Текст книги "Злые самаритяне. Миф о свободной торговле и секретная история капитализма"

Международная торговая система и недовольство ею

Мало ли что свободная торговля не работает ни на практике, ни даже в теории! Несмотря на удручающие результаты, злые самаритяне продолжают активно отстаивать либерализацию торговли в развивающихся странах с 1980-х годов. Как я уже говорил, богатые довольно охотно разрешали бедным прибегать к протекционизму и субсидиям до конца 1970-х. Однако в 1980-е все начало меняться. Особенно заметно это на примере США. Просвещенный подход этой страны к международной торговле с экономически менее значительными нациями стал быстро уступать место системе, очень похожей на британский «империализм свободной торговли» конца XIX века. Это новое направление четко выразил тогдашний президент США Рональд Рейган на Уругвайском раунде переговоров ГАТТ. Он призвал к «новым и более либеральным соглашениям с нашими торговыми партнерами – договорам, в соответствии с которыми они полностью откроют свои рынки и будут обращаться с американскими товарами точно так же, как с собственными»[117]117
  Замечания на брифинге представителей торговых ассоциаций за свободную и честную торговлю в Белом доме 17 июля 1986 года.


[Закрыть]. Такие договоренности и были приняты в ходе Уругвайского раунда торговых переговоров ГАТТ, который начался в 1986 году в городе Пунта-дель-Эсте и был окончен в 1994 году (Марракеш, Марокко). Результатом стало появление Всемирной торговой организации – нового режима международной торговли, который был гораздо менее выгодным для развивающихся стран, чем режим ГАТТ.

С первого взгляда можно сказать, что ВТО просто создала «ровную игровую площадку» для стран – своих членов, требуя, чтобы все придерживались одних и тех же правил. С чем же тут можно спорить? Критически важной для процесса стала реализация принципа «единого обязательства», при котором все члены должны были подписать все соглашения. Во время действия ГАТТ государства имели право выбирать договоры, и многие развивающиеся страны отказывались от тех, что приходились им не по нраву, например от ограничений использования субсидий. При едином обязательстве все члены должны соблюдать одни и те же нормы, то есть снизить таможенные пошлины, отказаться от квот на импорт, экспортной (это разрешалось только самым бедным странам) и большинства внутренней помощи. Однако при более пристальном внимании оказывается, что поле вовсе не ровное.

Для начала отметим, что даже несмотря на то, что богатейшие страны в целом имеют низкий уровень протекционизма, они обычно совершенно непропорциональным образом защищают ту продукцию, которую как раз и экспортируют бедные. В особенности это касается одежды и тканей. Следовательно, при попытке экспорта на рынок богатой страны бедные государства сталкиваются с более высокими пошлинами, чем другие. Вот как это описано в отчете Оксфама: «Общая ставка налога на импорт в США составляет 1,6 %. Но эта ставка круто возрастает для многих развивающихся стран: средние импортные пошлины варьируют от 4 % для Индии и Перу до 7 % для Никарагуа и целых 14–15 % для Бангладеш, Камбоджи и Непала»[118]118
  Oxfam (2003), ‘Running into the Sand – Why Failure at Cancun Trade Talks Threatens the World’s Poorest People’, Oxfam Briefing Paper, August 2003, p. 24.


[Закрыть]. В результате в 2002 году Индия выплатила правительству США больше пошлин, чем Великобритания, хотя размер индийской экономики составлял менее трети британской. Еще поразительнее то, что в том же году Бангладеш пополнила казну США почти на такую же сумму, что и Франция, хотя размер экономики этой страны составляет примерно 3 % французской[119]119
  Данные по пошлинам взяты из Oxfam (2003), pp. 25–27. Данные по доходам приведены из статистических отчетов Всемирного банка. В 2002 году Франция выплатила США пошлин на 320 миллионов долларов, а Бангладеш – на 300 миллионов. При этом общий доход Бангладеш в том же году составил 47 миллиардов долларов, а Франции – 1457 миллиардов. В это же время Великобритания выплатила США пошлин на 420 миллионов долларов, а Индия – на 440 миллионов. Доходы Британии и Индии составили 1565 и 506 миллиардов соответственно.


[Закрыть].

Есть и структурные причины, которые приводят к тому, что мнимое «выравнивание игрового поля» на деле играет на руку развитым странам. Лучший пример – таможенные пошлины. Уругвайский раунд привел к тому, что все страны, кроме беднейших, довольно сильно в пропорциональном отношении опустили ставку пошлин. Но в абсолютном отношении развивающимся странам пришлось значительно снизить пошлины по той простой причине, что они изначально были выше. Например, до вступления в ВТО средняя ставка пошлин в Индии составляла 71 %. Она была снижена до 32 %. Средняя ставка США сократилась с 7 до 3 %. В процентном отношении это почти одно и то же (примерно 55 %-е снижение), но абсолютное влияние очень разное. В случае с Индией импортируемый товар, который ранее стоил 171 доллар, теперь стоит 132 доллара – существенное снижение покупательской цены (примерно на 23 %), которое сильно изменит потребительское поведение. В случае же с США цена, которую платит покупатель, падает лишь на 4 доллара – со 107 до 103 долларов, а такую разницу большинство просто не заметит (менее 4 %). Иными словами, влияние пропорционального снижения таможенных пошлин оказывается совершенно непропорционально большим для страны, изначальная ставка которой была выше.

Вдобавок существовали отрасли, в которых «игра на ровном поле» фактически предоставляла односторонние преимущества богатым странам. Самый яркий пример – соглашение по TRIPS (торговым аспектам прав на интеллектуальную собственность), которое усиливало защиту патентов и других прав на интеллектуальную собственность (подробнее об этом будет сказано в главе 6). В отличие от торговли в сфере товаров и услуг, где у каждого есть что продать, интеллектуальная собственность – это та отрасль, где почти всегда развитые страны являются продавцами, а развивающиеся – покупателями. Таким образом, усиление защиты прав на интеллектуальную собственность возлагает большую часть оплаты этих прав на развивающиеся государства. То же относится и к соглашению по TRIMS (связанным с торговлей по инвестиционным меркам), которые ограничивают возможности стран – членов ВТО в регулировании иностранных инвестиций (подробнее об этом в главе 4). Бедные страны опять же в основном получают инвестиции, а не вкладывают собственные средства. Поэтому если их возможности для регулирования капиталовложений иностранных компаний сокращаются, они не получают «компенсации» от того, что их собственные фирмы, действующие за границей, тоже не подвергаются регулированию, – их попросту нет.

Многие исключения из правил появились в тех сферах, где в них нуждались развитые страны. Например, большинство внутренних субсидий запрещено, однако они дозволены в отношении сельского хозяйства, базовых (в отличие от коммерческих) научных разработок и устранения регионального неравенства. И именно такие субсидии интенсивно используются в развитых странах.

Богатые нации выделяют ежегодно примерно 100 миллиардов долларов сельскохозяйственных субсидий; сюда входят 4 миллиарда, которые получают 25 тысяч американских производителей арахиса, а также субсидии ЕС, позволяющие Финляндии производить сахар (из свеклы)[120]120
  По оценке Oxfam, сделанной в 2002 году, жители Европы поддерживают молочную индустрию в объеме 16 миллиардов фунтов стерлингов в год – субсидиями и пошлинами. Тем самым на одну корову приходится по 2 доллара в день – половина людей на Земле живет на меньшую сумму. Oxfam (2002), ‘Milking the CAP’, Oxfam Briefing no. 34 (Oxfam, Oxford); http://www.oxfam.org.uk/what_we_do/issues/trade/downloads/bp34_cap.pdf.


[Закрыть]. Все правительства богатых стран, в особенности США, выделяют огромные средства на базовые научные разработки, что в итоге повышает конкурентоспособность страны в соответствующих отраслях. Более того, такое субсидирование развивающиеся страны просто не могут использовать, даже если оно разрешено: они просто не так много занимаются базовыми научными разработками, так что и субсидировать тут почти нечего. Что же до региональной помощи, которая интенсивно используется в ЕС, то это еще один пример того, как якобы нейтральный закон обслуживает в основном интересы богатых. Во имя устранения регионального неравенства ЕС субсидирует фирмы, побуждая их переехать в «депрессивные» регионы. Это может рассматриваться как вклад в сокращение региональных неравенств (в пределах одной нации). Однако с международной точки зрения мало разницы между такими субсидиями и теми, которые призваны поддержать конкретные отрасли.

В ответ на обвинения, что богатые «выравнивают игровое поле» только в тех случаях, когда им это удобно, последние часто утверждают, что для развивающихся стран продолжает действовать «особый и дифференцированный режим» (ОДР). Однако этот режим ВТО – бледная тень того, что было во время существования ГАТТ. Хотя для развивающихся стран, особенно беднейших (на жаргоне ВТО – «наименее развитых»), существуют некоторые исключения. Многие из них лишь делают послабления в отношении длительности «переходного периода» (5–10 лет), но все равно предполагают достижение ими той же итоговой цели, что и богатыми государствами, вместо того чтобы предлагать постоянные асимметричные меры[121]121
  T. Fritz (2005), ‘Special and Differential Treatment for Developing Countries’, Global Issues Paper no. 18, Heinrich Böll Foundation, Berlin.


[Закрыть].

Итак, во имя «выравнивания игрового поля» злые самаритяне создали новую международную торговую систему, приносящую им пользу. Они не дают более бедным странам использовать те инструменты торговли и промышленной политики, которые некогда сами так эффективно применяли для ускорения собственного экономического развития. Это были не только пошлины и субсидии, но и регулирование зарубежных инвестиций, «нарушение» международных прав на интеллектуальную собственность, о чем пойдет речь в последующих главах.

Промышленность для сельского хозяйства?

Не удовлетворившись результатами Уругвайского раунда, богатые страны подталкивают бедные к дальнейшей либерализации. Активно продвигается ужесточение ограничений на контроль над зарубежными инвестициями – у развивающихся стран собираются отнять и то немногое, что было дозволено в соглашении по TRIMS. Впервые эта попытка была предпринята в 1998 году ОЭСР, а затем в 2003 году – ВТО[122]122
  В 1998 году в ОЭСР, клубе богатых, было предложено многостороннее инвестиционное соглашение (МИС), которое должно было наложить серьезные ограничения на возможности регулирования иностранных инвестиций правительствами. В соглашении якобы должны были участвовать только богатые страны, но конечной целью было втягивание в него и развивающихся. Предлагая развивающимся странам добровольно подписать соглашение, богатые надеялись, что со временем все они почувствуют себя обязанными подписать его из страха стать париями в международном инвестиционном сообществе. Некоторые развивающиеся страны, например Аргентина (в то время преданный ученик МВФ и Всемирного банка), с энтузиазмом его подписали и стали оказывать давление и на других. Когда в 1998 году предложение провалилось из-за несогласий между самими богатыми, те решили вернуть его на авансцену, предложив рассмотреть на переговорах ВТО. Однако на министерском совещании в Канкуне в 2003 году оно было отклонено и удалено из повестки ВТО из-за сопротивления развивающихся стран. О том, как это происходило, читайте: H.-J. Chang & D. Green (2003), The Northern WTO Agenda on Investment: Do as we Say, Not as we Did (CAFOD [Catholic Agency for Overseas Development], London, and South Centre, Geneva), pp. 1–4.


[Закрыть]. Оба раза ничего не получилось, поэтому сейчас развитые страны переключили внимание на лоббирование существенного снижения пошлин на промышленную продукцию в развивающихся.

Это предложение, которое получило название NAMA (доступ на рынки несельскохозяйственной продукции), было впервые выдвинуто на министерском совещании ВТО в Дохе в 2001 году. Толчок к развитию оно получило в декабре 2002, когда правительство США резко взвинтило ставку, призвав к 2015 году отменить вообще все пошлины на промышленную продукцию. Подобные предложения существуют в различных вариантах. Однако если богатые страны добьются своего в переговорах по NAMA, то верхняя граница ввозных пошлин для развивающихся может упасть с текущих 10–70 % до 5–10 %.

И это невиданный уровень со времен «неравноправных договоров» XIX – начала ХХ веков, когда более слабые страны были лишены тарифной автономии и вынуждены были установить низкую, однотипную ставку в 3–5 %.

В обмен на снижение пошлин на промышленную продукцию богатые государства обещают снизить сельскохозяйственные пошлины и субсидии, чтобы бедным можно было нарастить объем экспорта. Это преподносится как взаимовыгодная сделка, хотя, согласно теории свободной торговли, односторонняя либерализация является благом сама по себе.

Это предложение обсуждалось в декабре 2005 года на министерском совещании ВТО в Гонконге. Поскольку к соглашению так и не пришли, переговоры продлились до следующего лета, после чего перешли в анабиоз. Камаль Нат, индийский министр коммерции, охарактеризовал состояние переговоров как «нечто среднее между палатой интенсивной терапии и крематорием». Богатые страны заявили, что развивающиеся не предлагают достаточного снижения пошлин на промышленную продукцию, в то время как последние утверждали, что первые требуют слишком жесткого сокращения, а сами недостаточно снижают собственные сельскохозяйственные пошлины и субсидии. На данный момент переговоры законсервированы, но этот «промышленно-сельскохозяйственный обмен» многие считают шагом вперед, и среди них есть даже традиционные критики ВТО.

В краткосрочной перспективе большая открытость сельскохозяйственных рынков в богатых странах может пойти на пользу лишь некоторым развивающимся. Многие на самом деле скорее импортируют продукцию сельского хозяйства, так что едва ли им удастся от этого что-то выиграть. Они могут даже пострадать, если окажется, что импортируют они как раз то, что интенсивно субсидируется богатыми странами. Отмена таких субсидий приведет к увеличению стоимости импорта из таких развивающихся стран.

В целом основными выгодоприобретателями от открытия сельскохозяйственных рынков станут те богатые страны, которые имеют развитое сельское хозяйство: США, Канада, Австралия и Новая Зеландия[123]123
  См.: J. Stiglitz & A. Charlton (2005), Fair Trade for All – How Trade Can Promote Development (Oxford University Press, Oxford), pp. 121–122 и приложение 1. Различные числовые оценки выгоды от либерализации сельскохозяйственной индустрии развивающихся стран см.: F. Ackerman (2005), ‘The Shrinking Gains from Trade: A Critical Assessment of Doha Round Projections’, Global Development and Environment Institute Working Paper, No. 05–01, October 2005, Tufts University. По двум оценкам Всемирного банка, приводимым Аккерманом, доля развитых стран с высоким доходом в общемировой выгоде от либерализации сельскохозяйственной торговли составит 75 % (41,6 миллиарда долларов из 55,7 миллиарда) и 70 % (126 миллиардов долларов из 182 миллиардов).


[Закрыть]. Развитые страны не защищают многие сельскохозяйственные продукты экспорта бедных (например, кофе, чай, какао) по той простой причине, что у них нет внутренних производителей, так что и защищать некого. Поэтому протекционизм и субсидии будут в основном отменены для сельскохозяйственной продукции «умеренного климата»: пшеницы, говядины, молочных продуктов. Крупными экспортерами их являются только две развивающиеся страны: Бразилия и Аргентина. Более того, среди предполагаемых «проигравших» от либерализации сельскохозяйственной торговли между богатыми странами будут наименее обеспеченные по национальным стандартам люди (например, небогатые фермеры Норвегии, Японии или Швейцарии), а среди выгодополучателей в развивающихся – уже достаточно богатые даже по международным стандартам, например латифундисты в Бразилии или Аргентине. В этом смысле общепринятое мнение о том, что либерализация сельскохозяйственной торговли поможет облегчить жизнь бедным крестьянам из развивающихся стран, оказывается просто заблуждением[124]124
  Другие главные выгодоприобретатели от либерализации сельскохозяйственной торговли в богатых странах, то есть потребители, на самом деле приобретают не так уж много. В отношении к доходу их траты на сельскохозяйственную продукцию и так невелики (около 13 % на питание и около 4 % на алкоголь и табак, причем лишь часть из этого – стоимость самой сельскохозяйственной продукции). Более того, торговля многими сельскохозяйственными товарами, которые они покупают, уже либерализована (например, чаем, кофе, какао)


[Закрыть].

Еще важнее то, что люди, которые считают либерализацию сельскохозяйственной торговли в богатых странах важной мерой помощи для развития стран бедных, часто упускают из виду, что все это дается не бесплатно. В обмен на это бедные должны пойти на уступки. И проблема в том, что сокращение пошлин на промышленную продукцию, отказ от контроля над иностранными инвестициями и «разрешительных» прав интеллектуальной собственности приведут к тому, что в долгосрочной перспективе их экономическое развитие осложнится. Эти меры жизненно необходимы для экономического роста, что я доказываю на протяжении всей книги. Учитывая это, легко понять, что в текущих дебатах, окружающих либерализацию сельского хозяйства в богатых странах, ситуация расценивается неправильно. Для некоторых развивающихся стран доступ к сельскохозяйственным рынкам развитых экономик может оказаться полезен[125]125
  На ранних стадиях развития большинство людей живут сельским хозяйством, так что рост этой отрасли необходим для борьбы с бедностью. Повышение продуктивности сельского хозяйства создает класс здоровых и производительных работников, которые позднее смогут принять участие в промышленном производстве. Поначалу сельскохозяйственные продукты занимают большую долю и в экспорте страны, которой обычно просто нечего больше вывозить. Учитывая важность экспортных поступлений для экономического развития, о чем я говорил ранее, вывоз сельскохозяйственной продукции нужно увеличивать как можно больше (хотя абсолютный объем может быть и небольшим). И для этого повышение открытости сельскохозяйственных рынков богатых стран будет полезно. Однако повышение производительности сельского хозяйства и экспорта его продукции часто требует государственного вмешательства в соответствии с принципом «поддержки неокрепшей отрасли». Сельскохозяйственным производителям, особенно мелким, требуются государственные инвестиции и поддержка в инфраструктуре (особенно в плане ирригации и создания дорог для экспорта), международном маркетинге и научной разработке.


[Закрыть]. Но гораздо важнее для развития экономики разрешить развивающимся странам адекватно применять протекционизм, субсидии и регулирование иностранных инвестиций, а не предоставлять более крупные сельскохозяйственные рынки за границей. Особенно если либерализация сельскохозяйственных рынков богатых стран может быть «куплена» лишь ценой отказа развивающихся от мер продвижения молодых отраслей промышленности. Это не та цена, которую стоит платить. Развивающиеся страны не должны принуждаться к тому, чтобы продавать свое будущее за незначительные краткосрочные выгоды.

Больше торговли – меньше идеологии

Сейчас в это трудно поверить, но некогда КНДР была богаче, чем Южная Корея. Именно в северной части Кореи Япония, управлявшая страной с 1910 по 1945 год, развивала промышленное производство.

Японские колониальные власти рассматривали северную часть Кореи как идеальный плацдарм для запуска империалистских планов захвата Китая. Она расположена у китайской границы и обладает значительными минеральными ресурсами, особенно углем. Даже после ухода японцев их промышленное наследие позволяло КНДР сохранять экономическое превосходство над Южной Кореей вплоть до 1960-х годов.

Сейчас Южная Корея – один из флагманов мировой промышленности, а Северная погрязла в бедности. Во многом причиной этого стал тот факт, что Южная Корея агрессивно торговала с остальным миром и активно впитывала зарубежные технологии, в то время как КНДР следовала доктрине самодостаточности. Благодаря торговле в Южной Корее узнали о существовании передовых технологий и заработали иностранную валюту, которая требовалась для их покупки. Северная Корея, между прочим, и сама смогла провести некоторые технологические усовершенствования. Например, там придумали, как запустить в массовое производство виналон – синтетическое волокно, которое производится, как ни странно, из известняка; его изобрел в 1939 году один корейский ученый. Хотя виналон был вторым после нейлона искусственным волокном, он не снискал популярности, поскольку ткань, которая из него получалась, была не очень приятной на ощупь. Однако благодаря виналону КНДР перестала зависеть от импорта одежды. Но существуют пределы тому, что отдельно взятая развивающаяся страна может изобрести самостоятельно, без постоянного импорта передовых технологий. В итоге КНДР застряла в прошлом, оставшись с технологиями Японии 1940-х годов и СССР 1950-х, а Южная Корея стала одной из самых динамичных экономик мира. Нужно ли лучшее доказательство тому, что торговля идет во благо экономике?

В конечном счете экономическое развитие – это приобретение передовых технологий и овладение ими. Теоретически любая страна может разработать такие технологии самостоятельно, но стратегия самодостаточности быстро приводит к провалу, как в примере с Северной Кореей. Вот почему все успешные случаи экономического развития включали серьезные попытки раздобыть зарубежные технологии и овладеть ими (подробнее об этом в главе 6). Чтобы импортировать технологии из развитых стран, развивающимся нациям нужна иностранная валюта, чтобы платить за них. Технологии оплачиваются или прямо (например, технологические лицензии, услуги технологического консультирования), или косвенно (более совершенные механизмы). Необходимая валюта частично может быть получена в подарок от богатых стран (иностранная экономическая помощь), но большую часть нужно заработать экспортом. Таким образом, без торговли не будет ни технологического прогресса, ни экономического развития. Однако между утверждением о том, что торговля необходима для развития экономики, и утверждением о том, что для этого оптимальна свободная торговля (по крайней мере, чем свободнее, тем лучше), как говорят злые самаритяне, существует огромная разница. При помощи ловкости рук теоретики свободной торговли эффективно запугивают оппонентов, намекая, что если они против открытия рынков, значит, и против прогресса.

Пример Южной Кореи показывает, что активное участие в международной торговле не подразумевает автоматически именно беспрепятственного международного движения товаров. И действительно, если бы Южная Корея придерживалась свободной торговли и не защищала свои развивающиеся отрасли промышленности, она бы никогда не стала крупнейшей торговой страной. Она продолжала бы экспортировать сырье (вольфрамовую руду, рыбу, водоросли) или дешевые низкотехнологичные продукты (текстиль, одежду, парики из человеческих волос), как это было в 1960-е. Возвращаюсь к метафоре из главы 1: если бы корейцы с 1960-х годов следовали курсу свободной торговли, они все еще были бы поглощены борьбой за то, где чей клок волос или где чье оливковое дерево. Секрет успеха состоит в разумном сочетании протекционизма и открытой торговли, при этом отрасли, защищаемые государством, постоянно менялись: появлялись новые, а прежние, окрепнув, становились конкурентоспособными на международном уровне. В принципе это не такой уж и «секрет». Как я показал в предыдущих главах, так разбогатели почти все современные страны. Это лежит в основе почти всех историй успеха в развивающемся мире. Протекционизм не гарантирует развития, но улучшение жизни без него оказывается очень сложной задачей. Поэтому, если бы богатые страны действительно хотели помочь развивающимся с помощью торговли, они согласились бы на асимметричный протекционизм, который был в ходу в 1950–1970-е годы. Им следует признать, что им самим нужно гораздо меньше защиты. Всемирная торговая система должна поддерживать действия развивающихся стран, позволяя им активнее пользоваться средствами продвижения новых отраслей промышленности: таможенными пошлинами, субсидиями, регулированием зарубежных инвестиций. На данный момент эта система поддерживает субсидии именно в тех отраслях, в которых они нужны развитым странам. А ведь все должно быть наоборот: протекционизм и субсидии должны быть доступны там, где они необходимы.

Поэтому очень важно четко понимать последствия либерализации торговли в области сельского хозяйства в богатых странах. Снижение защиты их сельского хозяйства может помочь некоторым государствам, особенно Бразилии и Аргентине, но не всем. Прежде всего, либерализация торговли в области сельского хозяйства не должна быть сопряжена с дальнейшими ограничениями на использование мер поддержки молодых отраслей промышленности, как этого требуют сейчас богатые.

Важность международной торговли для экономического развития трудно переоценить. Однако свободная торговля – это не лучший путь. Торговля помогает развитию экономики только тогда, когда страна применяет сочетание протекционизма и открытой торговли, постоянно адаптируясь к изменяющимся потребностям и возможностям. Торговля попросту слишком важна для экономического развития, чтобы отдавать ее на откуп теоретикам свободного рынка.