Текст книги "Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе"

Термин «электоральная практика» включает в себя моменты, некоторые из которых подпадают под понятие об избирательной системе в широком смысле (такие как правила регистрации кандидатов), а другие не подпадают (такие как методы мобилизации избирателей). Ниже речь пойдет преимущественно о следующих моментах: административная мобилизация избирателей; контроль над полем политических альтернатив; прямые фальсификации. Для того чтобы выделить в общем виде соотношение этих элементов, необходимо определить структуру приоритетов электоральных авторитарных режимов в применении к выборам. До известной степени эта структура внутренне противоречива. С одной стороны, в той мере, в какой режим сохраняет свою авторитарную природу, он не только не может допустить собственного поражения на выборах, но и стремится выигрывать выборы с колоссальным перевесом. Именно эти приоритеты в наибольшей степени соответствуют функциям выборов в условиях авторитаризма, и в особенности – консолидированного авторитаризма.

Однако, с другой стороны, любой электоральный режим должен заботиться о том, чтобы выборы выглядели правдоподобными в глазах международного сообщества, а также местных правящих групп и населения. Это требует поддержания известного уровня соревновательности. Понятно, что этот второй приоритет имеет подчиненное значение, причем его вторичность усиливается по мере возрастания уровня воспринимаемых политическим руководством режима рисков. Например, в 2021 году этот уровень был значительно выше, чем в 2016 году. Это было в решающей степени обусловлено значительным снижением количества избирателей, готовых искренне поддержать «Единую Россию» на выборах, о чем недвусмысленно свидетельствовали опросы общественного мнения.

Не вдаваясь здесь в сложную дискуссию о достоверности результатов таких опросов при авторитаризме, замечу, что моя позиция такова: абсолютные значения поддержки и иных электоральных показателей, даваемые опросной социологией, с трудом поддаются интерпретации; однако динамика этих показателей отслеживается с достаточно высоким уровнем достоверности. Это касается даже тех данных, которые предоставляются явно ориентирующимися на сотрудничество с властями полстерскими организациями. По данным фонда «Общественное мнение», к декабрю 2020 года доля респондентов, намеревавшихся проголосовать за «Единую Россию», значительно снизилась и в течение последовавших девяти месяцев колебалась в пределах 27–33 %, а в начале сентября 2021 года составляла 29 %. Это значительно уступало показателям 2016 года и явно свидетельствовало о том, что выборы 2021 года могли повторить предыдущий результат «Единой России» лишь путем приложения значительных дополнительных усилий.

Разумеется, необходимость таких усилий была осознана организаторами выборов в президентской администрации задолго до официального старта кампании 2021 года. На практике все эти меры были отработаны в ходе «всенародного голосования» по конституционным поправкам. Следует, однако, отметить, что апробации этих мер в 2020 году предшествовал длительный период формирования авторитарных электоральных практик, охвативший почти два десятилетия и приведший, в качестве своего главного результата, к созданию системы административной мобилизации избирателей.

Политические последствия авторитарных выборов ничтожны, и это, естественно, не ускользает от внимания избирателей, многие из которых – включая сюда не только тех, кто относится к режиму критически, но и его искренних сторонников – не считают участие выборах ни практически полезным, ни эмоционально привлекательным мероприятием. Поэтому привлечение лояльных избирателей к участию в выборах является ключевой задачей любого электорального авторитарного режима. Как уже отмечалось выше, многие такие режимы полагаются при этом на клиентелистские механизмы, однако сфера применения таких механизмов во многих странах, в их числе и в России, не очень широка. Важную роль играет пропагандистское воздействие на население, однако восприимчивость избирателей к пропаганде испытывает колебания в зависимости от колебаний объективных условий поддержки. Данный фактор, таким образом, оказывается недостаточно устойчивым.

Система административной мобилизации избирателей начала формироваться еще в 1990-х годах в виде политических машин, которые были созданы властями большинства этнических республик в составе РФ, а также некоторыми региональными организациями КПРФ и, реже, местными политическими движениями. В дальнейшем эти политические машины были присвоены «Единой Россией», что и по сей день в значительной степени объясняет кроссрегиональную вариацию по параметру эффективности системы административной мобилизации. Однако уже в 2010-х годах эта система вышла далеко за пределы своих первоначальных очагов и теперь наблюдается практически повсеместно.

Система административной мобилизации основана на систематическом давлении, оказываемом на лиц, занятых в государственном и в частном секторах, с целью побудить их к участию в выборах, а также на организационных способах обеспечения их участия. Последнее требует использования различных механизмов, облегчающих доступ организованных лояльных избирателей к процессу голосования. В основном создание таких механизмов является функцией работодателей, которые при этом действуют под прямым или косвенным наблюдением региональных властей. Однако федеральные власти могут оптимизировать эту практику путем дополнительных институциональных мер, что и было достигнуто в 2020 году путем перехода к многодневному голосованию.

При анализе многодневного голосования обычно обращают внимание на то, что оно значительно облегчает манипуляции результатами выборов. Однако в российском контексте более важно, как представляется, то, что проведение выборов в рабочие дни поднимает контроль работодателей над поведением избирателей на совершенно новый уровень. Фактически голосование становится моментом трудовых функций персонала. Это может быть обеспечено работодателем как организационно, так и путем создания дополнительных стимулов вроде своего рода «обмена» участия в голосовании на освобождение от основных трудовых функций в течение остатка рабочего дня.

Хотя строгие количественные оценки недоступны, можно с довольно высокой степенью предположить, что система административной мобилизации ныне охватывает не менее трети избирателей. Следует отметить, что в тех регионах, где традиционные механизмы мобилизации исторически относительно слабы – прежде всего в Москве, – подобные возможности значительно расширились за счет введения дистанционного электронного голосования. Оно облегчает как сам процесс привлечения лояльных избирателей к голосованию, поскольку минимизирует их сопряженные трудозатраты, так и контроль со стороны работодателей.

Таким образом, были созданы серьезные предпосылки к тому, чтобы снижение искренней поддержки «Единой России» в электорате компенсировалось административной мобилизацией лояльных избирателей. Однако достижение такой компенсации обусловлено снижением стимулов к участию в выборах для тех секторов электората, в которых уже сформировались уровни и направления политической заинтересованности, не совместимые с поддержкой доминирующей партии. Понятно, что явка таких избирателей в решающей степени стимулируется присутствием партий и кандидатов, которые рассматривались бы как неконтролируемая властями оппозиция, для фиксации чего ниже будет использоваться термин «правдоподобная оппозиция». Исключение такой оппозиции осуществляется путем контроля над полем политических альтернатив.

В России контролируемое поле политических альтернатив было в основном сформировано уже на начальном этапе авторитарной трансформации, в 2004–2011 годах, когда число партий, имевших право на участие в выборах, сократилось до семи. В дальнейшем круг таких партий был значительно расширен, однако партии, хотя бы потенциально способные к мобилизации оппозиционных избирателей, по-прежнему либо не допускаются к регистрации, либо сталкиваются с иными формами ограничения доступа к выборам (как это произошло с партией ПАРНАС в 2021 году).

Структура российской партийной системы, как она сложилась к настоящему времени, типична для электоральных авторитарных режимов и, по моей основанной на большом комплексе наблюдений оценке, оптимальна для режимов такого типа.

Помимо доминирующей партии, служащей электоральным и законодательным инструментом автократической исполнительной власти, эта структура включает в себя следующие элементы: (1) две партии, которые имеют значительную электоральную предысторию в качестве оппозиционных, но ныне в основном кооптированы властями и воспринимаются как правдоподобная оппозиция лишь узкими группами их высоко лояльных сторонников, КПРФ и ЛДПР; (2) партия, которая сочетает оппозиционную риторику с лояльностью исполнительной власти, но при этом включает в себя некоторую часть обладающих собственными ресурсами региональных политиков, «Справедливая Россия»; (3) значительное число образований, не только не являющихся правдоподобной оппозицией, но и лишенных потенциала к тому, чтобы представить себя в качестве убедительных участников политического процесса.

Партия «Яблоко» выбивается из этого ряда, поскольку ее оппозиционность правдоподобна, а опыт длительного – пусть и безуспешного на этапе авторитарной трансформации – участия в выборах создает инерцию, в целом увеличивающую ее электоральный потенциал, хотя и сопряженную с некоторой усталостью избирателей. Однако опыт участия «Яблока» в выборах 2021 года может служить убедительной иллюстрацией того, что подобный потенциал может быть значительно снижен в контексте избирательной кампании.

Можно констатировать, что в целом властям удалось достичь полного контроля над полем политических альтернатив. Отчасти этот результат мог быть нивелирован стратегией «умного голосования», с некоторым успехом апробированной в ходе региональных и местных выборов 2019–2020 годов. Стратегия строилась на предположении, что голосование оппозиционно настроенных избирателей в одномандатных округах могло изменить баланс в пользу кандидатов, противостоящих кандидатам «Единой России», и тем самым снизить уровень ее представительства. Для достижения такого результата нужно обеспечить координацию избирателей, то есть помочь им идентифицировать кандидатов, представляющих наибольшую угрозу для «Единой России». Это обеспечивается путем предоставления рекомендаций, доступных посредством ряда электронных приложений.

Выборы 2019–2020 годов показали, что основная цель стратегии была достижимой, хотя и не повсеместно и в довольно скромных рамках. Однако помимо основной цели, «умное голосование» косвенно преследовало две другие, достижение которых могло нанести «Единой России» не менее серьезный ущерб. Во-первых, «умное голосование» создавало достаточно ясный, поддающийся рациональному объяснению в ходе предвыборной агитации стимул к тому, чтобы оппозиционно настроенные избиратели явились на выборы. Это могло служить эффективным противовесом системе административной мобилизации. Во-вторых, совершенно очевидно, что если избиратель мотивирован желанием проголосовать против кандидата «Единой России» в округе, то и за список доминирующей партии он не проголосует. Таким образом, последствия могли сказаться и на итогах голосования по партийно-списочной части избирательной системы.

Для нейтрализации этих рисков власти в значительно большей степени, чем когда бы то ни было ранее, полагались на прямое подавление политических оппонентов. Начиная с драматических событий, развернувшихся в августе 2020-го – начале 2021 года, репрессивные действия властей развертывались по восходящей траектории и привели к полному разгрому организационных структур, обеспечивавших информационную поддержку «умного голосования». Они были признаны экстремистскими, что вылилось в прямые репрессии против целого ряда активистов и стало причиной эмиграции ряда других. Можно констатировать, что в течение первой половины 2021 года организационная база непарламентской оппозиции была полностью подорвана. Последствием этих действий стало удаление с выборов наиболее правдоподобно оппозиционных политиков, которые намеревались участвовать в кампании в качестве самовыдвиженцев.

Кроме того, власти предприняли широкие – и в целом успешные – действия, направленные на ограничение каналов информирования оппозиционно настроенных граждан о политике. Многие заметные СМИ, занимавшие критические по отношению к властям позиции, были признаны «иностранными агентами» или «нежелательными организациями» и либо прекратили свое существование, либо перестали быть доступными для массовых аудиторий. Таким образом, электоральная составляющая режима была ослаблена по всем значимым параметрам.

Однако вернемся к месту России на обоснованной в начале главы концептуальной карте политических режимов. Оно показано на следующей схеме. Отдельные периоды развития режима показаны векторными линиями, последовательный порядок и направления векторов обозначаются буквенными обозначениями в алфавитном порядке, начиная с Е. Расположение точек является приблизительным, поскольку достижение строго определенных числовых значений было бы, с одной стороны, методологически сложным предприятием, а с другой стороны, не является необходимым в рамках данного исследования. Важно лишь то, как точки расположены относительно друг друга. Длины векторов связаны с динамикой режима по двум измерениям, образующим диаграмму, а не с продолжительностью соответствующих периодов. Тем не менее каждый из пунктов определен в хронологическом порядке, как показано на графике. Заметим, что сплошными линиями обозначены те векторы, которые реально материализовались в развитии путинского режима, в то время как пунктирной линией отражена возможность, которая не материализовалась на практике.

Режим Путина в 2000–2003 годах не был откровенно диктаторским. Несмотря на то, что сам Путин постепенно начал оказывать решающее влияние во всех сферах политики просто благодаря своему формальному положению в системе с сильной президентской властью, его ближайшее окружение оставалось неоднородным с точки зрения политического происхождения и личной лояльности. Многие ключевые фигуры из ближайшего окружения Бориса Ельцина, такие как глава администрации президента Александр Волошин и премьер-министр Михаил Касьянов, остались у власти. В литературе того времени основная роль Путина часто усматривалась в поддержании баланса между фракциями правящей группы, вышедшими из ельцинской эпохи.

Схема 2. Схематическое отображение эволюции российского политического режима

Схема 2 показывает вектор EF как начальную фазу авторитарной эволюции политического режима в России. Точка E близка к вершине B диаграммы, поскольку в начале 2003-го – 2008 годах Россия сохранила многие характеристики электоральной демократии. Действительно, способность Путина обеспечить безопасное большинство для партии «Единая Россия» на думских выборах 2003 года, а также собственное президентство на выборах 2004 года сыграли решающую роль в консолидации его власти. Несмотря на то, что наблюдатели отмечали нарушения на этих выборах, есть достаточные основания полагать, что их результаты отражали широкую и искреннюю приверженность Путину и его политике среди избирателей.

Однако уже во второй половине 2003 года электоральная составляющая политического режима в России начала постепенно, но настойчиво сокращаться, и параллельно с этим нарастала персоналистская составляющая режима. К началу 2004 года Путину удалось выкорчевать из высшего руководства политиков, унаследованных из ельцинской эпохи. Оставшиеся укрепили личные связи с Путиным и лояльность ему. Параллельно происходил массовый приток друзей и знакомых Путина из правительства и деловых кругов Санкт-Петербурга с одной стороны и из органов госбезопасности с другой стороны в высшие эшелоны власти. Одним из главных приоритетов Путина было укрепление политических позиций отдельных акторов, обладающих значительными экономическими и/или политическими активами, с тем, чтобы сам Путин мог оставаться арбитром при возникновении между ними конфликтов.

Это было достигнуто несколькими способами. Во-первых, некоторые из близких личных соратников Путина заняли командные должности в российской экономике. Во-вторых, в значительной степени полагаясь на так называемых силовиков, то есть тех, кто служил в вооруженных силах, госбезопасности, правоохранительных органах или в других «силовых» ведомствах, Путин не ограничивал их в конкуренции за влияние и ресурсы. Эта конкуренция иногда достигала такой интенсивности, что породила выражение «войны силовиков», которое иногда встречается в литературе того периода. Путин тогда не только терпел, но даже поощрял значительные разногласия по вопросам экономической политики и государственного управления внутри правящей группы.

Моя общая интерпретация периода 2003–2008 годов путинского режима, отраженная в векторе EF диаграммы, такова. С одной стороны, выветривание электоральной составляющей режима шло полным ходом, но было далеко от того, что мы наблюдали в начале 2020-х годов. С другой стороны, режим находился в процессе становления в своем новом качестве, в качестве персоналистской диктатуры, и это развитие продвинулось достаточно далеко. Однако процесс был еще далек от завершения. Позволяя членам своего ближайшего окружения использовать и расширять свои собственные ресурсы и статусы в государственном аппарате и/или экономике, Путину удавалось тщательно балансировать между различными фракциями правящей группы, а не подавлять некоторые из них за счет других. В борьбе за власть они были в значительной степени предоставлены сами себе.

Конечно, оба аспекта динамики политического режима в России – вымывание электоральной составляющей и нарастание персоналистской – были связаны с главной задачей, которую Путин должен был решить в конце этого периода: обеспечить свою личную власть без нарушения конституционных ограничений на число президентских сроков. Это привело к недолгому президентству Дмитрия Медведева. В 2007 году объем политических и экономических ресурсов, находившийся в распоряжении Медведева, был весьма скромным, и даже ими он располагал лишь потому, что их предоставил Путин. Таким образом, его способность консолидировать власть в своих руках, несмотря на формальное положение на вершине государственной иерархии, была довольно ограниченной. По сути, Медведев оставался младшим партнером в ближайшем окружении Путина.

Приход Медведева на пост президента позволил Путину ограничить влияние силовиков внутри ближайшего окружения, тем самым добившись более сбалансированного распределения ресурсов внутри правящей группы. Некоторые из ранее влиятельных силовиков, такие как Виктор Черкесов, были полностью лишены своих должностей и связанных с ними ресурсов, что во многом положило конец «войнам силовиков». В то же время присутствие Медведева на высшей государственной должности стабилизировало распределение ресурсов и статусов внутри ближайшего окружения Путина.

Показательно, что метафора «Политбюро 2.0», описывающая ближайшее окружение Путина как сходное с высоко институционализированной моделью политического руководства в конце советского периода, начала циркулировать в средствах массовой информации вскоре после окончания президентства Медведева. Действительно, личный состав политического руководства оставался достаточно стабильным в период 2008–2011 годов, предшествовавший публичному объявлению о решении Путина баллотироваться на пост президента. На протяжении всего этого периода Путин и Медведев осуществляли совместные назначения на многие руководящие посты.

Приведенное выше описание объясняет, почему вектор FG на диаграмме проходит параллельно оси AB: это означает, что я не фиксирую существенных изменений в уровне институционализации режима за счет неформальных практик. При этом вектор направлен в сторону оси АD. Это означает, что выветривание электоральной составляющей режима шло достаточно быстрыми темпами. Именно в 2008–2011 годах ограничительное законодательство о политических партиях вступило в силу в полном объеме, так что к концу 2009 года было официально зарегистрировано только семь партий. Региональные парламентские выборы 2007–2011 годов дали «Единой России» подавляющее большинство почти во всех собраниях.

Политические потрясения, произошедшие с декабря 2011 года по май 2012 года, отразили как недовольство оппозиционно настроенных граждан решением Путина баллотироваться на пост президента, так и возмущение, вызванное фальсификациями на выборах в законодательные органы в 2011 году. В декабре 2011 года Медведев, тогда еще в качестве президента, предложил ряд реформ, которые могли бы привести к ограниченной либерализации. Инициативы Медведева включали смягчение законодательства о политических партиях и восстановление прямых губернаторских выборов. Если бы эти меры были реализованы искренне и последовательно, они могли бы способствовать активизации электоральной составляющей российского режима. Однако направление вектора GI на диаграмме указывает на прогрессирующую деградацию по параметру электоральной институционализации в сочетании с ростом персонализма, в результате чего режим оказался в точке, близкой к вершине А на диаграмме.

Действительно, после своего возвращения на пост президента в 2012 году позиции Путина по отношению к членам его ближайшего окружения резко укрепились. Он уже не «балансировал» между ними, а все в большей мере определял как место каждого в процессе принятия решений, так и способы разрешения разногласий между ними. В частности, это привело к тому, что авторитет членов ближайшего окружения стал определяться не только их формальными должностями, но и их личной близостью к Путину. Значение их собственных ресурсных баз сократилось. Траектории административно-политических карьер определял сам Путин в зависимости от его восприятия лояльности этих игроков, а также относительной важности задач момента и готовности отдельных соискателей позиций в органах власти к решению этих задач.

Разумеется, это не подразумевает, что Путин, будучи лидером персоналистского режима, принимает решения за всех акторов, тем самым лишая их какой-либо оперативной автономии. Такое описание было бы эмпирически нереалистичным и теоретически несовместимым с понятием персоналистского режима, поскольку, как и любой другой политический режим, он основан на коалиции. Здесь важен способ взаимодействия внутри правящей коалиции. Тогда возникает вопрос: была ли альтернатива этой траектории развития режима?

Судя по всему, такая альтернативная стратегия была рассмотрена и в конечном итоге отвергнута Путиным как средство решения проблемы преемственности, которая вторично встала бы перед ним в 2024 году. Когда впервые было объявлено о конституционных поправках 2020 года, они содержали положение о предоставлении конституционного статуса Государственному совету, ранее являвшемуся параконституционным органом с консультативными функциями при президенте. Делегировав положение о председательстве в Госсовете федеральному закону, поправки оставили возможность разделения должностей президента и председателя Госсовета в будущем.

Это привело к предположению, что в 2024 году Путин не стал бы стремиться обойти ограничения по срокам, а ушел бы с поста президента, чтобы фактически остаться у власти в качестве главы Государственного совета. Учитывая, что в первом проекте поправок полномочия Госсовета были определены очень расплывчато, так что этот орган можно было рассматривать как практически всемогущий, эта спекуляция казалась достаточно правдоподобной. Если бы такая стратегия была реализована, она могла бы привести к особого рода институционализации персоналистской диктатуры в России, переместив локацию режима выше по оси AD на диаграмме.

Появление двух центров силы, одного в лице президента, а другого в Госсовете, создало бы новую ситуацию, значительно усилив автономию отдельных системных игроков. Это гипотетическое развитие показано на диаграмме в виде вектора HJ. Вектор направлен влево, потому что нет никаких оснований ожидать, что эта гипотетическая траектория развития привела бы к какому-либо улучшению качества выборов в России. Очень похожая стратегия политического выживания, основанная на специфическом для режима способе институционализации, была реализована уходящим президентом Казахстана Нурсултаном Назарбаевым в 2019 году.

Однако пример Казахстана как раз и показывает с особой наглядностью, что в условиях сильной президентской власти эта модель может сделать персоналистского лидера уязвимым для внешних по отношению к режиму потрясений, таких как массовые протесты. Во время кризиса формальные президентские полномочия все еще имеют значение, в то время как неформальные полномочия бывшего диктатора, какими бы обширными они ни были, подвержены быстрой девальвации. Конечно, нет никаких оснований полагать, что то же самое произошло бы и в России, если бы передача власти в 2024 году пошла по этому пути. Но в конце концов Путин предпочел стратегию, которая включала не только обход ограничений на его срок, но и увеличение формальных полномочий президента. Это окончательно консолидировало персоналистский режим.