Текст книги "Правовое регулирование государственного контроля"

§ 3. формы и методы государственной контрольной деятельности

Характеристика деятельности органов государственного контроля тесно связана с понятиями формы и методов контроля. Причем совершенство последних, овладение ими контролирующими субъектами является одним из необходимых средств решения задач по активизации и повышению эффективности деятельности органов государственного контроля.

Не рассматривая проблемных вопросов о понятии «форма государственного контроля», в качестве рабочего варианта применительно к проводимому исследованию возьмем определение, предложенное А. М. Тарасовым. Итак, «форма государственного контроля – это способ осуществления контрольной деятельности, ее практическая реализация, осуществляемая в пределах предоставленных государственным контрольным органам полномочий, базирующаяся на соответствующих принципах и применяющаяся для достижения поставленных целей с наибольшей степенью результативности контрольной деятельности»[260]260
  Тарасов А. М. Государственный контроль в России. М., 2008. С. 101.


[Закрыть].

В настоящее время можно выделить такие основные формы государственного контроля, как учет, наблюдение, обследование, проверка, инспектирование, ревизия, надзор, аудит[261]261
  См.: Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. Туровцева В. И. М., 1970. С. 33–34; Основин В. С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971. С. 166–169.


[Закрыть]. Каждая из перечисленных форм контроля имеет свои особенности, отчетливо проявляющиеся при проведении различных контрольных мероприятий[262]262
  Кроме основных форм контроля Тарасов А. М. выделяет также средства контроля (дополнительные формы контроля), которые дополняют полноту обследования состояния деятельности различных органов, их подразделений и структур. К таким вспомогательным средствам государственного контроля он относит: лицензирование; экспертизу; сертификацию; аккредитацию; дачу разрешений (согласия, допуска) на совершение определенных действий; маркировку; технические контрольные средства (контрольные инструменты); установление особого порядка или форм совершения определенных действий; инвентаризацию; идентификационное обозначение подконтрольных объектов и регистрацию их (см.: Тарасов А. М. Указ. соч. С. 107–110).


[Закрыть].

Следует отметить, что в юридической литературе учет рассматривается рядом авторов как самостоятельная функция управления, по своему содержанию выходящая за рамки контроля[263]263
  См.: Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 162.


[Закрыть], вместе с тем в процессе осуществления контроля учет выступает в качестве одного из средств обеспечения наблюдения, фиксации его результата. Поэтому авторы считают возможным рассматривать учет в качестве одной из форм контроля.

Принимая во внимание, что целью данной работы является исследование прежде всего проблематики государственного контроля, позволим себе указать с позиций общей теории социального контроля на отличительные особенности лишь некоторых из вышеназванных его форм.

В теории социального контроля наблюдение выделяется в качестве необходимой составной части, первоначального этапа контроля. Нельзя осуществлять контроль без наблюдения за его объектом. Нередко наблюдение трактуется как категория философии, и, если опустить традиционную терминологию этой науки, суть ее определения сводится к преднамеренному и целенаправленному восприятию внешнего мира с целью изучения и отыскания смысла в явлениях[264]264
  См.: Краткая философская энциклопедия. М., 1994. С. 283.


[Закрыть]. С позиций социологии сущность наблюдения состоит в непосредственном изучении поступков людей и анализе их мотивации[265]265
  См.: Право и социология / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. П. Казимирчук. М., 1973. С. 138.


[Закрыть].

С развитием науки наблюдение становится все более сложным и опосредованным, смыкающимся с экспериментом. На его результаты в большей степени влияют уровень опыта и квалификации наблюдателя. Тем не менее наблюдение всегда характеризуется некоторой субъективностью: оно может создавать установку, благоприятную для констатации отношения наблюдателя к явлению, что порождает интерпретацию факта в духе ожиданий наблюдателя. Подобные трудности чаще всего возникают в социальных науках, особенно в социологии и социальной психологии, где результаты наблюдения в большей мере зависят от личности наблюдателя, его установок и отношения к наблюдаемому. Отказ от преждевременных обобщений и выводов, многократность наблюдения, контроль со стороны других методов исследования позволяют обеспечить объективность наблюдения[266]266
  См.: Краткий психологический словарь. М., 1985. С. 195.


[Закрыть].

Различают три основных типа наблюдения: полное (или обычное), участвующее и включенное. Обычное наблюдение осуществляется как бы со стороны, когда наблюдатель просто следит за ситуацией, ни во что не вмешиваясь. В других случаях наблюдатель смешивается с наблюдаемыми, принимает участие в их деятельности. Отличие включенного наблюдения от участвующего состоит в том, что наблюдатель находится в группе инкогнито, что дает ему возможность понять и проанализировать характер скрытых, неформальных отношений и глубже оценить настроение группы, ее ценностные ориентиры[267]267
  См.: Право и социология / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. П. Казимирчук. М., 1973. С. 139.


[Закрыть].

Главное преимущество наблюдения – непосредственность впечатлений исследователя, активное продуцирование гипотез в ходе наблюдения. Недостатки его заключаются в невозможности гарантировать репрезентативность данных из-за трудностей соблюдения репризентативности в охвате большого количества явлений и в значительной вероятности ошибок в интерпретации событий с точки зрения мотивов и побуждений действующих лиц. Для преодоления этих ограничений наблюдение обычно применяют в сочетании с другими способами сбора информации, например путем опросов.

Являясь неотъемлемой составной частью контроля, наблюдение в то же время имеет определенное самостоятельное значение в предотвращении социальных отклонений, поскольку уже сам факт наблюдения, если о нем известно, может оказывать сдерживающее воздействие на того, за кем наблюдают. С этим связано выделение наблюдения в нормах права в качестве относительно самостоятельной формы контроля.

Понятия наблюдения и контроля иногда пересекаются, что отнюдь не означает их тождественности. Контроль есть деятельность, состоящая в проверке соответствия тех или иных действий определенного рода юридическим или техническим требованиям. Объект контроля – всегда отдельные действия. Объект финансового контроля есть совокупность действий по исполнению государственного бюджета. Суждение контролирующего органа всегда опирается на твердо установленные общие нормы. Контроль может быть документальным или фактическим, предварительным или последующим, но всякий вид контроля предполагает наличие заранее данных норм, с точки зрения которых и производится оценка данной совокупности действий. Поэтому известный формализм всегда присущ контролирующей деятельности. Разбить формализм, часто называемый бюрократизмом, в данной области – значит уничтожить эту деятельность в самом ее существе.

Иную природу имеет наблюдение. Объектом наблюдения является не просто отдельное действие или данная совокупность действий; объект наблюдения – шире. Объектом наблюдения могут быть и субъективные качества тех или иных действующих лиц. Наблюдение не может быть ограничено какими-либо строгими нормами в качестве его основы. Наблюдающий орган может руководствоваться определенными требованиями закона, теми или иными техническими нормами, но он не может ограничить себя, свое суждение этими нормами как единственно возможными посылками для своих заключений. Кроме того, наблюдающий орган должен полагаться на различные, имеющие иногда самый общий характер соображения; он может руководствоваться также и общими впечатлениями, опираться на которые совершенно недопустимо для органа контролирующего. В отличие от деятельности только контролирующей деятельность наблюдения не может быть облечена в рамки строгого формализма. Ввести сюда формализм – значит уничтожить эту деятельность. Таким образом, между наблюдением и контролем имеется различие. Пусть в ряде случаев, в деятельности отдельных органов функции эти переплетаются. Наблюдающий орган иногда даже нуждается в том, чтобы ему были предоставлены также контрольные функции; однако труднее представить себе обратное: орган контролирующий, приобретя функции наблюдения, легко извращает свою природу. Указанные функции, как мы видели, должны быть, во всяком случае, различаемы. Это же влечет за собой чрезвычайно важные практические последствия. Выполнение столь различных функций не может осуществляться одним и тем же органом, оно требует различной организации, разных людей, методов работы и прочее.

Инспектирование – это контроль за соблюдением установленных государством правил, стандартов в отдельных сферах деятельности, отраслях экономики. Иными словами, вневедомственный контроль в форме инспектирования осуществляют государственные организации и структуры различного вида, в компетенцию которых вменено обеспечение соблюдения установленных государством правил в отдельных отраслях (например, правил пожарной безопасности, дорожного движения и др.)[268]268
  См.: Юридический словарь / под ред. П. И. Кудрявцева. М., 1956. С. 392; Гаджиев Н. Г. Документальный контроль по выявлению правонарушений в экономике // Законность. 1996. № 10. С. 27–28.


[Закрыть].

Одной из важнейших и наиболее распространенных форм контроля является проверка. Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности, степени сложности установления обстоятельств правонарушений, их оценки и др. Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов или даже на несколько их групп.

В зависимости от характера проверяемых вопросов и конкретной ситуации бывают целевые (предметные), комплексные, сквозные проверки, проверки исполнения.

Предметом целевой (предметной) проверки является исполнение определенной группы норм законодательства (например, регламентирующего тот или иной вид экономической деятельности).

Комплексные проверки направлены на выяснение широкого круга вопросов, тем самым обеспечивают целостное представление о социально-экономической сфере и состоянии исполнения законов в конкретной сфере правоотношений. Следует учитывать, что российское законодательство во многом носит межотраслевой характер, что нередко предъявляет соответствующие требования и к комплексным проверкам, ставя проверяющего перед необходимостью охватывать смежные сферы общественных отношений. Поэтому такие проверки отличаются масштабностью, что повышает требования к их организации и проведению.

Хорошо зарекомендовали себя сквозные проверки, позволяющие полностью охватить структуру контролируемого субъекта применительно к определенной сфере правоотношений, носящие по своему содержанию как целевой, так и комплексный характер.

Цель проверки исполнения заключается прежде всего в том, чтобы способствовать устранению ранее выявленных нарушений, их причин и условий[269]269
  См.: Шохин С. О. Бюджетно-финансовый контроль в России (теория и практика). М., 1995. С. 46–47.


[Закрыть].

В зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по проведению проверки, их дифференцируют на плановые и текущие. В большинстве случаев проверки производятся в текущем порядке по конкретным сигналам о нарушениях закона. Однако текущим реагированием на поступающие сигналы о нарушениях органы государственного контроля не ограничиваются. Проверки исполнения законодательства также организуются планомерно, ежегодно, с учетом результатов анализа сводных информационных материалов о состоянии законности в той или иной сфере.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[270]270
  Положения этого Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов при проведении оперативно-разыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве, осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ.


[Закрыть] предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Такие проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом. Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение по общему правилу трех лет со дня: 1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; 2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя; 3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности согласно представленному в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлению о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель должны быть уведомлены органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом (ч. 12 ст. 9 Закона № 294-ФЗ).

Предметом внеплановой проверки согласно ст. 10 Закона № 294-ФЗ является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки являются:

1. истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и/или требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2. поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены); 3. приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ.

В соответствии с Законом выделяют также документальные и выездные проверки (ст. 11, 12 Закона).

Независимо от вида проверки ее реализация связана с проведением комплекса взаимосвязанных действий: подготовка к проведению проверки, собственно проведение проверки, правовая оценка и реализация материалов проверки. Причем каждый из указанных элементов представляет собой в равной мере необходимую и важную ступень контрольной работы. Зачастую недооценка значимости проведения, к примеру, подготовительных мероприятий ведет к снижению качества и полноты самой проверки, к неэффективной и порой напрасной трате времени и сил, а в итоге сводит на нет все усилия.

Для успешного проведения проверки должен аккумулироваться весь имеющийся в распоряжении информационный ресурс: исследоваться его содержание, определяться необходимый объем материалов и средств их получения, осуществляться анализ и оценка полученных данных, в том числе путем сопоставления между собой. Важно добиваться многоканальности получения информации. Следует установить типичные нарушения закона, ознакомиться с актами реагирования по сходной тематике за предшествующий период, истребовать и ознакомиться со сведениями из других контрольно-надзорных органов, с материалами их административной практики. В целом полученная информация должна позволить органам контроля составить ясное представление об объекте предстоящей проверки, четко определить ее задачи и возможные формы реализации полученных материалов.

При подготовке к проведению проверки органом контроля определяется состав участников предстоящей проверки, силами которых планируется обеспечить ее производство. Если в проверке задействованы несколько лиц, то в целях достижения высоких показателей от их согласованных действий с учетом личных качеств, уровня профессиональной подготовки каждого предварительно между ними распределяются направления, объем подготовительных и проверочных работ, назначается ответственный за проведение такой проверки.

Важным условием повышения результативности проверок исполнения законодательства является использование помощи специалистов – лиц, обладающих специальными познаниями, необходимыми для установления правонарушений, способствующих им обстоятельств, выработки редложений по их устранению, выяснения иных вопросов специального характера, возникающих перед органом контроля при осуществлении деятельности по контролю.

Помощь специалистов может выражаться в различных формах – получение справок и консультаций для установления необходимых сведений, имеющих ориентирующее значение; участие в получении объяснений от должностных лиц, в отборе нужных документов, проведении обследований, сложных подсчетов, измерений, анализа определенной информации, применении технических средств. По результатам проверки специалист составляет справку (заключение). При всем этом участие специалиста в осуществлении проверок не заменяет необходимость проведения экспертных исследований, связанных, например, с качеством и безопасностью пищевых продуктов, установлением соответствия товаров, работ, услуг обязательным нормам и условиям.

Подготовительная работа к выездной внеплановой проверке завершается составлением плана проверки, подлежащего утверждению руководителем органа контроля и согласованию в прокуратуре[271]271
  Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей утвержден приказом Генерального прокурора РФ от 27.03.2009 № 93.


[Закрыть].

На этапе собственно проверки происходит получение информации, обеспечивающей максимальную полноту выявления нарушений закона. С этой целью орган контроля вправе истребовать документы, статистические данные и иные необходимые материалы и ознакомиться с ними. Во всех случаях тактически правильно истребование и изучение документов начинать с тех, которые могут дать наибольшие сведения по интересующим вопросам. Иногда целесообразно изучение материалов первичного учета, а также корреспондирующих к ним, имеющих лишь косвенное значение. Задачи данного этапа решаются также посредством получения объяснений от должностных лиц и граждан, обследования материальных производственных объектов, дачи поручений о проведении отдельных проверочных действий органам контроля и надзора из других регионов, направления поручений руководителям органов и организаций на производство проверок и ревизий. Определяющими критериями в выборе правовых средств являются характер, предмет и масштаб проводимой проверки, обеспечение многоканальной информационно-аналитической работы, ее действенность и достаточность в решении поставленных перед государственным контролем задач.

В силу ст. 18 Закона должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны:

1. своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2. соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;

3. проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением;

4. проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и в необходимых случаях копии документа о согласовании проведения проверки с органом прокуратуры;

5. не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

6. предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;

7. знакомить руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его уполномоченного представителя с результатами проверки;

8. учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

9. доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством РФ;

10. соблюдать сроки проведения проверки, установленные законодательством;

11. не требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством РФ;

12. перед началом проведения выездной проверки ознакомить руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателяя или уполномоченного представителя с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка;

13. осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок.

По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт, в котором должны быть указаны:

1. дата, время и место составления акта проверки;

2. наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

3. дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4. фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку;

5. наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;

6. дата, время, продолжительность и место проведения проверки;

7. сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;

8. сведения об ознакомлении или отказе от ознакомления с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала; 9. подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.

К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии. Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений должен быть вручен руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе от ознакомления с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе от ознакомления с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля (ст. 16 Закона).

Ревизия – это специфический вид проверки, основная форма хозяйственного контроля. Термин «ревизия» (от позднелатинского revisio – пересмотр) в Энциклопедическом словаре определяется как «проверка финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений или должностных лиц за определенный период»[272]272
  Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А. М. Прохоров. М., 1983. С. 1105.


[Закрыть]. С точки зрения С. О. Шохина, ревизия – это документальный контроль финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций и учреждений за прошедший период[273]273
  См.: Шохин С. О. Бюджетно-финансовый контроль в России (теория и практика). С. 45.


[Закрыть]. В задачи ревизии входят:

• проверка законности операций, произведенных предприятием, учреждением, организацией, и соблюдения сметно-финансовой и бюджетной дисциплины;

• борьба с нецелевым использованием бюджетных средств, хищением и незаконным расходованием средств и материалов;

• проверка правильности ведения бухгалтерского учета, доброкачественности документов и правильности бухгалтерских записей;

• проверка правильности учета материальных ценностей на государственных (унитарных) предприятиях и в бюджетных организациях.

В отличие от проверки ревизия относится только к финансово-бюджетной деятельности, и необходимость ее проведения непосредственно зависит от решаемых в ходе проверки задач. Порядок производства ревизий достаточно детально определен в соответствующих нормативных актах. Сказанное, однако, не следует понимать однозначно, так что во всех случаях, когда речь идет о проверке финансово-хозяйственной деятельности, должна назначаться ревизия, должны учитываться характер проверяемых вопросов, широта и глубина их исследования и др.

Законодательство закрепляет обязательный и регулярный характер ревизии. Ревизия проводится с выходом на место и основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств. При необходимости ревизия не ограничивается проверкой только документации, а дополняется фактической проверкой остатков материальных ценностей на складе, проверкой соответствия документального учета фактическому, объема выполненных строительных работ, контрольным обмером и т. п.

Обычно ревизии проводятся на основе заранее составленной программы работы ревизоров, в которой определяются объект, конкретные вопросы контроля и сроки его осуществления. Результаты ревизии оформляются специальным актом, имеющим силу источника доказательства в следственной и судебной практиках. На основании акта ревизии у проверяемой организации возникает обязанность по проведению неотложных мер по устранению выявленных недостатков, а лица, виновные в нарушении финансовой дисциплины, привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством.

Следует отметить, что при осуществлении ревизии изъятие подлинных документов оправданно, если их сохранность не может быть гарантирована либо допускается вероятность их документальной подделки и подлог. Первичные документы и учетные регистры могут быть изъяты у предприятий только на основании постановления органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда. Изъятие ревизором документов по решениям этих органов оформляется протоколом, копия которого вручается под расписку должностному лицу ревизуемого предприятия.

Различают предварительную, фактическую и последующую (документальную) ревизию[274]274
  См.: Большая советская энциклопедия / гл. ред. О. Ю. Шмидт. Т. 18. М., 1930. С. 464.


[Закрыть]. Предварительная ревизия заключается в проверке деятельности объекта до совершения им определенных действий. Мыслится, что на основании предварительной ревизии расходования средств проверяется закономерность, целесообразность, выгодность и законность предполагаемого расхода и дается разрешение на проведение его. Таким образом, целью предварительной ревизии является предупреждение незаконных, нецелесообразных и неэкономных действий.

Фактическая ревизия заключается в выяснении целости и сохранности находящихся в ведении определенных лиц или хозяйственных органов денежных и материальных средств в местах их хранения и в выяснении правильности, хозяйственности и целесообразности производимых в данном объекте операций на местах их совершения.

Документальный и фактический контроль не существуют изолированно, а дополняют друг друга. За правильно составленными документами и записями могут скрываться хищения и другие злоупотребления. Это объясняет необходимость проведения фактического контроля. В свою очередь, фактический контроль ввиду непрерывного характера производственных процессов и быстрой смены хозяйственных ситуаций не может быть всеобъемлющим и сопровождается документальным контролем[275]275
  См.: Додонов А. А. Нам нужны свои российские стандарты // Контроллинг. 1995. № 1 (11). С. 132–137.


[Закрыть].

По способу назначения различают плановые и внеплановые ревизии. Разновидностью последних являются ревизии, проводимые по требованию следственных органов. Такие ревизии являются не только методом осуществления финансового контроля, но и источником юридических доказательств по уголовным делам, связанным с хищениями и другими злоупотреблениями.