эти модели мы наблюдали в России, хотя вторая уже ушла в прошлое.

Если не выполняется второе условие и общественные организации политизируются, то власти начинают воспринимать общественные организации как политическую оппозицию и обрушиваются на них с репрессиями, против которых могут выстоять лишь немногие из них. Ведь общественная деятельность по определению публична, и наполнять ее политическим содержанием в условиях авторитаризма – значит прямо ставить актив под удар репрессивного аппарата. Политизированные общественные организации могут играть значительную роль в борьбе против авторитаризма, как это происходит, например, с движением «Женщины. Жизнь. Свобода» в Иране, но лишь потому, что оппозиционные политические партии подвергаются еще более жестоким репрессиям. В противном случае партийная организация была бы, вероятно, более эффективным орудием в борьбе за демократию.

В каких условиях гражданские организации могут, сохраняя автономию от государства и внешних спонсоров, сосредоточиться на выполнении своих основных, собственно общественных, функций? Прежде всего, фундаментальным условием служит политическая свобода. Для развития гражданского общества нужна свобода ассоциаций. Нужна свобода слова, потому что общественные организации не могут существовать, не донося свою позицию до потенциально заинтересованных социальных групп. Нужна свобода собраний, потому что уличные мероприятия – это незаменимое средство общественной мобилизации. Нужны правовые гарантии, потому что уязвимая перед лицом государства общественная организация – это бессильная организация. И это далеко не полный список. Таким образом, политическая демократия служит предпосылкой для развития гражданского общества, а не наоборот.

Кроме того, имеют значение политические ориентации гражданского общество. Общественники могут придерживаться весьма радикальных взглядов. В условиях авторитаризма и неконсолидированной демократии общественные организации активнее всего растут в наиболее политизированных, настроенных на непримиримую борьбу социальных секторах. В Пакистане, где авторитаризм обычно преобладает над демократическими тенденциями, есть довольно разветвленная сеть общественных организаций. Они делают много полезного, особенно в сфере благотворительности. Однако связь некоторых из этих организаций с террористическим подпольем не составляет секрета. В Германии в 1920-х годах наиболее заметные общественные организации были связаны с радикальными партиями – коммунистами и нацистами. Я вполне допускаю, что Патнэм пересмотрел бы свои выводы о роли организованной гражданской активности в истории Италии, если бы учел, что основными общественными организациями, действовавшими в 1920-х годах на юге страны, были крестьянские союзы, в политическом плане близкие к фашистскому движению.

Идею о том, что гражданское общество можно вырастить в условиях авторитаризма, а потом оно само собой породит демократию, следует признать несбыточной утопией. Для демократии нужны политические изменения. Такой путь в условиях электорального авторитаризма возможен, но он – не только долгий, но и предполагает выполнение некоторых политических условий. Во-первых, баланс между электоральной и персоналистской составляющими режима не должен смещаться в сторону последней. Во-вторых и в связи с этим, поддерживать электоральную составляющую режима должны другие институты, прежде всего партийные. Чтобы проиллюстрировать эти простые и довольно очевидные тезисы, рассмотрим политические траектории стран, в которых за длительным функционированием электорального авторитаризма последовали довольно безболезненные и сравнительно успешные переходы к демократии.

Авторитарный режим в Мексике, иногда рассматривавшийся чуть ли не как модель для российской политической системы, отличался невероятным долголетием и устойчивостью.

В 1910 году в Мексике началась революция, направленная против латифундистов, католической церкви и американского капитала. Считается, что к 1920 году эта революция в основном победила, но продолжавшаяся к тому времени уже целое десятилетие гражданская война на этом не закончилась. Ключевые фигуры любой гражданской войны – полевые командиры. В случае победы именно к ним переходит власть на местах. И поскольку общего врага уже нет, то самые сильные из них начинают предъявлять претензии на власть в стране в целом, а те, кто послабее, – отстаивать свои уделы от покушений центрального правительства и себе подобных. Начинается анархия, а с ней и массовое кровопролитие. Именно так произошло в Мексике.

Только к концу 20-х годов мексиканские революционеры устали убивать друг друга и пришли к выводу, что надо наладить какую-то модель мирного сосуществования. Выразителем этого запроса, сформировавшегося в недрах нового правящего класса страны, стал Плутарко Кальес, который занимал президентский пост в 1924–1928 годах, а фактически правил до 1934 года. Именно он создал в Мексике авторитарный политический режим, который чуть-чуть не дотянул до следующего столетия.

Еще в 1917 году, на пике революции, в Мексике была принята неплохая конституция, создавшая довольно сбалансированную президентскую систему – с регулярной сменяемостью президента (максимум – два трехлетних срока без права переизбрания), сильной законодательной властью и разумной моделью федерализма. Но эта конституция не работала. Новая система, созданная Кальесом, была основана на политической монополии основанной им партии, которая сначала получила название «Партия национальной революции». Войдя в эту партию, бывшие полевые командиры, а на тот момент – региональные боссы, наконец-то получили тот политический механизм, который позволял им сохранить свою коллективную власть над страной, но при этом не давал ни одному из них решающего преимущества. Носитель верховной власти должен был меняться с той самой периодичностью, которая была записана в конституции 1917 года. Это было главное, что мексиканский авторитаризм позаимствовал у несостоявшейся демократии.

Надо сказать, что даже для Кальеса эта особенность созданного им режима не была очевидной. Он хотел, чтобы реальная власть оставалась в его руках, а в президентском кресле сменялись послушные ему марионетки. Но не вышло. Новый президент, которого Кальес подобрал из числа своих верных соратников, вскоре распорядился его арестовать и выслать из страны. При Ласаро Карденасе мексиканский авторитаризм окончательно принял ту форму, в которой потом просуществовал многие десятилетия. Это был режим, основанный на политической монополии созданной Кальесом партии, которая с 1946 года – и по сей день – называется «Институционно-революционная партия», ИРП.

С формальной точки зрения мексиканский авторитарный режим никогда не был однопартийным. Другие партии допускались к участию в выборах, которые проводились с завидной регулярностью, причем президенты менялись раз в шесть лет с точностью метронома. Все они состояли в ИРП и определялись путем согласования интересов наиболее влиятельных фигур правящей партии. ИРП выигрывала и почти все места в парламенте страны, конгрессе. Как ей это удавалось?

Главным элементом системы была персональная заинтересованность местных правящих групп в успехах партии-монополиста. Губернаторы мексиканских штатов обеспечивали результаты ИРП на национальных выборах не хуже, чем российские губернаторы «давали цифру» партии власти. На самом деле лучше, потому что если в России некоторые делали это из-под палки и неумело, то у мексиканских губернаторов все было в порядке и с мотивацией, и с ресурсами. Если не удавалось получить нужный результат честно, то результаты подделывались. Но часто в этом не было необходимости.

Дело в том, что оппозиционные партии Мексики были не столько даже подконтрольными режиму (и это тоже, но все-таки не полными сателлитами), сколько нишевыми. В силу своей политической позиции они были способны привлечь лишь небольшую часть избирателей. Тут аналогия с Россией – почти полная, с той только разницей, что своей ЛДПР в Мексике не было: латиноамериканская политика театральна, но прямой клоунады не допускает. Зато были Народная социалистическая партия в роли КПРФ, Партия национального действия в роли «правых» и Подлинная партия мексиканской революции в роли «Справедливой России». Эти партии проигрывали выборы ровно по тем причинам, по которым проигрывают их российские аналоги. Другие партии к участию в выборах допускались эпизодически. Как правило, их просто не регистрировали, потому что мексиканское законодательство (которое, как мне кажется, напрямую послужило образцом для российского закона о партиях) связывало регистрацию с выполнением таких требований к численности членов и результативности участия в выборах, какие новая партия выполнить неспособна.

Мексиканская политическая система отличалась невероятной стабильностью. В течение сорока лет – с 40-х до конца 80-х – в политике страны вообще ничего не менялось. Сначала система обеспечивала довольно быстрое экономическое развитие, но уже в семидесятых появились явные признаки застоя. Главным тормозом экономического роста стал большой и неповоротливый государственный сектор – наследие революционного периода. Не помогала развитию экономики и коррупция, которая приобрела характер национальной эпидемии. Это неудивительно, принимая во внимание, что местные боссы ИРП – их называли «кациками» по аналогии с ацтекскими правителями прежних времен – имели все основания относиться к государству как к своей собственности.

Общее настроение скуки и безнадежности, царившее тогда в Мексике, хорошо уловил Иосиф Бродский, посетивший страну вскоре после изгнания из СССР. В его цикле «Мексиканский дивертисмент» меня больше всего трогают вот эти строки: «В грядущем населенье, // бесспорно, увеличится. Пеон // как прежде будет взмахивать мотыгой // под жарким солнцем. // Человек в очках // листать в кофейне будет с грустью Маркса. // И ящерица на валуне, задрав // головку в небо, будет наблюдать // полет космического аппарата». «Прекрасная и нищая страна». Так констатировал поэт, да и вернулся в США.

Однако избавиться от системы, которая с очевидностью показала свою неэффективность, мексиканцам не удавалось. Это тем более удивительно, что масштабы фальсификаций на выборах были довольно скромными по меркам авторитарных режимов. Многие миллионы жителей страны действительно продолжали голосовать за ИРП. Естественно, режим заботился о том, чтобы реальной альтернативы не было. Оппозиционные партии, жалкие и неубедительные, продолжали собирать голоса в своих узких целевых группах и на большее даже не рассчитывали. Но все-таки за кого-то из них можно было проголосовать просто назло властям, по принципу «на безрыбье и рак рыба». Не тут-то было.

Этот период власти ИРП один американский политолог назвал «трагическим великолепием»: трагическим потому, что дела в стране шли все хуже и хуже, а великолепием – именно потому, что правящая партия продолжала побеждать на выборах. Главным механизмом «трагического великолепия», по мнению ученых, стала способность режима поощрять «правильное» голосование материально – как путем элементарного подкупа отдельных избирателей, так и более изощренным способом, когда материальное благосостояние целых сообществ зависело от результатов выборов. В местностях, где голосовали «неправильно», исчезали госконтракты, росла безработица, не развивалась инфраструктура. В способности «давать цифру» мексиканские местные боссы достигли настоящего мастерства. И чем хуже шли дела в экономике, тем сильнее становились мотивы к «правильному» голосованию.

К концу 80-х «трагическое великолепие» дало сбой. В 1982 году Мексика пережила тяжелый экономический кризис, который показал правящему классу страны, что надо что-то менять. Выразителем этого настроения стал сын одного из главных архитекторов режима Куаутемок Карденас. Не только в силу такого происхождения, но и в силу личных достоинств он был видной фигурой в ИРП. В 1988 году Карденас пошел против неписаного правила, согласно которому действующий мексиканский президент назначал своего преемника, и объявил о своих претензиях на пост. А поскольку от ИРП он выдвигаться не мог, то формально его выдвинула игрушечная Подлинная партия мексиканской революции, а неформально поддержали многие члены ИРП и мексиканские коммунисты. Потом на основе этого альянса была создана Партия демократической революции.

Многие авторитарные режимы заботятся об убедительности своих выборов и используют разные технические усовершенствования как доказательство того, что всё по-честному. Мексика была в авангарде компьютеризации избирательных процедур. Однако в день подсчета голосов на выборах 1988 года, на которых – по предварительным данным – лидировал Карденас, компьютерная система дала подозрительный сбой, а когда была восстановлена, то победителем оказался кандидат от ИРП. Подведя таким образом итоги выборов, власти энергично принялись за восстановление порядка. Многие сторонники Карденаса подверглись репрессиям, у других пострадали карьеры и бизнес. Но по репутации ИРП был нанесен непоправимый удар.

Однако гораздо хуже для ИРП было то, что нарушилось единство правящего класса. Многие «кацики», сделавшие в 1988 году выбор в пользу Карденаса, сохранили свое влияние на местах, а для ИРП это напрямую вело к потере голосов. Еще важнее то, что впервые за всю историю режима Карденас дал избирателям реальную альтернативу. Режим начал разваливаться. Это был долгий и мучительный процесс, сопровождавшийся экономическим развалом, массовыми протестами и даже вооруженным восстанием в одном из штатов. Политической монополии ИРП пришел конец только в 2000 году, когда она впервые проиграла президентские выборы.

Ирония истории в том, что ни Карденас, ни его левые союзники не смогли тогда воспользоваться плодами своих усилий по развалу режима. Он был полностью дискредитирован, а вместе с ним – левая фразеология, от которой он никогда не отказывался, и фигуры вроде Карденаса, которые с ним ассоциировались. Мексиканцам захотелось по-настоящему крутого поворота. В итоге выборы 2000 года выиграл кандидат от Партии национального действия, которая всегда была правой, дружила с католической церковью и с США, то есть воплощала все то, что прежнему режиму было чуждо. Раньше она делала это неубедительно, но в условиях настоящей политической конкуренции сошло за чистую монету. Так в Мексике установилась демократия.

Малайзия – это федерация, состоящая из 13 штатов. Девять из них возглавляют наследственные правители. Раз в пять лет они собираются на конференцию, чтобы избрать главу Малайзии, который носит титул «Тот, Кто Сделан Лордом», хотя нередко его называют королем. Но реальной власти у короля Малайзии – не больше, чем у британского монарха. Именно у Великобритании списаны политические учреждения страны, которая долго была частью британской империи. Власть принадлежит премьер-министру, то есть лидеру партии, победившей на парламентских выборах.

Малайзия – сложное общество, с многочисленными этническими и конфессиональными группами. Ее рождение как независимого государства в 1957 году было сопряжено с тяжелой травмой войны, которую коммунисты – в основном этнические китайцы – вели против колониальной администрации. Выиграв войну, британцы передали власть представлявшей этническое большинство партии, Объединенной малайской национальной организации. Она правила более 60 лет. Первое десятилетие нового государства было бурным: оно прошло и через противостояние с соседней Индонезией, и через мирный развод с Сингапуром, который одно время входил в состав Малайзии, и через межэтнические конфликты. Они были связаны с тем, что этнические малайцы, ныне составляющие чуть более половины населения страны, всегда пользовались преимуществами над потомками выходцев из Китая и Индии.

В течение некоторого времени после достижения независимости Малайзия была электоральной демократией. ОМНО честно выигрывала выборы. В 1969 году, после серьезных уличных волнений, правящая партия Малайзии впервые столкнулась с реальной угрозой проигрыша. После этого власти провели довольно жесткую зачистку оппозиции, отстранив от политики многих из ее лидеров. Другая часть была кооптирована режимом в состав коалиции, которая включила, помимо правящей малайской партии, еще и основные партии этнических китайцев и индийцев. После формирования этой коалиции, известной как Национальный фронт, политическая система Малайзии практически не менялась до недавнего времени.

Эта система была вполне авторитарной в том смысле, что властям удавалось предотвращать появление на политической арене любой мало-мальски приемлемой для большинства населения оппозиции. Для этого применялись и точечные репрессии, и жесткие ограничения на создание политических партий, и дискриминационная по отношению к оппозиции избирательная система. Как и в большинстве режимов такого типа, легальная оппозиция была нишевой и состояла, с одной стороны, из левых, которые после пережитой страной в 50-х годах травмы не пользовались особой популярностью, и, с другой стороны, из исламистов, предложения которых о введении в стране норм шариата отталкивали большинство населения, значительная доля которого не придерживается ислама.

Разумеется, неуязвимости системы во многом способствовало то, что экономическое развитие Малайзии под властью Национального фронта было историей успеха. В этом отношении Малайзия явно выделялась на фоне других электоральных авторитарных режимов, хотя и уступала соседнему Сингапуру. Трудно сказать, в какой степени Малайзия была обязана своими успехами экономической политике правительства, а в какой – исключительно благоприятной для стран Восточной Азии экономической конъюнктуре. Однако среднегодовой темп роста ВВП с 1957 по 2005 год составлял 6,5 %. Вступив в 70-е аграрной и нефтедобывающей страной, Малайзия стремительно вошла в число индустриальных экономик. Значительно повысилось и благосостояние масс. Позднейший период этого процветания, с 1981 по 2003 год, был связан с пребыванием у власти Махатхира Мохамада.

Унаследовав у своих предшественников экономический курс, направленный на ускоренное экономическое развитие страны, Махатхир добился значительного успеха в его реализации. Весьма успешно поддерживал он и политические основы авторитаризма, сохраняя при этом полный контроль над системой. Это было не так-то просто, потому что Национальный фронт был сложной и могущественной организацией с коллективным руководством, которое вовсе не состояло из послушных марионеток лидера. Например, Махатхир был вынужден в течение долгого времени мириться с амбициями своего министра финансов, а потом и заместителя Анвара Ибрагима. Либеральный экономист явно подсиживал премьера, но при этом так хорошо справлялся со своей работой, что уволить его Махатхир не мог.

Все изменилось в ходе азиатского финансово-экономического кризиса второй половины девяностых, от которого Малайзия пострадала довольно сильно. Кризис спровоцировал Мохатхира и Анвара на окончательный конфликт, из которого премьер вышел победителем. Против Анвара было выдвинуто обвинение в гомосексуализме, который в Малайзии вне закона. В тюрьме он провел почти шесть лет. Выйдя из тюрьмы, он продолжил политическую карьеру уже в качестве лидера оппозиции, создав собственную партию, программа которой концентрировалась на борьбе с коррупцией.

В 2003 году Махатхир вышел в отставку. В 2009 году премьером стал его бывший подчиненный и верный союзник Наджиб Разак. Но времена изменились, и не в лучшую для Малайзии сторону. Глобальный финансово-экономический кризис и падение цен на нефть больно ударили по стране. Отсюда вытекали два следствия. С одной стороны, население, привыкшее жить в условиях стремительного роста благосостояния, вдруг ощутило, что Малайзия возвращается в «третий мир». С другой стороны, правящий класс, привыкший к безнаказанному обогащению за счет государства в годы процветания, не желал умерять свои аппетиты. Обострилась проблема коррупции. Выборы, прошедшие в 2008 и 2013 годах, ставили Национальный фронт на грань проигрыша. Неудивительно, что против Анвара вновь выдвинули обвинение в гомосексуализме и последние годы он опять провел за решеткой.

Выборы 2018 года стали решающими. На этих выборах Махатхир с шумом вернулся в политику, возглавив оппозиционную Объединенную партию сынов земли Малайзии и целый блок других партий и независимых кандидатов. Что побудило Махатхира к этому необычному шагу? Уж точно не либеральные взгляды. Демократом он никогда не был, и даже новая партия, которую он возглавил незадолго до выборов, ставила во главу угла отнюдь не демократию, а малайский национализм. Судя по словам самого Махатхира – и я думаю, что они были вполне искренними, – его беспокоил как раз возможный крах системы, одним из архитекторов которой он считал себя по праву.

В новую коалицию вошли и новая партия Махатхира, и движение Анвара, и старые нишевые оппозиционные партии. Но, по мнению наблюдателей, именно яркая кампания, которую – вопреки преклонному возрасту – смог провести Махатхир, внесла решающий вклад в победу. Анвару была обещана амнистия, а затем – не позднее чем через два года – премьерский пост. Этого обещания Махатхир не выполнил. В результате разразился бурный политический кризис, приведший к тому, что и сам Махатхир лишился власти, передав ее своему преемнику. Следующие парламентские выборы, в 2022 году, прошли уже во вполне демократических условиях. На них победила новая партия Анвара.

Я нахожу случай Малайзии наиболее красноречивой иллюстрацией того, насколько сильные структурные факторы нужны для перехода электорального авторитарного режима к демократии и какая сложная констелляция ситуационных обстоятельств должна способствовать такому переходу. Главным структурным фактором, как и подсказывала теория, послужил партийный характер режима. Именно динамика партийной системы послужила ключевым источником необычных решений, принятых политическими игроками на решающем повороте развития. Сыграли свою роль и две особенности институционального устройства Малайзии – конституционная монархия и парламентская система. Однако очевидно и то, что решения игроков не были полностью предопределены этими факторами. Большую роль сыграл их субъективный политический выбор.