Текст книги "Правовое регулирование государственного контроля"

Прокурорский надзор осуществляет самостоятельная специализированная система органов с вертикально централизованной системой подчинения. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, как это установлено ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», осуществляется от имени Российской Федерации. Содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, говорит о том, что этот вид государственного контроля является особым и независимым, поскольку не связан ни с одной ветвью власти (законодательной, исполнительной, судебной).

В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Закрепленный Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» предмет надзора определен в ст. 21 названного Закона. В нем выделены два самостоятельных элемента.

1. Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.

Фактически же как в первом, так и во втором случае речь идет о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной деятельности на решение определенного рода задач, стоящих перед прокуратурой.

Прокурорский надзор проводится также за соблюдением прав и свобод человека и гражданина вышеуказанными органами и их должностными лицами, руководителями коммерческих (некоммерческих) организаций и общественных объединений. Кроме того, прокурорский надзор осуществляется за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, а также за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Объектами прокурорского надзора являются федеральные министерства, государственные службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Целями деятельности прокуратуры являются:

1. обеспечение верховенства закона;

2. обеспечение единства и укрепления законности;

3. обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

4. обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Основным средством достижения целей, определенных Законом «О прокуратуре Российской Федерации», является прокурорский надзор, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры.

Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на органы прокуратуры РФ возложены новые полномочия по согласованию внеплановых выездных проверок, а также по формированию сводного плана проведения плановых проверок[237]237
  Более подробно о роли прокуратуры по координации деятельности контрольно-надзорных органов см. Гл. 6. настоящего издания.


[Закрыть].

§ 2. цели и задачи органов государственного контроля и надзора на современном этапе

Эффективное управление невозможно без осуществления контроля (надзора), выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям[238]238
  См.: Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1994. № 4. С. 10–12.


[Закрыть].

Процесс любого управления, в том числе государственного, начинается с формулировки цели – определения предполагаемого результата, к достижению которого стремится субъект управления.

Теоретическое обоснование целей контроля (надзора) имеет важное практическое значение, так как правильно поставленная, нормативно определенная цель представляет собой необходимое условие действенности контроля, его эффективности[239]239
  См.: Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики: автореф. дис. … д-ра. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 23.


[Закрыть].

Теоретические подходы методологии упорядочения управленческих целей применимы и к целям государственного контроля и предполагают их классификацию:

• по содержанию (экономические, социальные, политические, идеологические, научно-технические);

• по уровням управления (от общегосударственного, отраслевого, межотраслевого, территориального до локального).

Цели находятся в иерархическом соподчинении друг с другом; общие стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей, одни цели более важны, приоритетны по сравнению с другими. Выбор приоритетных целей зависит от разнообразных факторов действия внешней среды, поэтому приоритет цели соотносится с реальным временем – цель, определенная как приоритетная, должна быть адекватна действиям факторов и условиям внешней среды.

Упорядочение целей управления – средство выбора наиболее рациональной, реально достижимой цели в каждый определенный момент – имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так так обусловлено наличием или дефицитом ресурсов[240]240
  См.: Четвериков В. С. Административное право: учеб. пособие. М., 2004. С. 30.


[Закрыть].

Цель государственного контроля (надзора) подчинена общей цели, стоящей перед системой государственного управления, – обеспечение политической, экономической и социальной стабильности и развития государства.

Система управления представляет собой совокупность управляемого объекта и устройства управления (комплекс средств сбора, обработки, передачи информации и формирования управляющих сигналов или команд), действие которой направлено на поддержание или улучшение работы объекта[241]241
  Большой энциклопедический словарь. М., 1991.


[Закрыть], следовательно, система управления предполагает воздействие на объект с целью его изменения.

В государственном контроле (надзоре) изменение состояния объекта имеет целью предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных федеральным законодательством посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по устранению последствий выявленных нарушений.

Как функция управления государственный контроль (надзор) представляет собой наблюдение, сбор, обработку и проверку информации о функционировании системы и/или отдельных ее элементов, соответствии процесса функционирования системы принятым законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т. п. В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от принципов организации и регулирования, в том числе и правового[242]242
  См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1973. С. 3.


[Закрыть].

Государственный контроль (надзор) в качестве функции управления необходим для постоянной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность[243]243
  См.: Жмакин А. Ю. Прокуратура в государственно-правовой системе РФ // Законы России. 2009. № 9. С. 104.


[Закрыть].

Таким образом, контроль (надзор) опосредует собой обратную связь между субъектами и объектами управления. Через это взаимодействие субъекты управления получают информацию о реализации заданных параметров функционирования системы управления, выполнении своих полномочий объектами управления, о состоянии дел на подконтрольных объектах.

В ходе контроля (надзора) происходит блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении аномалий – приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов[244]244
  См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 2001. С. 23.


[Закрыть].

Государственный контроль (надзор) имеет властный, целенаправленный характер, его воздействие регулирует деятельность подконтрольных объектов.

Цели и задачи государственного контроля (надзора) являются основными характерологическими составляющими содержания этого явления. сущность и назначение государственного контроля (надзора), заключаются:

• в наблюдении за деятельностью подконтрольных (поднадзорных) объектов с целью получения данных о выполнении ими своих полномочий;

• изучении и анализе собранной информации с целью выявления недостатков и нарушений, их причин и условий, выработки стратегии и тактики взаимодействия с подконтрольными (поднадзорными) объектами, корректировки их деятельности;

• принятии мер по устранению, пресечению и предотвращению нарушений требований законодательства, установленных правил осуществления деятельности;

• учете выявленных нарушений, их причин и условий;

• выявлении и привлечении виновных к различным видам юридической ответственности.

По мнению Д. Н. Вороненкова, назначение контроля заключается в том, что «уполномоченные на то органы и их должностные лица, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, соответствует ли деятельность органов и лиц законам и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонения от поставленных целей и способов их достижения; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных»[245]245
  Вороненков Д. Н. Теоретические и нормативные основы судебного контроля в механизме разделении властей: автореф. дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2009. С. 14.


[Закрыть].

Следовательно, контроль достигается двумя основными целями:

1. позволяет направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений;

2. дает возможность совершенствования деятельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин[246]246
  См.: Четвериков В. С. Административное право: учебное пособие. С. 30.


[Закрыть].

Цели государственного контроля (надзора) могут быть: долгосрочные и ближайшие; их можно рассматривать в узком и широком смысле. В первом случае это могут быть непосредственные цели проверки органов государственного контроля подконтрольного или поднадзорного объекта, например, соблюдение порядка ценообразования на лекарственные средства органами государственной власти субъектов РФ или обеспечение органами местного самоуправления прав вете ранов Великой Отечественной войны на получение жилья; во втором случае – обеспечение законности и правопорядка в обществе, и тогда целями государственного контроля (надзора) являются: защита конституционного строя, обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых правовых актов Конституции РФ, введение в режим законности действий должностных лиц. При этом В. П. Беляев выделяет главную цель контроля: не допустить действий за пределами заданных параметров, предупредить возможные отклонения (нарушения), а в случае их совершения устранить негативные последствия и принять соответствующие меры воздействия[247]247
  См.: Беляев В. П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. 2004. № 2. С. 15.


[Закрыть]. По мнению Н. М. Конина, государственный контроль имеет целью проверку соответствия решений и действий субъектов управленческих административно-правовых отношений требованиям законности и государственной дисциплины. Контроль при этом ориентирован:

• на проверку фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

• проверку путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

• принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности)[248]248
  См.: Конин Н. М. Административное право России: учебник / под ред. Н. М. Конина., Ю. Н. Старилова. Саратов, 2006. С. 324.


[Закрыть]. Государственный контроль лишь тогда оправдан, когда направлен на обеспечение публичных интересов и соблюдение установленных правил и стандартов, достигает поставленных перед ним целей, в связи с чем, например, Е. Ю. Грачева считает целью такого частного вида контроля, как финансовый, – достижение правопорядка, а не только соблюдение законности[249]249
  См.: Грачева Е. Ю. Основные тенденции развития государственного финансового контроля в РФ // Правоведение. 2002. № 5. С. 75.


[Закрыть]. По мнению A.M. Тарасова, целью как внутриведомственного контроля, так и внешнего является сравнение фактического положения дел в контролируемых органах, ор ганизациях, учреждениях с тем, которое должно быть, т. е. проверка полноты и своевременности выполнения требований нормативных правовых актов, соблюдения критериев законности и целесообразности в административной деятельности[250]250
  См.: Тарасов A.M. Технология государственного (президентского) контроля: элементы эффективности // Право и политика. 2001. № 12. С. 55.


[Закрыть]. В. Г. Бессарабов полагает, что одна из целей государственного контроля – обеспечение единства решения и исполнения, предупреждение возможных ошибок и недоработок в деятельности органов государственной власти[251]251
  См.: Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля РФ: дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 73.


[Закрыть].

Цели контроля (надзора) не только подразумеваются или выводятся из анализа деятельности того или иного органа государственного контроля (надзора), они могут прямо определяться нормативными актами. Например, в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» к целям проведения парламентского расследования и контроля относятся:

1. защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

2. обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля деятельности Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

3. выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирование о них общества, а также оказание содействия в устранении таких причин и условий. В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» цель контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов определена как проверка выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований технических регламентов к продукции и принятие мер по результатам проверки; а цель стандартизации – достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.

Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» определяет в качестве предмета регулирования отношения, возникающие в связи с обращением и контролем качества лекарственных средств; устанавливает приоритет государ ственного контроля безопасности, качества и эффективности лекарственных средств при их обращении.

Цели земельного контроля определены в Земельном кодексе РФ, в ст. 71 которого предусмотрено, что специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

Конечная цель государственного контроля, по мнению В. Г. Бессарабова, – восстановление нарушений законов, наказание виновных лиц в соответствии с законом, возмещение ущерба, причиненного лицам, пострадавшим в результате противоправных действий подконтрольных лиц. Государственный контроль в обществе осуществляется в целях обеспечения прав граждан и интересов государства. «Контроль необходим государству для обеспечения его регулятивного воздействия на общественные отношения, утверждения дисциплины и порядка в обществе. Он противостоит стихии, анархии, дестабилизирующим процессам, вследствие чего без него немыслим социальный прогресс. Контроль неразрывно связан с понятием законности, так как одной из главных его целей является проведение в жизнь требований организации общественной жизни, которые зафиксированы в положениях закона»[252]252
  Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного конроля РФ. С. 49.


[Закрыть].

Контроль (надзор) не ограничивается фиксацией достигнутых результатов. Он обязательно дополняется управленческим воздействием, имеющим целью устранение выявленных недостатков. Объем, формы и методы контроля (надзора) дифференцируются с учетом уровня соответствующего органа управления, предмета ведения и компетенции[253]253
  См.: Малков В. Д., Веселый В. З. Система функции социального управления. М., 1987. С. 24.


[Закрыть].

Государственный контроль (надзор) носит официальный характер, что проявляется в наделении контролирующих и надзорных органов властными полномочиями:

• давать подконтрольным лицам обязательные для исполнения указания в рамках своей компетенции;

• осуществлять проверки соблюдения требований законодательства подконтрольными объектами;

• самостоятельно привлекать к ответственности виновных лиц (административной, дисциплинарной) или обращаться в специализированные органы в целях привлечения лиц, виновных в выявленных нарушениях, к ответственности (уголовной, гражданской, административной);

• применять меры государственного регулирования (лицензирование, аккредитация).

Контроль органов государственной власти является одним из инструментов обеспечения публичных интересов, который, по мнению А. В. Калмыковой, «заключается:

• в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

• получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;

• принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

• выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;

• принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях законности»[254]254
  Калмыкова А. В. Основные черты государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 3–10.


[Закрыть].

Государственный контроль (надзор) выступает эффективным инструментом повышения уровня организации работы, одновременно является средством воспитания кадров, обеспечения дисциплины в процессе выполнения управленческой деятельности.

Успешное решение задач государственного контроля и надзора, которые носят более конкретный характер, ведет к достижению целей.

Задачи органов государственного контроля и надзора касаются самого существа управленческой деятельности исполнения решений, выяснению реальных результатов исполнения, оценке используемых средств, их целесообразности. Контрольный орган может поставить вопрос о нецелесообразности действий органа управления даже при достижении им требуемого результата, даже если его действия совершены в пределах требований закона[255]255
  См.: Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного конроля РФ. С. 75.


[Закрыть].

Задачи контроля (надзора) подразделяются на управленческие, при решении которых устанавливается регулируемость (контролируемость) состояния объектов контроля в соответствии с требованиями законодательства, стандартов (норм, правил). Затем контроль (надзор) должен выявить фактическое состояние дел посредством сопоставления с намеченными целями, провести анализ состояния дел и выработать предложения по устранению нарушений, а также, в необходимых случаях скорректировать задачи[256]256
  См.: Корепанов Н. А. Институциональные преобразования контроля в недропользовании // Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. 2006. № 3. С. 100.


[Закрыть]. Это задачи второго типа, непосредственно направленные на выявление, устранение и предупреждение правонарушений.

• Управленческие задачи контроля (надзора) заключаются:

– в соблюдении норм Конституции РФ и исполнении законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность объектов управления;

– своевременном и качественном выполнении управленческих решений; повышении исполнительской дисциплины, ответственности за порученное дело;

– быстром устранении вскрытых в процессе контроля недостатков;

– оказании соответствующей помощи подчиненным аппаратам и сотрудникам, повышении деловитости и оперативности, сокращении бумажного потока, преодолении кабинетного стиля работы;

– выявлении передового опыта с внедрением его в практику;

– осуществлении правильного подбора и расстановки кадров;

– своевременном предупреждении их от ошибок в работе[257]257
  См.: Четвериков В. С. Административное право: учеб. пособ. С. 30.


[Закрыть].

• Задачи контроля (надзора) второго типа представляют собой: – проверку исполнения требований законов и иных нормативных правовых актов, а также решений, принимаемых органами исполнительной власти и их должностными лицами. В связи с этим проверяется законность и полнота принятых органами государственного контроля и надзора мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности; соответствие мер реагирования, применяемых должностными лицами органов государственного контроля по фактам выявленных нарушений законов, характеру, тяжести и распространенности правонарушений;

– выявление нарушений отдельных отраслей законодательства, совершаемых государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

– своевременное устранение выявленных нарушений законодательства правовыми средствами, которыми наделены органы государственного контроля;

– принятие мер по привлечению виновных физических и юридических лиц к установленной законом ответственности, возмещению причиненного вреда и восстановлению нарушенного права;

– предупреждение нарушений законодательства, осуществление профилактических мероприятий;

– выявление противоречий, пробелов действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании той или иной сферы правоотношений и принятии мер по их устранению путем внесения соответствующих предложений в законодательные (представительные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы и правом на принятие нормативных правовых актов; – изучение причин и условий, способствующих совершению правонарушений; – обеспечение постоянной координации с другими контролирующими и правоохранительными органами; – анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества о результатах проверок, выводах и мерах по результатам этих проверок; – оценка целесообразности, обоснованности и эффективности принимаемых управленческих решений. Вышеперечисленные задачи органов государственного контроля (надзора) решаются комплексно в их единстве.

По мнению других авторов, при организации государственного контроля (надзора) задачи систематизируются следующим образом: обеспечение скоординированности (согласованности) действий всех ветвей и органов власти; уточнение функций органов власти, осуществляющих государственный контроль, исключение неоправданного дублирования в их деятельности; упорядочение организационной структуры системы контрольных органов, приведение ее в соответствие с их контрольными полномочиями и функциями; создание единой информационной системы государственного контроля; определение и законодательное закрепление источников финансирования контрольных органов[258]258
  См.: Овсянников Л. Государственный финансовый контроль: кому он не нужен? // Президентский контроль. 1996. № 3 С. 51–53; Кригер В. И. Система органов межведомственного контроля. Пособие для прокуроров. М., 1997.


[Закрыть].

Кроме общих задач органы государственного контроля (надзора) решают специальные, текущие задачи, которые определяются исходя из особенностей конкретной ситуации, указывающей на высокую степень значимости в тот или иной период проблемы, в этой сфере правовых отношений.

Специальные и текущие (конкретные) задачи в деятельности органов государственного контроля (надзора) определяются в соответствующих ведомственных нормативных правовых актах.

Например, задачей государственного контроля (надзора) за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения: требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения; иных требований водного законодательства.

Оценку работы контрольных и надзорных органов необходимо осуществлять в увязке с реализацией мер, принятых по результатам проверок. Одним из главных критериев оценки работы сотрудников органов государственного контроля является реальное осуществление мер воздействия на нарушителей исполнительской дисциплины, а также реализация выработанных рекомендаций.

Для оценки деятельности контрольных органов используются такие показатели, как количество органов и служб государственного контроля, численность их работников на федеральном и региональном уровнях, удельный вес численности работников госконтроля в общей численности административного аппарата, количество выявленных ими и предотвращенных правонарушений, суммы начисленных и реально взысканных штрафных санкций и других видов возмещения причиненного государству ущерба, принятые меры по предотвращению различного рода аварий и т. д.[259]259
  См.: Состояние законности в экономической и социальной сферах // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. № 158. М., 1997 № 158. Волкова Л. Контролеры дерутся – у потребителей чубы трещат // Российская газета. 1998. 19 июня.


[Закрыть]