Текст книги "Правовое регулирование государственного контроля"

Во исполнение Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 утвержден Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и форма доклада высших должностных лиц субъектов РФ о достигнутых значениях показателей. Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р утверждены показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Введение принципа результативности повышает роль ведомственного контроля, который в настоящее время практически не регламентирован.

Правительство РФ согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 7 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ[150]150
  СЗ РФ.1997. № 51. Ст. 5712.


[Закрыть] (в действ. ред.) «О Правительстве Российской Федерации» осуществляет систематический контроль за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. Контрольные полномочия Правительства в отношении федеральных органов исполнительной власти реализуются двояким образом. Это, во-первых, контроль в отношении актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, а во-вторых, контроль за их повседневной исполнительно-распорядительной деятельностью. Текущую повседневную работу по обеспечению реализации правительством своих контрольных полномочий ведет Аппарат Правительства. Аппарат обеспечивает проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти решений и поручений Правительства, Председателя Правительства РФ и его заместителей, а также изучает фактическое положение дел и разрабатывает предложения о принятии необходимых мер (ч. 1 ст. 47 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Как можно заметить, и Закон, и Положение об Аппарате говорят не о непосредственном контроле, а лишь об организации контроля. При этом следует отметить, что Аппарат Правительства РФ контролирует: а) только представляемые документы или иную поступающую информацию; б) только государственные органы и учреждения, и в) только в части исполнения поручений Правительства РФ. Он не проводит ревизий, других контрольных и проверочных мероприятий в организациях, непосредственно реализующих нормы закона или правительственного акта. Это прерогатива соответствующих органов исполнительной власти.

При этом ни один нормативный правовой акт не содержит механизм реализации указанных выше полномочий.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Контроль федерального министерства осуществляется посредством утверждения ежегодного плана и показателей деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчета об их исполнении; проверки самой деятельности федеральных служб и агентств и издаваемых ими актов на соответствие действующему законодательству.

Таким образом, на повестке дня определение механизма проведения ведомственного контроля.

Качественное исполнение должных обязанностей должностными лицами органов государственного контроля (надзора), борьба с коррупционными проявлениями повышают необходимость контроля их поведения, поскольку должностное лицо практически всегда имеет определенную свободу принятия решения и поведения. Усмотрения в действиях чиновников еще не полностью изъяты, да это и невозможно, как и сохранение определенной доли дискреционных полномочий.

Вот почему в рамках проведения административной реформы особое внимание уделялось и уделяется процедурным вопросам осуществления органами государственной власти и их должностными лицами возложенных на них полномочий, получившим реализацию в принимаемых административных регламентах[151]151
  Более подробно о сущности административных регламентов осуществления функции государственного контроля (надзора) см. гл. 4 настоящего издания.


[Закрыть]. Исследование правовой природы административных регламентов позволяет сделать следующий вывод: «…антикоррупционные программы органов исполнительной власти и антикоррупционная экспертиза законопроектов и иных нормативных правовых актов и механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти и другие меры должны опираться на административную регламентацию деятельности органов исполнительной власти, закрепляющую в регламентах правила исполнения государственных функций. Тем самым практические правовые актикоррупционные механизмы в органах исполнительной власти получают нормативное закрепление, а антикоррупционная борьба приобретает четкие критерии правомерного поведения государственных служащих»[152]152
  Кузнецов В. И. Административные регламенты. Юридические вопросы: науч. – практ. пособ. М., 2010. С. 74–75.


[Закрыть]. Таким образом, последовательная регламентация действий государственных чиновников способствует защите от злоупотребления властью и нарушений прав и свобод гражданина и человека.

Именно административные регламенты являются теми обеспечительными правовыми средствами и институтами, которые способствуют улучшению процесса публичного управления в стране[153]153
  См.: Старилов Ю. Н. Исполнительная власть в структуре современного административно-правового регулирования: проблемы и основные направления разрешения // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 85.


[Закрыть], а также позволяют снизить административное усмотрение и минимизировать коррупционный потенциал управленческих решений[154]154
  См.: Хабриева Т. Я. Основные правовые аспекты административной реформы в субъектах Российской Федерации // Административная реформа в субъектах Российской Федерации / под ред. Нарышкина С. Е., Хабриевой Т. Я. М., 2008. С. 20.


[Закрыть]. На сегодняшний день федеральными органами исполнительной власти утверждено свыше 600 административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. И это только на федеральном уровне, в настоящее время идет актив ное принятие административных регламентов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации[155]155
  См., напр.: Постановление правительства Москвы от 28.06.2011 № 279-ПП «Об утверждении административного регламента подготовки и выдачи префектурами административных округов города Москва договора на размещение нестационарного торгового объекта и свидетельства о размещении нестационарного торгового объекта по принципу «одного окна»; постановление правительства Москвы от 11.05.2011 № 190-ПП «Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг Департаментом земельных ресурсов города Москва»; постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 25.05.2011 № 27-пг «Об утверждении Административного регламента исполнения Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности государственной функции по информированию населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах»; распоряжение Комитета по образованию правительства Санкт-Петербурга от 06.07.2011 № 1302-р «Об утверждении Административного регламента Комитета по образованию по исполнению государственной функции по установлению минимума необходимых работ (услуг) для организаций (филиалов, представительств, иных обособленных структурных подразделений), реализующих программы дошкольного, общего, дополнительного, начального и среднего профессионального образования, подведомственных Комитету, выполняемых их работниками в период проведения забастовок в случае недостижения сторонами коллективного трудового спора соответствующего соглашения»; приказ Министерства Финансов Республики Татарстан от 01.04.2011 № 15–30 «Об утверждении Административного Регламента предоставления государственной услуги по рассмотрению обращений граждан Министерством финансов Республики Татарстан»; приказ Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 31.05.2011 № 736 «Об утверждении Административного регламента»; приказ Минэкономразвития Калужской области от 17.11.2009 № 1225-п «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции «Рассмотрение обращений граждан министерством экономического развития Калужской области»; Указ Губернатора Нижегородской области от 31.05.2011 № 51 «Об утверждении административного регламента департамента лесного хозяйства Нижегородской области по предоставлению государственной услуги «Предоставление лесных участков, за исключением лесных участков, расположенных в границах населенных пунктов, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду без проведения аукциона»; постановление правительства ХМАО – Югры от 29.01.2011 № 23-п «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» и др.


[Закрыть].

Административные регламенты позволили упорядочить и сделать более эффективными административные действия, осуществляемые при исполнении государственных функций, в том числе государствен ного контроля (надзора); обеспечить строгое соблюдение установленных сроков их исполнения; упорядочить и, как правило, упростить взаимодействие исполнителей с заявителями; сделать работу исполнителей более организованной, нацеленной на осуществление конкретных задач; отразить выполняемые действия в должностных регламентах государственных служащих; сделать действия исполнителей подконтрольными и прозрачными для потребителей государственных услуг[156]156
  Более подробно об оценке внедрения и исполнения административных регламентов см.: Январева В. А., Семионова Е. А. Оценка государственными служащими результатов внедрения и исполнения административных регламентов федеральных органов исполнительной власти // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2.


[Закрыть]. Подводя итог характеристике законодательства в сфере государственного контроля, отметим следующее. В последнее десятилетие государство предпринимает значительные усилия по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, порядка осуществления отдельных видов контроля. При этом предпринимаются различные попытки активного вовлечения бизнес-сообщества в процесс обсуждения вносимых изменений и подготовки новых нормативных правовых актов (создание общественных советов, введение оценки регулирующего воздействия, публичное обсуждение законопроектов и т. д.). Однако следует признать, что оптимального баланса между интересами государства, бизнес-структур и гражданского общества до сих пор не достигнуто, вследствие чего совершенствование законодательства в этой сфере продолжается.

Глава 2
Предмет и объекты государственного контроля

§ 1. Подходы к определению предмета и объекта государственного контроля

В научной литературе вопросы государственного контроля традиционно исследуются через непосредственное установление определенного количества реперных точек – узловых моментов, представляющих собой несущие элементы его структуры. К этим структурообразующим элементам относятся, прежде всего, предмет государственного контроля и его объекты[157]157
  См.: Акопов Л. В. Контроль в управлении государством. Ростов н/Д., 2002; Андрийко О. Ф. Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции. Киев, 1994; Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005; Березовская С. Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. М., 1954; Берензон А. Д., Гудкович Ю. Д. Прокурорский надзор за исполнением законов органами вневедомственного контроля и взаимодействие прокуроров с ними при осуществлении общего надзора. М., 1976; Гаврилов В. В. Сущность прокурорского надзора в СССР: предмет, объект, функции, компетенция / под ред. Новоселова В. И. Саратов, 1984; Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987; Лунев А. Е., Государственный контроль в СССР. М., 1951; Мелкумов В. Г. Общие вопросы теории и практики общего надзора прокуратуры. Душанбе, 1965; Назаров С. Н. Общая теория надзорной деятельности М., 2007; Николаева Л. А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении: учеб. пособ. Л., 1979; Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль. СПб., 2003; Рябко А. И. Социальный контроль и его правовые формы (вопросы теории). Ростов н/Д., 1999; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974; Хатов Э. Б. Теоретические и практические проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля в сфере экономики: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления СССР. М., 1981.


[Закрыть].

Сложность определения названных ключевых положений в сфере государственного контроля связана главным образом с отсутствием по ним единства мнений: по-разному эти неоднозначные понятия определяются в юридической литературе и понимаются практическими работниками. Долгое время мешают этому и споры в порядке уточнения терминологии государственного контроля применительно к отдельным сферам контрольной деятельности, что так и не приблизило к выработке единого понятийного аппарата, формированию научно обоснованной концепции[158]158
  См.: Казарина А. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). М., 2005. С. 60.


[Закрыть]. В то же время налицо некоторая специфичность ряда черт целостной системы норм и отдельных нормативных актов, урегулировавших вопросы государственного контроля, сфера применения которого носит межотраслевой характер.

Необходимое уточнение о межотраслевом характере государственного контроля позволяет избрать такую тактику исследования, которая в большей мере отвечает современным реалиям, взятым без многих научных условностей, что разрешает всесторонне и полнее подходить к вопросу определения предмета этой контрольной деятельности. Одновременно представляется возможным уяснить, насколько емким может быть содержание предмета государственного контроля.

Квалифицированное определение предмета государственного контроля играет важную роль для установления содержания, сущности и специфики этой деятельности, особенностей ее форм и методов, прав и обязанностей контролеров при осуществлении своих полномочий; способствует раскрытию потенциала контроля и разграничению его с иными формами государственной деятельности. Определить государственный контроль предметно – значит указать на характер контрольной деятельности и область охватываемых ею общественных отношений, или, как говорят, охватываемый круг вопросов. Несколько перефразируя в русле рассматриваемой проблематики замечания В. З. Гущина, можно заметить, что правильное определение предмета контроля ведет к полному осуществлению контрольной деятельности, своевременному выявлению и устранению правонарушений, предотвращает факты неправомерного вмешательства со стороны должностных лиц и органов государственного контроля[159]159
  См.: Гущин В. З. Прокурорский надзора за соблюдением конституционного права граждан на объединение. Вопросы теории и практики. М., 1998. С. 96.


[Закрыть].

Учитывая всю важность вопроса о предмете государственного контроля, учеными в разное время были высказаны на этот счет многообразные мнения. При этом в публикациях иногда допускается отождествление или рокировка предмета и объекта контроля, что в целом понятно, ибо при попытке уяснения этимологического значения этих терминов даже в «Словаре русского языка» С. И. Ожегова в их истолковании имеется почти дословное совпадение: предмет – «то… на что направлена познавательная или творческая деятельность», а объект – это «явление, предмет, лицо, на которое направлена чья-либо деятельность, чье-либо внимание и т. п. (объект наблюдений, объект изучения)»[160]160
  Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1975. С. 401, 532.


[Закрыть]. Иными словами, и предмет, и объект позиционируются как то, на что направлена какая-нибудь деятельность (в том числе и контрольная).

Необходимый ключ к уяснению в действительности различной сущности понятий «объект» и «предмет» дает общефилософское понимание этих категорий. В частности, «Философская энциклопедия» определяет объект как то, что противостоит субъекту и на что направлена его (субъекта) предметно-практическая и познавательная деятельность[161]161
  См.: Философская энциклопедия. М., 1967. Т. 4. С. 123.


[Закрыть]. Анализируя это положение, В. И. Чернов в свое время пришел к обоснованному выводу, что объект и субъект находятся на противоположных полюсах, а целесообразная, осознанная деятельность объекта и субъекта представляет собою не самостоятельный объект, а содержание отношений между ними[162]162
  См.: Чернов В. И. Анализ философских понятий. М., 1966. С. 175.


[Закрыть]. Именно это «содержание» и составляет предмет отношений между субъектом и объектом.

Разумеется, общефилософские категории не должны механически переноситься в юридическую науку. Несмотря на то что последняя носит производный характер от философской, в принципе, возможно специфическое преломление отдельных категорий в других отраслях науки, в том числе в правовой. Между тем предлагаемый ракурс постановки проблемы позволяет установить, что главная причина существующих разнополярных мнений о предмете и объекте государственного контроля состоит в использовании различных подходов, при которых данные категории рассматриваются как элементы либо контроля как формы осуществления функций государства, либо через призму соответствующих правоотношений. При научной разработке понятий предмета и объекта государственного контроля, во всяком случае в явном виде, различия этих терминологических подходов не всегда учитываются.

В принципе правоотношения в сфере государственного контроля возникают, развиваются, изменяются и прекращаются в неразрывной связи с деятельностью контролирующих органов, что, если рассуждать идеалистически, свидетельствует о ее первичной природе, поэтому, как представляется, подход к изучению отечественного феномена государственного контроля должен быть сфокусирован на этой первооснове и определяться на нынешнем этапе развития российской государственности видением института контроля как вносящего свой уникальный вклад в дело укрепления законности и правопорядка в стране. Целесообразно данный постулат заложить и в основу настоящего исследования, тем более что именно этот тезис был взят за основу при содержательном наполнении всего того действующего нормативного массива, которым сегодня определяется статус и полномочия органов государственного контроля.

С тем чтобы определиться в предмете государственного контроля, следует установить четкое понимание категорий «закон», «правовой акт», «подзаконный правовой акт», «законодательство».

В юридической литературе имеется множество определений понятия «правовой акт», что обусловлено рядом объективных и субъективных причин. Так, Р. Ф. Васильев полагает, что основная причина тому – сложность явления, которое мы называем правовым нормативным актом, наличием у него многих внутренних и внешних связей и отношений. Но только правовые акты органов власти и должностных лиц составляют ряд явлений, в которые нормативные правовые акты входят непосредственно как один из видов данного рода. Поэтому, с точки зрения автора, и определять нормативные акты надо как один из видов актов органов власти и должностных лиц[163]163
  См.: Васильев Р. Ф. О понятии правового акта // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 5. С. 29, 30.


[Закрыть].

Во взглядах ученых, занимавшихся этой проблемой, содержится некоторое различие при определении понятия «правовой акт»[164]164
  См., напр.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998; Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970; Он же. О понятии правового акта // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 35; Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997; Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972; Керимов Д. А. Законодательная техника. М., 1997; Котелевская И. В. Информация и законодательный процесс // Советское государство и право. 1990. № 3; Конституция, закон, подзаконный акт / под ред. Тихомирова Ю. А. М. Ю.А. М., 1994; Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987; Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967; Мурашин А. Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. 2001. № 2; Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. Теория права / отв. ред. Марченко М. Н. М. М.Н. М., 1998; Пиголкин А. С. Правотворчество // Проблемы общей теории права и государства / под ред. Нерсесянца В. С. М. В.С. М., 1999; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. М., 1995.


[Закрыть]. Но в основе своей они содержат одни и те же основные положения. Наиболее четкое и емкое, как представляется, определение понятия правового акта дает С. С. Алексеев: «Правовой акт – это, как правило, письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтом прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властное веление и направленный на регулирование общественных отношений»[165]165
  Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 74.


[Закрыть].

Правовые акты подразделяются на правовые акты, носящие нормативный характер, и правовые акты, носящие ненормативный (индивидуальный) характер. Говоря об их отличии, А. В. Мицкевич писал: «Без правильного отличия нормативных актов от ненормативных немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства»[166]166
  Мицкевич А. В. Указ. соч. С. 15.


[Закрыть]. Хотя, конечно же, значение определения свойств и признаков нормативных и ненормативных актов для теории права и правовой работы отмеченным не исчерпывается.

В законодательстве отсутствует определение понятия нормативного правового акта. Оно приводится в теории права, документах органов власти.

Под нормативным правовым актом на основании постановления Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД[167]167
  СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5506.


[Закрыть] «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение (п. 1.3 распоряжения Министерства юстиции Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 894).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»[168]168
  Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. № 3.


[Закрыть].

Нормативными правовыми актами являются законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов. Для применения нормативного правового акта недостаточно только его принятия. Все нормативные правовые акты должны быть официально опубликованы в установленном порядке, введены в действие, а определенные акты федеральных органов исполнительной власти и нормативные правовые акты субъектов Федерации должны пройти юридическую экспертизу и государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Правовой акт ненормативного характера можно определить как документ, изданный компетентным органом и содержащий предписание индивидуально конкретной направленности, имеющий разовое применение, создающий обязательные последствия.

Сгруппировав по указанным признакам правовые акты, можно вывести ряд отличительных свойств нормативного правового акта и ненормативного правового акта.

К признакам нормативного правового акта следует отнести: 1) принятие в установленном законом порядке управомоченным на это органом; 2) соответствие Конституции Российской Федерации; 3) публичный характер, т. е. правило поведения, содержащееся в диспозиции документа, касается всегда неопределенного круга лиц; 4) неоднократность применения этих норм вне зависимости от возникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами; 5) обязательность опубликования в центральной печати; 6) регистрация в случаях, предусмотренных законом.

Правовые акты ненормативного характера отличаются следующими признаками: 1) такие акты носят индивидуальный характер (например, о назначении, освобождении, взыскании и т. д.); 2) действия таких правовых актов исчерпываются однократным применением; 3) они носят оперативно-распорядительный, рекомендательный характер; 4) они имеют конкретного адресата, и акт доводится лишь до сведения заинтересованных лиц или органов; 5) акты могут быть направлены на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти; 6) такие акты могут координировать решения вышестоящих государственных органов; 7) такие акты имеют обязательные последствия.

Поэтому представляется обоснованным мнение Д. А. Керимова о том, что ненормативный правовой акт должен издаваться на основе и во исполнение нормативного правового акта в полном соответствии с его содержанием и целями[169]169
  См.: Керимов Д. А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. С. 40.


[Закрыть].

Еще в XIX в. известный российский правовед Н. А. Буцковский дал свое толкование соотношения нормативных и ненормативных правовых актов, которое актуально и сегодня: «При систематическом толковании закона независимо от оглавлений и разделений, под которые подведены законы какого-либо разряда, следует обращать внимание на внутреннюю иерархическую связь, существующую между коренными законами, определяющими существо права, и законами распорядительными, устанавливающими только средство к действию первых, – постоянный и общий образ их исполнения. Очевидно, что законы коренные управляют законами распорядительными и должны служить основанием к объяснению последних»[170]170
  Буцковский Н. А. Очерки судебных порядков по уставам 20.11.1864 СПб., 1874. С. 78.


[Закрыть].

По мнению В. Н. Осипкина и А. Е. Скачковой, использующиеся в юридической литературе и действующем законодательстве понятия «нормативный акт» и «нормативный правовой акт» имеют одинаковое значение[171]171
  Осипкин В. Н., Скачкова А. Е. Организация и методика прокурорского надзора за законностью правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в бюджетной сфере: учеб. пособ. СПб., 2001. С. 22.


[Закрыть]. И с этим следует согласиться.

«Действующая Конституция Российской Федерации, – отмечает в одной из работ А. А. Белкин, – широко оперирует категорией закона как в политико-идеологических аспектах, так и в утилитарно-юридическом значении. Однако наряду с этим в ст. 71, 72 основной Закон страны использует категорию «законодательство». И далее автор приходит к выводу, что «на базе действующей Конституции РФ (впрочем, не только на ней) категория «законодательство» не только сохранила некоторые прежние черты и приобрела новые, но и «обросла» некоторыми проблемами как доктринального, так и прикладного плана»[172]172
  Белкин А. А. О категории «законодательство» // Ученые записки Института права СПб. гос. университета экономики и финансов. 2001. № 7. С. 4.


[Закрыть]. Термин «законодательство» неоднозначно понимается и в теории права, и в других научных дисциплинах, а отсутствие его единого нормативного закрепления создает трудности в правотворчестве, правоприменении и систематизации нормативных правовых актов. Поэтому определение понятия законодательства, соотношения закона и законодательства, закона и подзаконных актов является важной теоретической и практической проблемой[173]173
  Доценко Т. А. Законы в системе законодательства Российской Федерации // Ученые записки Института права СПб. гос. университета экономики и финансов. 2002. № 9. С. 34, 35.


[Закрыть].

В юридической литературе можно выделить два основных подхода к пониманию законодательства: в широком и узком смысле. С одной стороны, «широкое понимание законодательства, объединяющее в единое целое и законы, и подзаконные акты, принижает роль закона, создает почву для его подмены управленческими решениями»[174]174
  Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 8.


[Закрыть]. С другой стороны, сегодня пока нельзя сказать однозначно, что следует пользоваться только понятием законодатель ства в самом узком смысле слова и полностью отвергать варианты расширенного понимания. «Все зависит от того, – пишет Р. З. Лившиц, – для каких целей используется понятие законодательства. Когда мы говорим о той или иной отрасли законодательства (гражданское, трудовое, земельное и др.), мы имеем в виду не только законодательные акты, но и связанные с ними и основанные на них подзаконные акты. Когда мы изучаем какую-либо отрасль законодательства, то включаем в сферу изучения как законодательные, так и подзаконные акты»[175]175
  См.: Лившиц Р. З. Теория права. М., 2001. С. 112, 113.


[Закрыть]. В представленной работе мы основываемся на широком понимании законодательства.

Вопрос о соотношении федерального закона и указа Президента представляет собой наиболее сложную проблему в соотношении законов и подзаконных нормативных актов. Еще в 1894 г. Н. М. Коркунов писал, что «вся постановка учения об указах определяется тем, как представляют себе взаимное соотношение законодательной и исполнительной власти»[176]176
  См.: Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 1.


[Закрыть]. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить законам.

Во многом нормативные указы Президента РФ не носят подзаконного характера, а подобно многим федеральным законам опираются непосредственно на Конституцию РФ. В основном это объясняется тем, что указы Президента призваны восполнить пробелы в правовом регулировании общественных отношений; при этом президент выполняет функции законодателя[177]177
  Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 55, 56.


[Закрыть]. Это право Президента подтвердил Конституционный Суд РФ своим постановлением от 30 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»[178]178
  СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.


[Закрыть]. «По существу, – отмечается в юридической литературе, – Президенту предоставляется право устанавливать нормы законодательного уровня, т. е. восполнять пробелы в законе»[179]179
  Теория права и государства / М., 1996. С. 195.


[Закрыть].

Тем не менее в настоящее время у ученых существуют различные трактовки объема и пределов нормативности указов Президента РФ. Так, А. П. Любимов полагает, что «неподзаконные указы Президента оправданны лишь в безотлагательных случаях законо дательной необходимости, т. е. в случаях необходимости законодательно урегулировать вопрос, а не в случаях непреодолимого желания Президента…»[180]180
  Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / отв. ред. col1_1, 1997. С. 324, 325.


[Закрыть].

Приоритет законодательного регулирования подтверждается содержанием многих федеральных законов. В последнее время в заключительных статьях законов появляются записи, например, следующего содержания: «Президенту РФ и Правительству РФ в трехмесячный срок привести свои нормативные правовые акты и заключенные с субъектами Российской Федерации договоры в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации»[181]181
  Пункт 2 ст. 4 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.


[Закрыть]. Подзаконный характер указов признается и в некоторых решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Кроме того, с увеличением числа федеральных законов границы нормотворчества Президента РФ существенно сужаются и многие указы утрачивают силу полностью или частично.

Таким образом в российской правовой науке и практике, несмотря на неоднозначность оценки юридической и социально-политической природы указа Президента РФ[182]182
  Конституция, закон, подзаконный акт. С. 54–58, 81–88; Окуньков Л. А. Правовые акты президента: их статус, направленность, содержание // Журнал российского права. 1997. № 2. С. 15.


[Закрыть], он обычно признается подзаконным правовым актом[183]183
  См.: Лучин О. В. «Указное право» в России. М., 1996. С. 22; Теория государства и права / под ред. Матузова Н. И., 2001. С. 386.


[Закрыть].

Мы также считаем, что более правильной является позиция юристов, рассматривающих указы как подзаконные акты по смыслу ч. 3 ст. 90 Конституции РФ и считающих, что издание Президентом нормативных указов «в принципе должно быть исключительным явлением в современном Российском государстве» (А. С. Пиголкин, М. С. Студеникина[184]184
  Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 3.


[Закрыть]). Как замечает В. Е. Чиркин, в отношении указов Президента РФ, издаваемых по вопросам законодательной компетенции, «вряд ли можно долго оставлять эту проблему в её современном положении»[185]185
  Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 366.


[Закрыть]. На современном этапе, когда в стране достаточно эффективно осуществляется законотворческая деятельность, объем указов Президента РФ, по сути заменяющих федеральные законы, должен сократиться.

Среди подзаконных актов важное место занимают правовые акты Правительства РФ. Это объясняется положением Правительства в государственной системе и содержанием выполняемых им функций и полномочий. Сущностной чертой актов правительства как раз и является их подзаконность. Правительство должно неукоснительно следовать предписанию ч. I ст. 115 Конституции, согласно которому акты Правительства издаются «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента». Применительно к правовому регулированию отношений в сфере государственного контроля подзаконные акты Правительства РФ играют существенное значение. Это обусловлено обширными отсылочными положениями на законодательном уровне, а также значительным объемом полномочий Правительства по нормативному регулированию, основная часть которых связана с регламентацией организации отношений в сфере контроля.

В системе законодательства Российской Федерации особое место отводится так называемым ведомственным актам. Согласно п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, «нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее именуются – нормативные правовые акты) издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции»[186]186
  СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.


[Закрыть].

Формами реализации юридических норм, содержащихся в вышеперечисленных правовых актах, являются «соблюдение», «исполнение» и «использование». При этом на уровне чистой теории исполнение как форма материализации права представляет собой реализацию обязывающих норм, предписаний, выполнение субъектом права возложенных на него обязательств, что достигается в силу активных действий или же бездействия. Соблюдение норм права всегда имеет пассивный характер и связано только с реализацией запрещающих норм. Социальная роль и назначение данной формы реализации права заключается в недопущении совершения действий, которые причинили бы вред личности, обществу и государству. Использование – добровольное совершение действий, связанных с осуществление своих прав[187]187
  См.: Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2007. С. 606, 607.


[Закрыть].

Следует отметить, что современный уровень развития теории государственного контроля, состояние правовой урегулированности статуса органов контроля позволяет достаточно определенно подходить к характеристике предмета государственного контроля – это оперативная деятельность подконтрольных объектов по фактическому исполнению законов, подзаконных нормативных актов, инструкций, правил, нормативов, стандартов и т. п., а также количественные и качественные результаты этой деятельности, целесообразность выборов средств и способов выполнения ими своих обязанностей. Тем самым предмет государственного контроля, с одной стороны, характеризует в привязке к достижению определенных целей и решению конкретных задач содержательную специфику действий органов контроля и их должностных лиц, а с другой – тот конечный результат, на достижение которого направлен этот контроль.

Под объектом государственного контроля следует понимать виды учреждений, организаций и т. д., в отношении которых осуществляются контрольные мероприятия должностными лицами и органами государственного контроля. В данном случае юрисдикционная деятельность фокусируется на следующем круге объектов:

1. Федеральные органы власти, в том числе исполнительной, – федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, а также их структурные единицы по профилю деятельности, территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации и их должностные лица.

2. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их структурные подразделения по соответствующим видам деятельности и их должностные лица.

3. Органы местного самоуправления, в том числе в сельских поселениях, и их должностные лица.

4. Органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

5. Физические лица – граждане, иностранцы, лица с двойным гражданством и без гражданства.

При этом следует учитывать, что для управления, например, органами исполнительной власти характерно, что на практике нижестоящий субъект управления есть одновременно объект контроля для вышестоящего. К тому же на один подконтрольный объект чаще всего воздействуют несколько имеющих между собой определенные взаимосвязи органов контроля, их должностных лиц. Отсюда иногда осуществляется дублирующее воздействие на объекты контроля, что может негативно сказываться на эффективности управленческой и контрольной деятельности, нерациональном использовании ресурсов, выделенных для осуществления управления и контрольной работы[188]188
  См.: Тарасов А. М. Государственный контроль в России. М., 2008. С. 87.


[Закрыть]. Все это должно учитываться органами государственного контроля как в своей деятельности, так и при совершенствовании нормативно-правового регулирования в рассматриваемой сфере правоотношений.