Текст книги "Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе"

Сейчас, за давностью лет, уже трудно представить, что когда-то в России совсем не было президента. А между тем это институт совсем недавнего происхождения. Ни в Советском Союзе, ни в союзных республиках президентов не было до 1990 года. Хотя Леонида Брежнева в 1977–1982 годах на Западе часто называли президентом, у него была другая государственная должность – председатель Президиума Верховного Совета СССР, и означало это лишь то, что Брежнев мог председательствовать на заседаниях этого коллективного органа, который и был официальным главой советского государства. Как и во всех странах с коммунистическими режимами, в СССР формально была парламентская система. Разумеется, на практике власть принадлежала Коммунистической партии, и именно в качестве ее главы Брежнев располагал вполне реальными – и, по существу, безграничными – полномочиями. Но по государственной линии его «президентство» почти ничего не значило.

Эта ситуация изменилась в марте 1990 года, когда в СССР был действительно введен пост президента. На этот шаг Михаил Горбачев пошел в собственных интересах, а интересы эти на тот момент лучше всего описывает метафора «усидеть на двух стульях». Созвав в 1989 году Съезд народных депутатов СССР, Горбачев сделал решающий шаг к тому, чтобы устранить опасность утраты власти в результате внутрипартийного переворота, как это произошло с Никитой Хрущевым в 1964 году. Теперь, даже если бы другие партийные боссы сговорились и заменили Горбачева на посту генерального секретаря ЦК КПСС, президентом он все-таки остался бы. И кто знает, как товарищам по партии пришлось бы заплатить за такое предательство?

В том-то и дело, что ясного ответа на этот вопрос ни у кого не было и Горбачева это вполне устраивало. Власть на местах фактически все еще принадлежала партийным органам, и ослабление этого канала контроля имело бы для новоизбранного президента самые плачевные последствия. Горбачев хотел оставаться полновластным генсеком, но так, чтобы уволить его по партийной линии было невозможно. Поэтому и государственные полномочия, которые он вытребовал для себя в качестве президента, были ничтожными. В СССР сохранялась фиктивная парламентская система с партийным стержнем. В 1990–1991 годах этот стержень постепенно рассосался, и власть Горбачева повисла в воздухе. Августовские события 1991 года и последовавший за ними запрет на деятельность КПСС выбили из-под Горбачева оба стула. Он отправился в политическое небытие вместе с государством, которое возглавлял.

Совсем другой была ситуация у Бориса Ельцина на старте его пути во главе России. Установить контроль над КПСС он не мог, да и не стремился к этому. Властью Ельцин мог обзавестись только по государственной линии. Поэтому он сначала добился поста председателя Верховного Совета Российской Федерации (тогда еще РСФСР), а затем, в марте 1991 года, стал первым избранным президентом России. Однако кардинального изменения российских политических институтов за этим не последовало. Формально власть по-прежнему принадлежала советам, а полномочия Ельцина были преимущественно церемониальными. В этом отношении разницы между статусами Горбачева и Ельцина почти не было.

Однако причины политической слабости позднесоветских президентов различались. Горбачев не нуждался в широких государственных полномочиях, а Ельцин нуждался, и очень сильно, но получить их не мог. Российские выборы 1990 года не дали ему устойчивого парламентского большинства. И избрание Ельцина главой парламента, и учреждение президентского поста были проведены через парламент ценой колоссальных усилий и сложного политического маневрирования. А о том, чтобы еще и выторговать Ельцину серьезные полномочия, не могло быть и речи. На тот момент ему приходилось довольствоваться символическими достижениями.

Политическая победа Ельцина в августе 1991 года позволила ему сосредоточить в своих руках большую власть. Он вытребовал у испуганного и дезориентированного российского парламента чрезвычайные полномочия для проведения экономических реформ. Более того, с ноября 1991 года по июнь 1992-го Ельцин совмещал президентство с постом главы правительства России. Однако со временем парламент оправился от шока и начал систематическое наступление на Ельцина, конституционные полномочия которого в качестве президента по-прежнему стремились к нулю. Изменить конституцию в свою пользу Ельцин не мог, потому что это мог сделать только парламент. Оставалось угрожать, маневрировать, подкреплять свою власть с помощью референдума. Все это помогало Ельцину удерживать фактическую власть, но в то же время с неизбежностью вело к конфликту, который завершился силовым роспуском парламента и миниатюрной гражданской войной осени 1991 года.

Одержав победу над парламентом, Ельцин мог продиктовать любую конституцию и взять себе ровно столько полномочий, сколько хотел, хотя и с некоторыми ограничениями. Одним ограничителем – правда, очень слабым – служило западное общественное мнение, которое было разочаровано силовыми действиями Ельцина и не хотело установления в России президентской диктатуры. Другой ограничитель – более существенный – коренился в нежелании Ельцина слишком обременять себя мелкими вопросами повседневного управления, к которым он никогда не испытывал большого интереса.

Поэтому Конституция 1993 года не выполнила основной задачи, которую должен решать любой документ такого рода: она не определила полномочия государственных институтов ясным и исчерпывающим образом. Раньше власть президента была неопределенно малой, а теперь она стала неопределенно большой. Вопреки здравому смыслу, президенту была приписана неясная роль «гаранта конституции», хотя ясно, что тот, власть кого конституция должна ограничивать, не может служить гарантом ограничений. Президент должен определять основные направления политики на всех направлениях, но при этом прямая ответственность на него возлагается лишь по вопросам внешней политики и обороны. За все остальное как будто отвечает глава правительства, утверждаемый парламентским большинством. Но его президент может уволить в любой момент, что в дальнейшем и происходило не раз.

Поскольку Конституция 1993 года писалась под Ельцина, то она обеспечила ему политический инструментарий, который позволял президенту пользоваться практически неограниченной властью, когда он это мог себе позволить, и отойти на второй план осенью 1998 года, когда провал экономической политики Ельцина стал очевиден. Но ясно, что неопределенность конституционных полномочий ставит функционирование должности в прямую зависимость от личных качеств и политических ресурсов того, кто ее занимает. Конституция 1993 года не писалась под Владимира Путина. Но он нашел способ использовать ее в собственных интересах, хотя и не так, как Ельцин.

В рамках широкой классификации российская Конституция 1993 года принадлежит к типу полупрезидентских систем с двойной ответственностью правительства (перед парламентом и всенародно избранным президентом). Такие системы не относятся к числу стабильных, и основная опасность, естественно, вытекает из возможности политического противостояния между президентом и парламентом. Об устранении этой опасности Путин позаботился в первую очередь, перестроив избирательную и партийную системы таким образом, чтобы большинство в парламенте всегда принадлежало партии, которая его поддерживает. Собственно говоря, именно эта перестройка и привела к тому, что к середине 2000-х годов Россия перестала быть электоральной демократией и окончательно встала на путь авторитаризма.

Авторитарная Россия унаследовала модель разграничения полномочий по горизонтали, заданную принятой в условиях дефективной демократии Конституцией 1993 года. Эта модель была определена весьма специфическими обстоятельствами, связанными с конфликтом между Б. Ельциным и парламентским большинством в 1991–1993 годах. В плане институционального дизайна основные мотивы разработчиков конституционного проекта – как их можно оценить в ретроспективе – были таковы: (1) зафиксировать политическую реальность, сложившуюся в результате победы Ельцина в конфликте, путем наделения его весьма значительными полномочиями как в области формирования правительства, так и в законодательной сфере; (2) значительно ограничить контрольные полномочия парламента; (3) в максимальной степени снизить меру ответственности президента за текущее управление, что было достигнуто путем включения в институциональную структуру фигуры премьер-министра, несущего прямую политическую ответственность перед парламентом.

Первые два аспекта характеризуют Конституцию 1993 года как «сверхпрезидентскую», то есть президентскую систему с завышенными полномочиями главы исполнительной власти. Нет нужды подробно останавливаться на том, что по этому параметру конституция с самого начала содержала значительный потенциал к автократизации, который частично успел материализоваться уже в 1994–1997 годах. Можно предположить, что его более полной материализации в решающей степени воспрепятствовало политическое ослабление Ельцина в результате политического кризиса 1998 года.

Третий аспект характеризует Конституцию 1993 года как полупрезидентскую, или, если использовать уточненную классификацию Мэттью Шугарта и Джона Кэри (1992), президентско-парламентскую. Этот институциональный дизайн не имеет явной предрасположенности к автократизации, но зато содержит значительный кризисный потенциал, который неизбежно проявляется в тех случаях, когда президент и парламентское большинство принадлежат к разным политическим лагерям. В научной литературе по этому поводу сформировался устойчивый теоретический консенсус, хотя число наблюдений, которые прямо свидетельствовали бы в пользу этого консенсуса, недостаточно велико для статистически убедительного подтверждения.

Известно, что в течение почти всего периода авторитарной трансформации Владимир Путин довольно последовательно высказывался против пересмотра Конституции 1993 года. Отчасти это объясняется, разумеется, тем, что сверхпрезидентская система как таковая давала исполнительной власти существенные институциональные ресурсы, которые можно было использовать в целях автократизации. Вместе с тем очевидно, что заложенный в полупрезидентскую систему кризисный потенциал мог внести нарушения в функционирование системы и тем самым вступить в противоречие с основным направлением ее эволюции в направлении автократии.

В действительности, однако, этого не произошло. Более того, можно утверждать, что заложенные в институциональный дизайн риски, вполне проявившиеся в конце 1990-х годов, внесли косвенный вклад в процесс автократизации. Как продемонстрировали думские выборы 1999 года, перспектива кардинальной смены правящей группы была непосредственно связана с политической композицией парламента, а значит – с состоянием российской партийной системы, которая в тот момент была не только фрагментированной, но и в высокой степени децентрализованной. Значительная часть электоральных ресурсов находилась под контролем региональных властей. Это послужило ключевым стимулом к политике централизации, но в то же время – и это, на мой взгляд, более важно – подтолкнуло центральные власти к значительно более широкому комплексу мер, направленных на создание и организационное укрепление новой «партии власти», «Единой России». Подробнее об этом будет сказано ниже.

Значительно более серьезную угрозу для процесса автократизации представляла собой такая черта президенциализма, как наличие ограничения на число последовательно исполняемых президентских сроков. Понятно, что в тот момент утрата Путиным власти могла бы значительно сказаться на траектории дальнейшего развития режима, и в рамках президентского институционального дизайна это могло быть предотвращено лишь с помощью отказа от данного ограничения. Однако полупрезидентский дизайн создавал возможность для решения, которое и было реализовано в 2008 году: Путин перестал быть президентом, но сохранил реальную власть в качестве премьер-министра, опиравшегося на парламентское большинство.

Фактические обстоятельства «рокировки» 2008 года широко известны и не нуждаются здесь в анализе. Важнее выделить теоретическую логику этого решения. На мой взгляд, для этого целесообразно использовать позаимствованное из бизнес-практики понятие «хеджирование рисков», что обычно понимается как использование набора финансовых инструментов, который формируется на случай негативного сценария на одном рынке для компенсации воздействия ценовых рисков равной, но противоположной позиции на другом рынке. Применимость понятия к политической практике так же условна, как и любое иное метафорическое словоупотребление, но схватывает суть явления: снизить риски, создаваемые одним элементом институционального дизайна, путем принятия на себя рисков, создаваемых другим его элементом.

Действительно, риски «рокировки» для Путина – который, по букве Конституции 1993 года, мог быть уволен Медведевым с поста главы правительства в любой момент – были очевидными, и значительная часть наблюдателей того периода склонялась к тому, что эти риски вполне могли реализоваться. Однако Путин все же принял на себя эти риски, возлагая надежды как на институциональный рычаг в виде думского большинства, так и на колоссальное превосходство своих политических ресурсов. События показали, что его стратегия была оправданной и что хеджирование рисков сработало в полном соответствии с его ожиданиями.

Завершение процесса консолидации авторитарного режима было связано с отказом от хеджирования рисков в пользу их институциональной нейтрализации. Разумеется, ключевым моментом этого перехода стала конституционная реформа 2020 года, в результате которой были до 2036 года отменены ограничения на количество президентских сроков для Путина. Параллельно были значительно расширены полномочия президента по отношению к правительству, включая сюда следующее: президент получил неограниченную возможность отправлять премьера в отставку; лично назначать и отстранять от должности федеральных министров; осуществлять общее руководство правительством; произвольно вносить изменения в структуру правительства и определять органы, руководить деятельностью которых он будет лично. В то же время некоторое расширение круга должностей, занятие которых требует согласования с палатами парламента, носило политически несущественный характер.

Хотя реформа 2020 года сохранила элементы полупрезидентской системы в российском институциональном дизайне, общий объем этих элементов сократился в такой степени, что хеджирование рисков перестало быть реалистическим вариантом сохранения режима личной власти Путина. По существу, новый институциональный дизайн России в максимальной степени приблизился к модели президентской системы с завышенными полномочиями главы исполнительной власти. Такая модель органична для политических режимов, находящихся в процессе автократизации. Таким образом, консолидация электорального авторитаризма в России получила свое полное институциональное выражение.

Понятие «избирательная система» может пониматься весьма широко, и в этом широком понимании оно относится ко всему кругу правовых норм, так или иначе регулирующих проведение выборов. О некоторых российских составляющих этого круга норм пойдет речь в следующем разделе книги. Сейчас я буду полагаться на более узкое понимание, при котором термин отнесен лишь к базовому механизму конверсии голосов в депутатские мандаты (места), для отображения чего иногда используется термин «избирательная формула». Этот аспект, однако, является ключевым с точки зрения политических последствий избирательных систем. Именно к этому аспекту следует в первую очередь отнести их известную характеристику как наиболее подверженного манипуляциям элемента институционального дизайна. Понятно, что в свете такой характеристики избирательная система в ее узком понимании имеет ключевое значение для понимания авторитарного институционализма.

«Смешанная несвязанная» (параллельная) избирательная система, которая применяется в России и сегодня, была впервые использована на думских выборах 1993 года. Советники Ельцина, убеждая его не только согласиться на отказ от чисто мажоритарной системы, но и отвести пропорциональной (партийно-списочной) системе половину мест в Думе, привели следующие основные аргументы. Во-первых, предполагали они, победу в одномандатных округах могут одержать близкие к КПРФ консервативные «хозяйственники» из регионов, в результате чего Ельцин вновь получит враждебный ему парламент. Во-вторых, смешанная система давно и успешно применяется в Германии.

Оба эти аргумента были ошибочными. Результаты выборов по партийным спискам оказались в 1993 году крайне неудачными для проправительственных партий, и поддержать нужный Ельцину баланс политических сил в Думе удалось лишь благодаря присутствию депутатов-одномандатников, которые в большинстве своем отказались от союза с оппозицией. Немецкая «связанная» избирательная система кардинально отличается от российской, поскольку обеспечивает практически полностью пропорциональное распределение мандатов. Однако третий аргумент сторонников смешанной системы, который, как кажется, не произвел на Ельцина особого впечатления, оказался правильным. Как и предполагали создатели смешанной системы в России, она сыграла решающую роль в том, что в стране возникла партийно-структурированная Дума, а на этой основе – партийная система.

В литературе неоднозначно оценивается воздействие смешанных систем вообще и смешанных несвязанных систем в частности на развитие демократии. Их роль в условиях авторитаризма редко становилась предметом научного анализа, однако к настоящему времени можно считать установленным, что такие системы используются в автократиях более широко, чем в демократиях. Это косвенно свидетельствует о том, что смешанные системы по меньшей мере не противоречат структуре политических стимулов, свойственных авторитарным режимам. Более того, можно предположить, что они хорошо вписываются в эту структуру.

Природа авторитарных выборов такова, что они исключают электоральную смену власти. В применении к выборам законодательных ассамблей это означает, что большинство в парламенте всегда остается за проправительственными силами. Некоторые авторитарные режимы, преимущественно в арабских странах, в течение длительного времени добивались этого результата, полагаясь преимущественно на клиентелистские механизмы, то есть на непосредственный обмен голосов на материальные блага, предоставляемые избирателям на селективной основе. Понятно, что при такой модели выборов необходимость в партиях отпадает и ей в наибольшей степени соответствуют избирательные системы мажоритарного типа.

Однако в большинстве современных авторитарных режимов, и особенно в постсоветских странах, развитые клиентелистские механизмы отсутствуют. Поэтому автократы вынуждены полагаться на доминирующие проправительственные партии, а одним из наиболее эффективных инструментов, стимулирующих их возникновение (как, впрочем, и развитие партий вообще), является пропорциональное представительство. В то же время использование пропорционального представительства влечет за собой фрагментацию партийной системы и, стало быть, не вполне соответствует структуре стимулов электорального авторитаризма. В этих условиях применение смешанной системы (во всяком случае, ее несвязанной разновидности) выглядит как приемлемый институциональный компромисс, позволяющий, с одной стороны, сохранять партийные рамки электоральной политики, а с другой стороны – заполнять значительную часть парламентских мест представителями региональных правящих групп, лояльных по отношению к автократической национальной исполнительной власти.

Собственно говоря, это и было продемонстрировано думскими выборами 2003 года, когда «Единая Россия», получив лишь 37,6 % голосов по партийным спискам и выиграв менее чем в половине одномандатных округов, смогла обеспечить себе статус доминирующей партии лишь за счет рекрутирования подавляющего большинства одномандатников, которые участвовали в выборах в качестве независимых кандидатов. Тем более парадоксальным выглядело решение об отказе от смешанной системы в пользу чисто пропорциональной, которая была применена на выборах 2007 и 2011 годов.

Следует отметить, что потенциально негативные последствия этого решения для властей частично смягчались применением завышенного (7 %) заградительного барьера, а политический контекст, в котором была проведена избирательная реформа, явно располагал к оптимистическим ожиданиям по поводу уровня электорального успеха «Единой России». Более того, в 2007 году эти ожидания вполне оправдались. Однако этих соображений было бы недостаточно для того, чтобы провести такую широкомасштабную реформу. Как представляется, логику властей можно реконструировать следующим образом.

Хотя выборы 2003 года и дали желательный результат, они сохранили за региональными правящими группами и их думскими представителями-одномандатниками значительную роль как на парламентском уровне, так и во внутрипартийной структуре «Единой России». Известно, что президентской администрации приходилось прилагать довольно интенсивные постоянные усилия для решения сопряженных с этим проблем. По существу, это подрывало положение «Единой России» в качестве главной опоры исполнительной власти и препятствовало ее организационному развитию как централизованной организации. Региональные отделения партии оставались придатками губернаторских аппаратов и пользовались в подавляющем большинстве случаев лишь минимальной автономией. В условиях, когда политический контекст благоприятствовал успеху «Единой России», переход к чисто пропорциональной избирательной системе позволял решить эти проблемы, не подвергая политическое доминирование национальной исполнительной власти сколько-нибудь существенным рискам.

Следует подчеркнуть, что есть лишь одна разновидность электорального авторитаризма – собственно партийные режимы вроде тех, которые существовали в Мексике и Малайзии – для которых организационное развитие доминирующей партии, а затем и поддержание ее стабильности и целостности являются приоритетной задачей. Для персоналистских режимов, возникающих путем деградации дефективной демократии – а российский режим именно таков, – эта задача может быть лишь вторичной, поскольку основным механизмом сохранения власти являются президентские выборы, которые ее основной обладатель выигрывает в личном качестве. При этом не в его интересах полностью полагаться на поддержку доминирующей партии, что и продемонстрировал Путин, когда вышел на выборы 2012 года при поддержке «Общероссийского народного фронта» и целого ряда других организаций. Однако в 2003–2007 годах, решив первоочередные задачи авторитарной трансформации и не испытывая беспокойства по поводу возможных итогов предстоявших думских выборов, власти позволили себе сконцентрироваться на решении вторичных задач.

Думские выборы 2011 года со всей убедительностью показали, что ключ к консолидации авторитарного режима – это создание таких институциональных условий, которые обеспечивают политическую монополию независимо от политического контекста вообще и от предпочтений избирателей в частности. Наблюдавшееся тогда некоторое охлаждение общественной поддержки режима, в совокупности с проведенной тогда кампанией «Голосуй за любую другую партию», привело к такому ослаблению электоральных позиций «Единой России», которое чуть не привело к потере ею простого большинства в Думе. Более того, предпринятые с целью предотвращения этого исхода фальсификации сами по себе стали источником широкомасштабного политического кризиса, побудившего власти к пересмотру целого ряда принятых ранее институциональных решений.

В частности, одним из ответов властей на возникшие в 2011-м – начале 2012 года затруднения стал возврат к смешанной несвязанной системе практически в том же виде, в каком она практиковалась в 1993–2003 годах. Это привело к ожидаемым результатам, что полностью подтвердило соответствие данного институционального установления первичной задаче авторитарной консолидации – сохранению политической монополии. Действительно, на выборах 2016 года, невзирая на крайне благоприятный для властей политический контекст, «Единая Россия» получила лишь немногим более 50 % голосов по партийно-списочной части системы. Лишь выигрыш партии в колоссальном большинстве одномандатных округов позволил исполнительной власти закрепить баланс парламентских сил, необходимый для беспрепятственного проведения конституционной реформы 2020 года.

Наблюдаемая логика развития российской избирательной системы в условиях авторитарной консолидации свидетельствует о том, что на начальных этапах этого процесса необходимость решения вторичных задач может подталкивать исполнительную власть к субоптимальным, с точки зрения их долгосрочных интересов, решениям. Однако по мере консолидации режима на первый план выходят фундаментальные интересы его выживания, что требует высокого уровня изоляции электоральных результатов от политического контекста. Смешанная несвязанная система полностью подтвердила свое соответствие этим интересам по итогам думских выборов 2021 года, позволив «Единой России» сохранить за собой конституционное сверхбольшинство вопреки тому факту, что даже официальный подсчет дал ее списку менее 50 % голосов.