Текст книги "Социально-экономическая теория динамической эффективности"

Заключение

Перечисленные нами меры не приведут к полному исчезновению всех проблем, которые порождают в наше время миграционные потоки. Однако их реализация приведет к сокращению подобных проблем и будет шагом в том направлении, которое защитники свободы считают правильным. Так или иначе, окончательное решение всех проблем возможно только после того, как современные государства распадутся на мелкие политические единицы, а все принадлежащие им так называемые общественные блага перейдут в частные руки.

Глава 9 Кризис системы социального страхования и ее реформирование¹

Введение

Проблемы государственной системы социального страхования можно разделить на две группы: во-первых, проблема пенсий (включая пенсии по старости и инвалидности, а также пособия, выплачиваемые вдовам и сиротам в случае утраты кормильца), иначе говоря, регулярно выплачиваемых пособий на дожитие, в случае инвалидности и потери кормильца; во-вторых, не менее важная проблема медицинской помощи. Мы рассмотрим их отдельно. При этом мы уделим основное внимание пенсиям, поскольку для стран Запада это, вероятно, самая актуальная проблема: и в силу объема обязательств государства в этой сфере, и в силу тех сложностей, с которыми сталкивались любые попытки реформировать пенсионную систему.

Первая часть статьи посвящена диагностированию проблем пенсионной системы в техническом и этическом аспекте. В результате выясняется, что в любой государственной системе социального страхования заложено внутреннее противоречие. После этого будет описана либертарианская модель социального страхования, которую мы считаем наиболее продуктивной. Мы предложим программу реформирования пенсионной системы с учетом необходимости минимизировать те трудности, которые возникают в ходе любого реформирования. Затем с различных точек зрения будет проанализирована стратегия, которой необходимо следовать для успеха этой реформы. Наконец, отдельный раздел будет посвящен проблемам, порожденным системой государственного медицинского страхования.

Диагноз

Кризис государственной системы социального страхования, в наличии которого никто сегодня не сомневается, имеет двойную природу: с одной стороны, это технический кризис экономической и актуарной природы; с другой стороны, это этический кризис.

Технические проблемы

Выявить технические проблемы проще всего. Для начала следует отметить, что солидарный принцип финансирования системы социального страхования, как правило, значительно снижает совокупный уровень сбережений. Это происходит потому, что пенсии выплачиваются из налогов и социальных взносов, которые каждый финансовый год отбирают у налогоплательщиков насильно. Из-за этого сберегать становится очень сложно: не только потому, что часто налоговое бремя в виде налогов и обязательных взносов на социальное страхование почти невыносимо, но и потому, что большинство граждан в этих обстоятельствах субъективно рассчитывают (или по крайней мере рассчитывали до сих пор) на то, что будущие поколения станут оплачивать их пенсии таким же образом, как это происходит сейчас². Минимизировать этот негативное субъективное воздействие государственной пенсионной системы на развитие национальной экономики очень сложно. Так, доля сбережений в ВВП Испании снизилась с 27 % в 1975 г. до 19 % в 1992 г.³ Более того, это уменьшение сбережений можно рассматривать в качестве одного из ключевых факторов нынешней экономической рецессии (и предшествовавших ей). Ведь рецессия проявляется прежде всего в том, что многочисленные инвестиционные проекты оказываются невыгодными из-за отсутствия достаточного предложения реальных финансовых ресурсов (т. е. сбережений) по приемлемой ставке процента. Если бы объем сбережений был значительно больше, то значительное число брошенных или подвергшихся реструктуризации инвестиционных проектов могло бы быть завершено благодаря изобилию финансовых ресурсов. Такое изобилие, в свою очередь, возникает вследствие увеличения реальных сбережений, которые позволяют финансировать торговлю и промышленность по относительно низким ставкам⁴. Во-вторых, с технической и экономической точки зрения необходимо подчеркнуть, что вне зависимости от того, как система работает с правовой и юридической точки зрения, неверно полагать, что взносы на социальное страхование платит компания-работодатель. На самом деле, несмотря на то, как это выглядит с точки зрения законодательства, с экономической точки зрения все социальные взносы всегда платит работник, так как с точки зрения работодателя эти взносы составляют часть его совокупных издержек на оплату труда и, следовательно, работодателю все равно, как их платить: непосредственно работнику или государственной системе социального страхования. Об этом писал еще Людвиг фон Мизес в 1922 г.: «Страховые взносы всегда платятся из заработной платы, вне зависимости от того, с кого их собирают: с предпринимателя или с работников. То, что работодатель должен выплачивать в виде взносов на социальное страхование, приводит к уменьшению предельной производительности труда, и, следовательно, к сокращению заработной платы»⁵.

В-третьих, с точки зрения актуария бремя, которое государственная система социального страхования налагает на работающих, растет как снежный ком. Таков неизбежный результат постепенного старения населения в большинстве западных стран и соответственно роста доли пенсионеров относительно доли работающего населения. Например, в 1993 г. в Испании на одного пенсионера (по возрасту или получающего пенсию за потерю кормильца) приходилось два работающих. Как ожидается, если система не будет реформирована, в начале XXI в. каждый работающий должен будет содержать одного пенсионера. Кроме того, из-за инфляции приходится постоянно увеличивать размер выплачиваемых пенсий⁶.

Таким образом, бремя пенсионной системы для работающего населения становится невыносимым и для страны в целом и для отдельно взятого налогоплательщика, подавленного явными признаками экономической рецессии и ростом налогов. Возникает все больше сомнений в том, что государственные системы пенсионного страхования будут в состоянии выплачивать обещанные пенсии, и вполне возможно, что мы доживем до того времени, когда люди трудоспособных возрастов в той или иной степени откажутся от своих «обязательств» по отношению к пенсионерам из-за того, что они станут для них невыносимым финансовым бременем. Необходимость глубокого реформирования существующей пенсионной системы очевидна; мы должны постепенно создать новую систему, в рамках которой пенсионеры смогут позаботиться о себе сами и не будут вынуждены зависеть от более молодых и насильно отбирать у них деньги.

В-четвертых, вероятно, самый главный аргумент вытекает из принудительного характера существующей системы. В странах Запада государственная система социального страхования является одной из главных форм всеобщей и систематической институциональной агрессии государства против граждан⁷. Невозможно минимизировать ужасные последствия этой агрессии, препятствующей свободному и стихийному взаимодействию людей и творческому развитию предпринимательства, для всех участников системы социального страхования (компаний, работников, пенсионеров, сирот, вдов и вдовцов, инвалидов, больных, страховых компаний, финансовых институтов, больниц, врачей, сберегателей и инвесторов)⁸. Она приводит не только к грубым ошибкам в размещении трудовых ресурсов и капитала и к нежеланию откладывать деньги⁹, но и, что еще страшнее, препятствует творческому процессу генерирования и передачи предпринимателями информации, необходимой для того, чтобы экспериментировать с новыми, неожиданными решениями бесчисленных проблем, которые порождает институт государственного социального страхования. Вследствие этого дисбаланс в обществе постоянно углубляется и планы отдельных людей продолжают оставаться рассогласованными¹⁰.

Этические проблемы

Техническими, экономическими и актуарными проблемами, о которых мы только что говорили, дело не ограничивается; наряду с ними имеются серьезные и важные проблемы этико-политического характера. Существующая система социального страхования основана на устаревшем патернализме, она нехороша тем, что способствует росту напряжения и конфликтов между поколениями, ее негибкость ограничивает возможности человеческого и профессионального развития людей старшего поколения, наконец, она основана на принципах «социальной справедливости» и «перераспределения доходов», которых не разделяют либертарианцы. Рассмотрим все эти проблемы по очереди.

Во-первых, государственные системы социального страхования основаны на патерналистской идее, что люди, по своей природе, не задумываются о будущем и, следовательно, нуждаются в обязательной и всеобщей системе социального страхования. Однако в наши дни эта идея не имеет под собой никаких оснований. Действительно, уму непостижимо, как можно считать граждан, с одной стороны, достаточно зрелыми и ответственными для того, чтобы в ходе свободных выборов выбирать себе правителей, а с другой – неспособными самостоятельно позаботиться о том, что будет с ними на старости лет. Таким образом, патерналистские аргументы в пользу государственной системы социального страхования в условиях демократии (а мы живем в условиях демократии) парадоксальным образом основаны на том, что в современном государстве «государственные дела» устроены согласно желаниям избирателей, которых законодатели считают неспособными устроить свои личные дела¹¹.

В силу сказанного выше роль государства может быть ограничена и сведена к обеспечению минимального уровня социальной помощи меньшинству людей, которые по разным причинам (недостаточной предусмотрительности, вследствие ударов судьбы и т. п.) неспособны в старости позаботиться о себе сами. Сегодня положение просто абсурдно: из-за того, что меньшинство людей неспособно накопить на старость, всех насильно загоняют в государственную систему, не давая им использовать большую часть ресурсов, предназначаемых ими на старость, так, как они считают нужным и выгодным. Следовательно, государственная система социального страхования представляет собой ущемление свободы каждого отдельно взятого гражданина. Примерно на тех же основаниях можно создать систему, обязывающую все население питаться в благотворительных столовых: ведь в обществе есть люди, которым не хватает еды. Моральная ущербность этой системы особенно хорошо видна в свете того, что, как мы уже отмечали, в конечном счете все взносы платят работники. Таким образом, система лишает их значительной части доходов, которые они не могут использовать для того, чтобы обеспечить свою старость так, как им кажется наиболее правильным с учетом конкретных обстоятельств их жизни¹².

Во-вторых, нельзя забывать, что всякий раз, когда агрессивное государственное регулирование покушается на свободную экономику, это приводит к возникновению конфликтов и напряжения и в большей или меньшей степени разрушает ту сеть мирных и добровольных обменов, которую представляет собой любое свободное общество. В случае системы социального страхования это проявляется особенно ярко. До возникновения государственных пенсионных систем, основанных на принципе финансовой солидарности, т. е. на идее, что работающие люди обязаны обеспечивать пенсиями тех, кто уже не работает, проблема накоплений на старость решалась разными добровольными средствами, не приводившими к росту межпоколенческой напряженности. Сегодня конфликты между поколениями особенно серьезны; очень сложно принять такое политическое решение в сфере пенсионного обеспечения, которое не приводило бы к росту напряжения и трений между поколением тех, кто еще работает, и поколением тех, кто уже не работает. Поскольку по финансовым и техническим причинам в долгосрочной перспективе существующую систему поддерживать невозможно, то неявно пенсионеров начинают обвинять в том, что их становится все сложнее содержать¹³.

Все это очень похоже на ситуацию, которая складывается, когда рынок труда перестает быть свободным и в результате всевозможных институциональных и профсоюзных ограничений возникает безработица. При этом появляется напряжение между различными социальными группами, потому что работающим кажется, что их рабочим местам угрожают, с одной стороны, молодые, с другой – пожилые, не желающие уходить на пенсию. Звучат требования ввести правила, увеличивающие возраст, с которого разрешено работать, и принудительно снизить пенсионный возраст, что наносит серьезный ущерб соответствующим социальным группам (молодежи, безработным и пожилым).

Таким образом, можно сделать вывод, что государственная система социального страхования представляет собой инструмент дестабилизации современных обществ, создает угрозу для гармоничного и мирного общественного прогресса и порождает серьезные конфликты и проблемы, которые невозможно решить.

В-третьих, в особенно тяжелом положении оказываются люди, вынужденные выйти на пенсию по милости негибких и косных правил государственной пенсионной системы. Один из самых больших недостатков государственной пенсионной системы – это ее негибкость и то, что ее правила одинаковы для всех. Невозможно понять, почему отдельно взятому человеку, компании и организации не дают права организовать переход от работы к пенсии так, как эта компания или этот человек считают наиболее разумным в конкретных обстоятельствах и таким образом, чтобы это наносило всем участникам процесса минимальный ущерб. В свободном обществе стихийно возникнут самые разнообразные системы, которые позволят каждому гражданину выбирать, как ему жить после выхода на пенсию. Появятся, например, институты постепенного выхода на пенсию и неполной занятости для пенсионеров; это минимизирует те серьезные психологические и физические травмы, которые наносит пожилым людям в нашем обществе необходимость принудительного выхода на пенсию, навязывамая им государственной пенсионной системой. Об этом очень хорошо написал Хайек: «Примечательно, что в двух главных сферах, где существует угроза формирования государственной монополии: в пенсионном обеспечении и здравоохранении – мы становимся свидетелями наиболее интенсивного распространения новых методов, экспериментов, которые почти наверняка приведут к появлению новых способов удовлетворения текущих потребностей, и новаций, чье появление невозможно запланировать, именно там, где пока нет абсолютного контроля государства»¹⁴.

Наконец, в-четвертых, мы должны подвергнуть критике представление о том, что государственная система социального страхования хороша как минимум с точки зрения идеала «социальной справедливости», так как перераспределяет доходы в пользу наиболее слабых социальных групп. С экономической точки зрения последствия политики перераспределения доходов наносят ущерб именно самым уязвимым социальным группам. Это происходит потому, что в свободном обществе невозможно отделить процессы производства от процессов распределения доходов. В рыночной экономике производство осуществляется в соответствии с ожидаемой прибылью, а это значит, что невозможно модифицировать посредством политики перераспределения доходов результаты процесса производства, не повлияв существенным образом на сам производственный процесс. Политика перераспределения доходов является сильнейшим негативным стимулом для производителей и делает беднее всю страну, и в особенности наиболее уязвимые социальные группы. Кроме того, в политике перераспределения доходов нет ничего прогрессивного: ведь она мешает людям из групп с низкими доходами подняться на высшие ступени социальной лестницы.

Как совершенно справедливо писал Хайек, идеал «социальной справедливости» очень опасен, и либертарианцы обязаны его критиковать. Во-первых, понятие социальной справедливости лишено смысла и несовместимо с принципами свободного общества. Как мы только что говорили, свободное общество порождает гармоничное и динамичное экономическое развитие, но приводит к неравному и постоянно меняющемуся распределению доходов. Распределить результаты процесса свободы поровну возможно лишь один раз, потому что это разрушает сам процесс и с ним – основания свободного общества, которые мы обязаны защищать. Кроме того, идеал «социальной справедливости» предполагает предоставление государству огромной власти над гражданами, что противоречит нашему пониманию свободы. В свободном обществе не должно быть иной справедливости, чем та, которую образуют законы общего характера, в равной степени распространяющиеся на всех граждан, и той справедливости, которая не допускает того, чтобы результат взаимодействия между гражданами был заранее известен. Единственное равенство, которое обязаны отстаивать либертарианцы, – это равенство перед законом в указанном смысле. Ни в коем случае не следует стремиться к равенству результатов, так как оно принципиально несовместимо со свободой и основано на ложном и паразитическом понятии «социальной справедливости»¹⁵.

Внутреннее противоречие в государственной системе социального страхования¹⁶

С момента возникновения государственной системы социального страхования внутри нее существует неразрешимое противоречие, которое является главной причиной многих ее проблем. Она пытается функционировать одновременно в качестве «страховой» системы и в качестве системы «социальной помощи». Но эти две системы невозможно соединить.

Государственная система социального страхования работает как «страховка», когда выплачивает пособия в соответствии с формулой, по которой более высокие пенсии получают те, кто платили более высокие взносы в течение более длительного времени. Такие выплаты происходят вне зависимости от того, нуждаются ли в них получатели. Эти черты (зависимость выплат от взносов и независимость их от нужд получателя) объединяют государственную пенсионную систему с частными страховыми институтами, которые в данном отношении основаны на тех же принципах.

Однако в то же время государственная система социального страхования занимается социальной помощью малоимущим. Она выплачивает пособия тем группам, которые считаются наиболее нуждающимися, вне зависимости (или вне прямой зависимости) от размера выплаченных ими взносов и продолжительности периода их уплаты. Более этого, в соответствии со своей «социальной» функцией, эта система направлена на осуществление такого перераспределения доходов, которое считается справедливым (мы уже говорили, что с либертарианской точки зрения это недопустимо).

Специалисты часто называют эти две цели государственной системы социального страхования «индивидуальной справедливостью» (страховка) и «социальным равенством» (социальная помощь малоимущим).

Две эти функции, однако, фундаментально несовместимы, и когда их пытается реализовать один и тот же государственный орган, то у него получается с точки зрения отдельно взятого человека очень некачественная страховка, а с точки зрения социума – очень некачественный и несправедливый инструмент социальной помощи малоимущим. Дело в том, что невозможно одновременно достичь цели из области «частного страхования», где все основано на принципе соответствия выплат ранее сделанным взносам вне зависимости от того, нуждается ли в них получатель, и социальной справедливости и перераспределения доходов с помощью выплат нуждающимся, не зависящих от того, вносили ли они что-нибудь в систему.

Желание достичь социальной справедливости и социального благополучия с помощью государственной системы социального страхования, безусловно, затрагивает принцип «индивидуальной справедливости» (страховки); мы уже видели, что солидарный принцип финансирования пенсионной системы оказывает негативное воздействие на состояние сбережений и экономику страны, а в конечном счете неизбежно создает ситуацию, в которой государство не в состоянии выполнить взятые на себя обязательства. С учетом роста финансового давления солидарной пенсионной системы на работающих наступит момент, когда государственная пенсионная система будет вынуждена сократить выплаты и окажется, что пенсионеры не смогут получить те пенсии, на которые они рассчитывали, ориентируясь на размер своих пенсионных взносов. Кроме того, плательщик взносов в государственную пенсионную систему не получает той финансовой выгоды, которую принесли бы ему его пенсионные сбережения, если бы он имел возможность разместить их в действительно частной системе страхования¹⁷.

Неравенство того, что люди вкладывают в систему, и того, что они от нее получают, означает, что системы такого типа всегда строятся на фундаменте принуждения: иными словами, это обязательные системы. Действительно, трудно ожидать, что система, подобная государственной пенсионной системе, может быть основана на добровольном членстве; ведь в таком случае те участники, которые получают от системы больше, чем вкладывают, останутся в ней, а те, кто вкладывает больше, чем получает, уйдут, и в результате финансовое равновесие системы разрушится.

На основании того, что по своей природе государственная система социального страхования может быть только принудительной, большинство людей делает вывод, что руководить ею может только государство. В результате система становится восприимчива к политическому воздействию, что делает ее принципиально нестабильной. У политиков возникает соблазн использовать социальные программы для достижения собственных целей, часто за счет участников системы и экономики страны в целом. В западных странах подкуп избирателей с помощью популистских изменений или реформ системы социального страхования, а также посредством увеличения социальных выплат является обычной практикой. Нужно отметить, что этим занимаются и правящие партии, и оппозиция¹⁸.

Кроме того, государственная пенсионная система не обеспечивает социальной справедливости, так как выплата пенсий происходит вне зависимости от того, нуждаются ли в них получатели. Часто молодые люди с низкими доходами, с трудом кормящие семью, вынужденно лишаются части своего дохода, которая идет на финансирование государственных пенсий пожилых людей, менее нуждающихся, чем они сами, или получающих пенсии из нескольких источников одновременно¹⁹.

Таким образом, понятно, что «страховые» элементы государственной системы социального страхования систематически подрывают эффективность программы социальной помощи малоимущим, которая является одной из заявленных целей этой системы, и наоборот.

Невозможно понять суть проблем государственной системы социального страхования и начать серьезно реформировать эту систему до тех пор, пока не будет осознано это фундаментальное противоречие между заявленными целями системы. Также невозможно представить себе серьезную реформу социального страхования, которая не предполагала бы, что эти цели будут разделены и их реализацией будут заниматься разные институты.

Цель социальной помощи малоимущим могла бы вначале²⁰ реализовываться через государственную систему социальной помощи малоимущим, финансируемую из государственного бюджета (иначе говоря, в соответствии с солидарным принципом). Эта система обеспечивала бы малоимущих выплатами в соответствии с их нуждами и гарантировала бы всем нуждающимся гражданам минимальную пенсию.

Напротив, выплатой пенсий, превышающих минимальный уровень, в соответствии с желаниями и экономическими возможностями граждан и с учетом периода, в течение которого участник системы платит пенсионные взносы, а также с учетом совокупного размера уплаченных им взносов, должна заниматься система, основанная на индивидуальных и коллективных частных пенсионных планах, т. е. на традиционных принципах и технологиях коммерческого страхования жизни.

Только так можно обеспечить непротиворечивую и не порождающую экономических проблем реализацию этих двух целей, которые наше общество считает приоритетными. При проведении любой частичной реформы государственной системы социального страхования нужно исходить из того, что указанное противоречие является источником всех ее проблем и что, следовательно, задача реформирования системы состоит в том, чтобы выявить это противоречие и постепенно смягчить и преодолеть его.