Текст книги "Правовое регулирование государственного контроля"

Ограниченность предмета административного надзора исключительно законностью в совокупности с направленностью его на поддержание соответствующих административно-правовых режимов позволяет определить цель данной деятельности. Известно, что административно-правовые режимы устанавливаются в целях обеспечения безопасности (экологической, промышленной, ядерной, транспортной, дорожного движения, санитарно-эпидемиологической и др.). Соответственно, конечной целью административного надзора также является обеспечение безопасности в конкретной отрасли, сфере деятельности[113]113
  Мартынов А. В. предлагает рассматривать административный надзор как элемент системы управления рисками с целью предотвращения угроз безопасности. См.: Мартынов А. В. Философия и феноменология административного надзора: новые научные подходы к формированию концепции в условиях модернизации Российского государства и права // Административное право и процесс. 2010. № 5. С. 12.


[Закрыть]. Не случайно административный надзор устанавливается в тех сферах, где наличествуют угрозы безопасности и где, в связи с этим устанавливаются специальные режимные требо вания, направленные на обеспечение безопасности. Это характеризует административный надзор как правоохранительную функцию.

Необходимо подчеркнуть, что именно о безопасности, а не о количестве выявленных правонарушений должна быть забота руководителей и должностных лиц надзорных органов. К сожалению, на практике сложность оценки состояния защищенности личности, общества и государства приводит к подмене, к искажению целей, к погоне за количественными показателями любыми средствами, в том числе и противоправными. Сначала инспектор дорожно-патрульной службы измеряет скорость движения транспортных средств из укрытия, потом противоправно устанавливает запрещающий знак, создавая тем самым условия для совершения правонарушений, а впоследствии начинает брать и даже вымогать взятки. Безопасность же на дорогах обеспечивается не столько внезапностью проверок, скрытостью наблюдения, сколько предупредительными мерами, оказанием помощи участникам дорожного движения.

Казалось бы, какое отношение имеет надзорная деятельность Рособрнадзора к безопасности? Чему угрожает нарушение обязательных требований к осуществлению образовательной деятельности? Если понимать под безопасностью состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, то применительно к обществу следует рассматривать защищенность культурных и духовных ценностей, создаваемых, сохраняемых, воспитываемых в сфере образования.

Контроль также обеспечивает законность и, посредством этого, безопасность функционирования объекта управления. Но обеспечение безопасности – не главная, а, скорее, опосредствованная цель контроля. На первые позиции выходят иные цели, вытекающие из положения контрольной деятельности в управленческом цикле. Сущность контроля, как ее характеризует, например, М. С. Студеникина, состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего звена (органа, должностного лица)[114]114
  См.: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. С. 7.


[Закрыть]. Тем самым он обеспечивает обратную связь в управлении, эффективное функционирование системы управления[115]115
  См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. С. 236.


[Закрыть], позволяет осуществлять «настройку» объекта управления, оперативно воздействовать на него.

С этим связаны особенности субъектного состава контрольных и административно-надзорных отношений. Правильное определение целей необходимо для формирования компетенции органа, наполнения ее конкретными полномочиями. Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает очевидность зависимости качества работы органов управ ления и конечной результативности от обоснованности поставленных целей, от правильного соизмерения целей и средств их достижения. Ошибочно выдвинутые цели не дадут социально значимого эффекта[116]116
  См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2004. С. 43.


[Закрыть]. Нацеленность на настройку объекта управления при наличии подчиненности требует присутствия в статусе субъекта контроля полномочий, позволяющих вносить изменения в организацию деятельности системы управления, принимать кадровые решения, например усиливать соответствующее звено квалифицированными и опытными работниками, переводить на другие должности работников, не справляющихся со своими должностными обязанностями, применять меры дисциплинарного воздействия (поощрения и взыскания). Контроль является необходимым каналом обратной связи, позволяющим субъекту управления постоянно держать под наблюдением объект управления.

Именно такого рода полномочия присутствуют в компетенции федеральных министерств, осуществляющих координацию и контроль деятельности подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств. Так, в соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, в указанных целях министр:

• утверждает ежегодный план работы и прогнозные показатели деятельности подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств, а также отчеты об их исполнении; дает поручения подведомственным Министерству федеральной службе и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; отменяет противоречащие федеральному законодательству решения подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств, если иной порядок отмены решений не установлен федеральным законом;

• назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств заместителей руководителей федеральной службы и федеральных агентств[117]117
  Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 395 (ред. от 02.05.2012) «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3342.


[Закрыть].

В статусе субъекта административного надзора нет ничего подобного. Отсутствие подчиненности не позволяет вмешиваться в организацию деятельности поднадзорного объекта. Меры принуждения, которые вправе применять субъект административного надзора, довольно полно определены федеральным законом, и, кроме того, на законодательном уровне установлены основания и порядок применения данных мер. Вместе с тем сами меры принуждения, применяемые субъектами административного надзора, гораздо более мощ ные. Например подведомственная Минтрансу России Федеральная служба по надзору в сфере транспорта наделена правом:

• проверять деятельность юридических и физических лиц;

• организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности;

• применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений[118]118
  Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 398 (ред. от 02.05.2012) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3345.


[Закрыть]. В определенных федеральным законом случаях при осуществлении административного надзора должностные лица вправе отстранять граждан от управления транспортными средствами, проводить досмотры, задерживать транспортные средства, изымать определенные предметы, задерживать граждан на срок до 48 часов, применять физическую силу, специальные средства и даже огнестрельное оружие. В то же время субъект административного надзора не вправе оперативно изменять установленный федеральным законом режим функционирования поднадзорного объекта и, вообще, выходить за рамки установленных законодательством обязательных требований. Выявленные недостатки нормативного правового регулирования анализируются, изучаются причины и условия нарушений режимных требований. На этой основе готовятся предложения по внесению изменений в действующее законодательство, которые вносятся в установленном порядке Президенту РФ или в Правительство РФ.

Имманентность контроля управлению обусловливает наличие контрольных полномочий в компетенции всех государственных органов независимо от их основных задач и вида деятельности, которые они осуществляют[119]119
  На это обстоятельство неоднократно указывалось в литературе. См., напр.: Шорина Е. В. Функции и принципы контроля в Советском государстве. // Советское государство и право. 1969. № 11. С. 31; Основин В. С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971. С. 52; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. С. 8 и др.


[Закрыть]. При этом по отношению к одному объекту управления контролеров может быть несколько. Так, применительно к наряду патрульно-постовой службы, состоящему из трех полицейских, постоянный контроль за несением службы осуществляет старший наряда. Периодические контрольные проверки проводят: ко мандир взвода, руководители органа внутренних дел, дежурная часть. Контрольные полномочия могут возлагаться на специально для этих целей созданные постоянно действующие подразделения, такие как контрольно-ревизионные управления, отделы, службы собственной безопасности либо на образуемые для проведения разовых мероприятий проверочные комиссии. В любом случае контролер, даже если он занимает равное или низшее положение в иерархии органа по отношению к проверяемому, на время проверки наделяется властными полномочиями, позволяющими требовать от проверяемого необходимые документы и материалы, создания условий для работы. Контролер действует от имени руководителя органа, докладывает ему результаты проверочных мероприятий.

Административный надзор, по общему правилу, вправе осуществлять ограниченный круг уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, замещающих должности инспекторов. Недопустимость проведения несколькими органами административного надзора проверок исполнения одних и тех же обязательных требований в отношении одного объекта является одним из основных принципов административного надзора[120]120
  См.: Ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 (ред. от 07.07.2012) № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). С. 6249.


[Закрыть].

Необходимо заметить, что установленная Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» специализация федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств соблюдается далеко не всегда. И предпосылки для этого заложены в самом Указе, предусматривающем, что в отдельных случаях решением Президента РФ или Правительства РФ функции по осуществлению государственного контроля (надзора) могут быть возложены на другие федеральные органы исполнительной власти[121]121
  Административно-надзорные полномочия присутствуют в компетенции министерств (МВД России, МЧС России) и агентств (Росавиация, Росрыбо ловство, Росстандарт, ФМБА).


[Закрыть].

Однако и в таких случаях контрольные и надзорные функции легко различить по их направленности. Например, МЧС России осуществляет контрольные полномочия по отношению к подведомственным им государственным учреждениям, территориальным органам. В то же время функционирующие в его структуре государственные инспекции (Госпожнадзор, ГИМС) осуществляют административный надзор по отношению к неподчиненным им гражданам и организациям. Соответственно контрольные полномочия сопряжены с правом утверждать планы работы, давать поручения, отменять решения, назначать на должности и освобождать от должностей, применять меры поощрения и дисциплинарной ответственности. Надзорные полномочия, в свою очередь, обеспечиваются возможностью применения мер административного принуждения, включая административную ответственность.

Непосредственно надзорные полномочия реализуют должностные лица названных органов, замещающие, как правило, должности государственных инспекторов и обладающие специальным статусом с элементами, свойственными статусу государственного служащего правоохранительной службы. Причем для каждого органа, каждого инспектора федеральным законом определяется предметная и территориальная компетенция и устанавливается запрет выходить за ее пределы[122]122
  В соответствии с ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26.12.2004 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» выход за пределы полномочий субъекта административного надзора является грубым нарушением требований законодательства и влечет недействительность результатов проверки.


[Закрыть]. Должности государственных инспекторов и предметы их ведения устанавливаются федеральным законом. Контрольные полномочия в обязательном порядке присутствуют в компетенции всех должностных лиц, замещающих должности руководителей либо имеющих в постоянном или временном подчинении других работников.

Отсюда следует еще одно отличие административного надзора от контроля – правовые основы данных видов деятельности. Поскольку административный надзор направлен на поддержание специальных правовых режимов, содержанием которых являются ограничения прав и свобод граждан и организаций, установление обязанностей, запретов, специальных порядков допуска и реализации прав и свобод, обязательным становится соблюдение требования, установленного ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. И сами правовые режимы, и административный надзор вводятся федеральными законами. На законодательном уровне определяются также субъекты административного надзора и меры административного принуждения, которые могут ими применяться.

Административный надзор, непосредственно затрагивающий права и свободы граждан и организаций, не подчиненных субъекту надзора, получает все более полную и детализированную процессуальную регламентацию на всех уровнях: в федеральных законах, нормативных правовых актах Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законах и других нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. При этом основным видом нормативного правового акта становится административный регламент осуществления государственной функции.

Контрольная функция регламентируется различными нормативными правовыми актами, чаще ведомственного характера. Так, кон трольные полномочия руководителя федерального органа исполнительной власти устанавливаются утверждаемым Президентом РФ или Правительством РФ положением об органе, а контрольные полномочия нижестоящих руководителей – регламентом органа, положением о территориальном органе или структурном подразделении либо специальной инструкцией, утверждаемыми приказами руководителя федерального органа исполнительной власти, территориального органа, структурного подразделения. Процедуры контроля крайне редко получают должную правовую форму, а соответствующие нормативные правовые акты не опубликовываются[123]123
  См., напр.: Приказ Минобрнауки России от 14.09.2010 № 926 «Об организации работы в Министерстве образования и науки Российской Федерации по проведению в подведомственных Министерству образования и науки Российской Федерации организациях проверок финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Представляет интерес взаимосвязь контроля и административного надзора со смежными функциями, прежде всего разрешительными и юрисдикционными, а также взаимодействие контроля и надзора.

Контроль как функция управления находится во взаимосвязи с правонаделительной функцией, реализуемой в ходе организации управляемой системы: подбор кадров, назначение на должности и т. д. Контроль позволяет оценить правильность принятых управленческих решений. В юрисдикционной сфере контролю соответствует дисциплинарная функция: поощрения и взыскания. Это обусловлено наличием подчиненности. Надо заметить, что в последнее время в законодательстве находит все большее распространение практика установления административной ответственности должностных лиц[124]124
  См., напр.: Ст. 7.29–7.32, 13.27, 13.28, 19.6.1 КоАП РФ.


[Закрыть]. Соответствующие административные правонарушения могут быть выявлены в ходе контрольных проверок, равно как могут быть выявлены и признаки уголовно наказуемых деяний. В таких случаях субъекты контроля обязаны направлять сведения о выявленных правонарушениях по подведомственности (подследственности) для возбуждения дела об административном правонарушении или уголовного дела.

Административный надзор также находится во взаимосвязи с правонаделительной и юрисдикционной функциями, однако представленными в иных формах. Административный надзор обеспечивает информацией, необходимой для принятия решений, органы, осуществляющие государственную регистрацию, лицензирование, предоставление специального права, иные виды административных разрешений. Впоследствии административный надзор обеспечивает субъектов разрешительной системы сведениями о соблюдении объектом управления условий осуществления разрешительной де ятельности. В юрисдикционной сфере административному надзору соответствует административная ответственность, хотя ничто не препятствует информированию уполномоченного руководителя о дисциплинарных проступках его подчиненных, выявленных в ходе административно-надзорной деятельности. Субъекты административного надзора, выявившие признаки преступления, также обязаны принимать соответствующие меры в пределах их компетенции.

Учитывая, что административный надзор является функцией органов исполнительной власти, его осуществление подлежит контролю. Речь идет о контроле административно-надзорной деятельности со стороны уполномоченных должностных лиц, руководителей надзорных органов. Контроль позволяет повысить эффективность административного надзора, дисциплинированность государственных инспекторов, законность надзорной деятельности.

Помимо прочего, в системе государственного управления возникают порой весьма специфические ситуации, когда одно и то же лицо может одновременно выступать в роли объекта контроля и административного надзора. Проиллюстрируем сказанное на примере отношений ведомственного образовательного учреждения с учредителем и Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. Не возникает сомнений в том, что учредитель вправе требовать от образовательного учреждения решения поставленных им задач по подготовке специалистов для последующего трудоустройства в его структуры и контролировать образовательную деятельность, расходование выделяемых на образовательную деятельность ресурсов. Предметная компетенция учредителя как контролера охватывает практически всю деятельность образовательного учреждения. С другой стороны, образовательная деятельность осуществляется на основе лицензии, выдаваемой Рособрнадзором, который, в свою очередь, уполномочен обеспечивать соответствие деятельности лицензионным требованиям. Его предметная компетенция ограничена лицензионными требованиями, соответствующими законодательству об образовании в целом, без учета потребностей учредителя. Это позволяет квалифицировать деятельность учредителя как государственный контроль (поскольку учредитель – государственный орган), а деятельность Рособрнадзора – как административный надзор.

Таким образом, органы исполнительной власти осуществляют контроль и административный надзор как две самостоятельные функции. Различия между ними обусловлены объективными законами исторического развития государственной власти и управления и заключаются в следующем:

1. Контроль имманентен управлению в целом и осуществляется всеми субъектами управления, но по отношению к постоянно или временно находящимся в подчинении у них объектам управления (органам, организациям, лицам), в том числе и в системе субъектов административного надзора.

Административный надзор как самостоятельная правоохранительная функция осуществляется только специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами по отношению к индивидуально неопределенному кругу не подчиненных им граждан и организаций.

2. Предметом контроля является законность, целесообразность, эффективность деятельности объекта управления, достижение целевых прогнозных показателей, выполнение планов, поручений и распоряжений.

Предметом административного надзора является исключительно законность (соответствие обязательным требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов) поведения объекта управления.

3. Административный надзор осуществляется в целях поддержания установленных федеральными законами специальных правовых режимов, направленных на обеспечение отраслевой безопасности личности, общества и государства.

Контроль осуществляется в целях, прежде всего, «настройки» функционирования объекта управления, корректировки управляющего воздействия и, посредством этого, в целях обеспечения законности и безопасности.

4. Система субъектов административного надзора, их компетенция, перечень мер административного принуждения, основания и порядок их применения устанавливаются федеральным законом, а система субъектов регионального административного надзора – законами субъектов Российской Федерации. Осуществление административного надзора подлежит нормативной правовой регламентации принимаемыми на основе федеральных законов административными регламентами осуществления государственных функций.

Контрольная функция обеспечена нормативной правовой регламентацией в значительно меньшей степени и, преимущественно, ведомственными нормативными правовыми актами, которые не нуждаются в государственной регистрации и не публикуются.

5. В системе федеральных органов исполнительной власти контрольные полномочия наиболее ярко представлены в статусах федеральных министерств (по отношению к подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам) и федеральных агентств (по отношению к подведомственным им государственным учреждениям и предприятиям). Надзорные полномочия характерны для федеральных служб и реализуются в правоотношениях с участием не подчиненных им граждан и организаций.

§ 4. Законодательство о государственном контроле

Законодательство в любой сфере деятельности представляет собой определенную совокупность нормативных правовых актов, регулирующих систему однородных отношений. Можно согласиться с мнением Н. А. Васецкого и Ю. К. Краснова, считающих, что система законодательства представляет собой внешнее выражение системы права в четких, формально определенных актах – документах[125]125
  См.: Васецкий Н. А., Краснов Ю. К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994–2003). М., 2003. С. 15.


[Закрыть].

Как и любая система, законодательство о государственном контроле имеет свое внутреннее строение, выражающееся в наличии множественных составных элементов и взаимосвязей между ними. Построение структуры законодательства о государственном контроле обусловлено несколькими факторами. Во-первых, Российская Федерация является федеративным государством, где функцией законотворчества наделены не только федеральные органы, но и органы субъектов Федерации. Кроме того, в силу ст. 72 Конституции РФ вопросы регламентации государственного контроля, как относящиеся в основном к административному законодательству, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Осуществление государственного контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных органов, отнесение вопросов правового регулирования контрольной деятельности к совместному ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации предопределило, что в систему законодательства входят и принимаемые ими в соответствии с федеральным законодательством нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вторым фактором можно назвать разнообразие видов государственного контроля. Вопросы осуществления контрольных мероприятий регламентируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, принимаемых в целях регулирования различного рода общественных отношений: в сфере экологии, природоохраны, внешнеторговой деятельности, промышленности, здравоохранения, трудовой деятельности, в сфере финансов и т. д. Установление определенных правил поведения влечет необходимость регламентации мер государственного принуждения и прежде всего механизма осуществления контрольных мероприятий с целью обеспечения законности и эффективности управленческого воздействия.

Усиление интеграции, особенно на постсоветском пространстве, позволяет назвать в качестве третьего фактора формирования законодательства о государственном контроле международный уровень регламентации контрольных отношений[126]126
  Следует согласиться с мнением, высказанным в литературе, что в эпоху интеграции и глобализации экономических, правовых и социальных связей, эффективность государственного управления во многом зависит от того, насколько государство вовлечено в международное общение. Государства стремятся не только активно сотрудничать в различных направлениях, но и создавать устойчивые союзы, предавая на наднациональный уровень установление единых основ деятельности в той или иной сфере. Принимаемые международные правовые акты, не только устанавливают единые требования поведения субъектов и оборота товаров, работ и услуг, имплементируемые государствами в свои национальные акты, но и также закрепляют общие основы осуществления контроля за выполнением этих требований (см., например, Соглашение об осуществлении транспортного (автомобильного) контроля на внешней границе Таможенного союза от 22.06.2011). При этом в некоторых отраслях международные стандарты в области контроля имеют решающее значение. Так, например, Лимская Декларация руководящих принципов контроля, закрепившая основные принципы и задачи внешнего контроля за государственными финансами в демократическом обществе, хотя и носит рекомендательный характер, имеет важное методологическое значение для деятельности органов государственного финансового контроля, что обусловило учет ее положений всеми подписавшими Декларацию государствами. Другим аспектом, вызывающим принятие международных актов в сфере контроля является трансграничным характер нарушений законности в отдельных сферах (оборот наркотиков, оружия и т. д.), что подразумевает необходимость принятия государствами мер контроля с целью предотвращения, например, нелегального оборота отдельных групп товаров (см., например, Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконным изготовлением и оборотом огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств от 14.11.2008).


[Закрыть]. Отдельные вопросы осуществления таможенного, налогового, экспортного контроля, контроля за оборотом наркотиков и других видов контроля регулируются международными актами. Существенную роль в регулировании вопросов государственного контроля играют модельные законы[127]127
  См., напр.: Модельный закон о предотвращении и комплексном контроле загрязнений окружающей среды (принят в г. Санкт-Петербурге 25.11.2008 постановлением 31-8 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ); Модельный закон о контроле за оборотом радиоактивных материалов (принят в г. Санкт-Петербурге 04.12.2004 постановлением 24-5 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ); Модельный закон об экспортном контроле (принят в г. Санкт-Петербурге 24.11.2001 постановлением 18-9 на 18-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ).


[Закрыть].

Исходя из вышесказанного, законодательство о государственном контроле как систему нормативных правовых актов в сфере государственного контроля, можно определить следующим образом:

• международные правовые акты, регламентирующие вопросы государственного контроля в различных областях[128]128
  Решение Совета глав правительств СНГ «О Правилах таможенного контроля за перемещением через таможенную границу товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности» (принято в г. Москва 28.09.2001); Соглашение о таможенном и налоговом контроле за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной, спиртосодержащей и табачной продукции на территориях государств – членов ЕврАзЭС (заключено в г. Алма-Ата 30.03.2002); Соглашение о едином порядке экспортного контроля государств – членов Евразийского экономического сообщества (заключено в г. Москве 28.10.2003) Россия ратифицировала Соглашение (Федеральный закон от 29.11.2007 № 277-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 9. Ст. 819); Соглашение между Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотиков и Министерством внутренних дел Арабской Республики Египет о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (заключено в г. Каире 23.06.2009); Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов (заключено в г. Москве 12.04.1996); Европейская конвенция о контроле за приобретением и хранением огнестрельного оружия частными лицами» (ETS N 101) (заключена в г. Страсбурге 28.06.1978) и др.


[Закрыть];

• Конституция Российской Федерации, закрепляющая основные принципы контрольной деятельности и правовой статус отдельных органов государственного контроля. Действительно конституционные нормы являются основополагающими в регулировании контрольной деятельности. С одной стороны, они устанавливают правовой статус и полномочия отдельных органов контроля (ст. 80–85, 101, 114, 126 и др.), с другой – определяют общие принципы государственного управления, а следовательно, и осуществления государственного контроля (провозглашение прав и свобод человека как высшей ценности Российской Федерации (ст. 2), принцип разделения властей (ст. 10), принципы единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71–72 и др.);

• специальные федеральные законы, регламентирующие вопросы государственного контроля[129]129
  См., напр.: Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральный закон от 18.07.1999 № 183-ФЗ «Об экспортном контроле», Федеральный закон от 24.07.1998 № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», Федеральный закон от 05.12.1998 № 183-ФЗ «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки», Федеральный закон от 08.11.2010 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования» и т. д.


[Закрыть]. Нормы о государственном кон троле (надзоре) включены в большинство федеральных законов, регулирующих отношения в промышленности, на транспорте, в энергетике и строительства, других отраслях, а также регламентирующих порядок и особенности применения других инструментов государственного воздействия[130]130
  Более подробно см.: Совершенствование государственного контроля и надзора, устранение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности / под ред. Терещенко Л. К. М., 2011.


[Закрыть];

• нормативные правовые акты Президента, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие принципы и процедуры осуществления контрольной деятельности государства;

• нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, издаваемые в рамках их полномочий;

• акты муниципальных образований по вопросам контроля, отнесенного к местному значению.

Правовое регулирование порядка проведения государственного контроля прошло длительную эволюцию. В этом направлении ведется постоянная работа по совершенствованию эффективности механизмов его осуществления. Существовавшая до настоящего времени система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти как управленческих и регулирующих, так разрешительных и контрольных функций, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. В работе контрольных органов существовало много параллелизма и дублирования, отсутствовала четкая координация контрольной деятельности; требовала совершенствования нормативная правовая база, регламентирующая проведение контрольно-надзорных мероприятий; не была содержательно определена функция контроля.

Вследствие этого необходимо было реформировать всю систему контроля, на что неоднократно указывалось и в юридической литературе[131]131
  См.: Марков К. В. Государственный контроль: опыт и проблемы. М., 2005. С. 27–29.


[Закрыть]. Это связано еще и с тем фактом, что контрольно-надзорная деятельность является на сегодняшний день одним из административных барьеров, который препятствует нормальному развитию частного бизнеса[132]132
  На необходимость устранения административных барьеров указывают многие ученые-административисты. См., напр.: Старилов Ю. А. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. М., 2005. № 4. С. 29–45; Казаченко Г. Б., Самойленко Е. В. Некоторые административные барьеры в сфере осуществления предпринимательской деятельности: анализ законодательства и судебной практики // Законодательство и экономика. 2007. № 2. С. 25–29; Носков Б. П., Симонова Е. В. О некоторых административных барьерах, сдерживающих развитие экономики и бизнеса в Российской Федерации (правовой аспект) // Безопасность бизнеса. 2005. № 3. С. 11–17 и др.


[Закрыть]. Преобразования системы государственного кон троля должны создать благоприятный климат для предпринимательской деятельности в России, снизить издержки предпринимателей, укрепить инвестиционную привлекательность региона. При этом первоочередные задачи, на решение которых должны быть направлены мероприятия по усовершенствованию функции контроля, следующие: избежание множественности и поверхностности проверок; совершенствование организационно-правового статуса контрольно-надзорных органов; унификация полномочий контрольно-надзорных органов; создание единого правового поля проведения контрольно-надзорных функций со стороны государства; уменьшение государственного вмешательства в экономические отношения[133]133
  Решение на законодательном уровне указанных вопросов должно статья залогом эффективности осуществления государственного контроля. Как правильно указывает в своем исследовании Терещенко Л. К., «свобода усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения ограничена общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, нормами федеральных законов» // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Хабриевой Т. Я. и Марку Ж. М., 2011.


[Закрыть].

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-рв, предусматривала проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора. Из необходимости институционального преобразования в системе контроля исходит и Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020–2030 гг. При этом обе концепции констатируют, что деятельность органов управления должна быть ориентирована на результат.

Из сказанного вытекает два направления совершенствования законодательства о государственном контроле. Первое – это реформа, которая должна проводиться в отношении контроля, осуществляемого за неподчиненными субъектам контроля (надзора) граждан и организаций, второе – совершенствование законодательства, регулирующего вопросы законности и эффективности деятельности самих государственных органов.

Проблема совершенствования государственного контроля за деятельностью субъектов предпринимательства является достаточно острой. Реализация функции обеспечения безопасности, защиты жиз ни и здоровья людей, охраны здоровья граждан и окружающей среды, природных ресурсов, возложенная на государство в соответствии с Конституцией РФ, осуществляется государственными органам, Выполнение этой функции должно осуществляться на основе конституционных положений – о свободе предпринимательской деятельности, о недопустимости установления препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, что, как уже было сказано, не всегда обеспечивалось законодательной и правоприменительной практикой. Именно поэтому совершенствование законодательного регулирования осуществления контрольных мероприятий в предпринимательской сфере стало первоочередной задачей.

Реформа государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности прошла несколько этапов.

Одним из первых этапов решения задач создания такого механизма государственного контроля, который не являлся бы административным барьером для бизнеса, стало принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Данный Закон являлся одним из актов антибюрократического законодательства, разработанного Правительством РФ, и целью его принятия было согласование деятельности контрольных органов по обеспечению общественного порядка в области экономики как по горизонтали, так и по вертикали, что обеспечило бы каждому звену контрольных органов свой аспект в оценке объектов контроля. Вместе с тем анализ сложившейся правоприменительной практики Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» показал недостаточность закрепленных законом реальных гарантий их права на непредвзятый и обоснованный контроль за их деятельностью со стороны органов исполнительной власти, а также недейственность механизма защиты их прав при назначении и проведении проверочных мероприятий.

Новый этап развития законодательства о государственном контроле (надзоре) предпринимательской деятельности ознаменовался принятием Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» вместо морально устаревшего Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Особо обратим внимание на то, что впервые на законодательном уровне федеральный закон регламентирует порядок осуществления контрольных мероприятий не только органами государственной власти, но и местного самоуправления. Принятый Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» содержит немало новелл в регулировании контрольной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. К таковым можно отнести следующие: