Текст книги "Правовое регулирование государственного контроля"

§ 2. Правопорядок: понятие и роль в системе государственного контроля

Категория «правопорядок» («правовой порядок») сегодня прочно вошла в повседневный обиход, широко используется в действующем законодательстве, в науке и практике, а охрана правопорядка, как известно, – важнейшая функция государства. Несмотря на всю значимость данного феномена, до сих пор не выработано его единого определения, нет соответствующей четко очерченной и однозначно понимаемой научной линии. В этой связи для целей настоящего исследования интерес представляет, прежде всего, вопрос о понятии правопорядка и его роли в системе государственного контроля.

По мнению ряда ученых-государствоведов, когда термин «порядок» употребляют применительно к какой-то сфере общественных отношений, то понимают сложившуюся устойчивую их упорядоченность, а в контексте, допускающем использование слова в сочетании со сравнительным прилагательным, – конкретизируется область действия и основание. Именно в таком смысле якобы говорится о социальном, экономическом, политическом и правовом порядке (правопорядке)[189]189
  См.: Лисюткин А. Б. Законность и правопорядок // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Матузова Н. И. и Малько А. В. М., 1999. С. 520–523.


[Закрыть]. В этой связи для определения искомой категории (учитывая, что термин «государственный контроль» уже был определен в предыдущей главе монографии) решающее значение имеют понятия «право» и «порядок», поэтому далее обратимся к этимологии этих слов.

В различных энциклопедических словарях «порядок» имеет схожую трактовку. В частности, в Толковом словаре Д. Ушакова приводится несколько значений данного слова, из которых важными представляются следующие: «состояние благоустройства и налаженности, систематичность, правильность в расположении чего-нибудь»; «способ, метод, путь в осуществлении»; «строй, системы управления, режим»[190]190
  Толковый словарь русского языка: 4 т. / под ред. проф. Ушакова Д. М., 1996. Т. 3. С. 311.


[Закрыть]. По Ожегову С. И., «порядок» есть «правильное, налаженное состояние, расположение чего-нибудь»; «последовательный ход чего-нибудь»; «правила, по которым совершается что-нибудь»[191]191
  Ожегов С. И. Словарь русского языка. С. 557.


[Закрыть]. В некоторых источниках порядок также интерпретируется как «су ществующая система общественного устройства, строй»[192]192
  Словарь русского языка. М., 1959. Т. 3. С. 423.


[Закрыть]. В гуманистической постановке сущность порядка иногда формулируется и как «присущее биологической и социальной природе человека необходимое условие функционирования политического общества, условие всеобщей связи (коммуникации) между людьми в их целедостижении, гарант выполнения взаимных обязательств»[193]193
  См., напр.: Колоколов Н. Законность и правопорядок: в поисках новых парадигм // Мировой судья. 2009. № 10.


[Закрыть].

Право же, согласно «Юридическому энциклопедическому словарю», – это «система общеобязательных социальных норм, охраняемых силой государства»[194]194
  Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. Сухарев А. Я. М., 1984. С. 272, 273.


[Закрыть]. Причем такой позиции, допускающей некоторые вариации конституирующих признаков, придерживаются большинство членов отечественного юридического сообщества.

Несложно заметить, что если порядок формируется в правовом поле, во взаимосвязи с правом и базируется на нем, то есть все основания предполагать образование качественно нового состояния соответствующим образом сориентированных отношений – правового порядка (правопорядка). Правопорядок, – пишет Т. М. Шамба, – это прежде всего качественное состояние отношений[195]195
  См.: Шамба Т. М. Советская демократия и правопорядок. М., 1985. С. 46.


[Закрыть].

Существующие ныне в отечественной юридической литературе подходы к пониманию и определению понятия «правопорядок» были подробно изучены Л. З. Гильмановой и дифференцированы ею по следующим основным направлениям – концепциям:

1. «Правопорядок – система правоотношений» (ее придерживаются, например, П. Е. Недбайло, Л. И. Спиридонов, Н. А. Стручков, И. Ф. Рябко)[196]196
  См.: Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 125; Спиридонов Л. И. Теория государства и права. М., 2000. С. 252–257; Стручков Н. А. Советская исправительно-трудовая политика и ее роль в борьбе с преступностью. Саратов, 1970. С. 22; Габричидзе Б. Н., Рябко И. Ф. Местные Советы и воспитание социалистического правосознания трудящихся. Ростов, 1966. С. 7.


[Закрыть].

2. «Правопорядок – состояние урегулированности общественных отношений на основе права, законности, т. е. реализованная законность». Такой позиции следуют, например, А. М. Васильев, П. М. Рабинович, И. С. Самощенко, Б. Г. Баланик, Ю. А. Соколов[197]197
  См.: Васильев А. М. Правовые категории. М., 1976. С. 181; Рабинович П. М. Упрочение законности – закономерность социализма. Львов, 1975. С. 67, 68; Самощенко И. С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963. С. 47–51; Баланик Б. Г. Теория государства и права. М., 1963. С. 173; Соколов Ю. А. Участие трудящихся в охране советского общественного порядка. М., 1962. С. 12.


[Закрыть].

3. «Правопорядок – это упорядоченность общественных отношений, выраженная в правомерном поведении» (отстаивается, например, в работах Г. С. Котляревского, А. Б. Лисюткина, В. Н. Казакова[198]198
  См.: Котляревский Г. С., Назаров Б. Л. Проблемы общей теории права: учеб. пособ. по спецкурсу. № 1. М., 1973. С. 22; Теория государства и права: курс лекций / под ред. Матузова Н. И. и Малько А. В. М., 1997. С. 522; Казаков В. Н. Правопорядок в юридической теории и практике: дис…. д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 97.


[Закрыть]).

4. «Правопорядок – прочный и устойчивый режим законности» (например, А. И. Денисов, М. С. Строгович)[199]199
  См.: Денисов А. И. Развитие советской демократии и укрепление правопорядка на современном этапе. М., 1967. С. 9; Строгович М. С. Социалистическая законность, правопорядок и применение советского права. М., 1966. С. 27, 28; Общая теория права: Учебник для юридических вузов / под общ. ред. А. С. Пиголкина М., 1996. С. 262.


[Закрыть].

Сам же цитируемый автор, «принимая во внимание различные концепции на понимание и объяснение правопорядка и преследуя целью преодоление их недостатков и противоречий», предлагает «в порядке обсуждения» правопорядок определить как «фактическое состояние урегулированности общественных отношений на основе права, законности, при котором гарантируется реализация субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений»[200]200
  См.: Гильманова Л. З. К вопросу о понятии «правопорядок» // Российский следователь. 2009. № 7. С. 27–29.


[Закрыть].

Анализируя предложенную дефиницию, необходимо отметить, что правопорядок не должен представляться лишь в качестве итога правового опосредования – реально существующей фактической урегулированности общественных отношений. «Правовой порядок, – справедливо отмечает А. С. Шабуров, – можно рассматривать как цель правового регулирования, каковой является создание с помощью права и правовых средств такого порядка и такой урегулированности общественных отношений, которые служат сохранению и упрочнению существующего строя». А потому, в чем с названным ученым нельзя не согласиться, правопорядок следует определять скорее как «основанную на праве и законности организацию общественной жизни, отражающую качественное состояние общественных отношений на определенном этапе развития общества»[201]201
  См.: Шабуров А. С. Законность и правопорядок // Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов / под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова М., 1998. С. 456–459.


[Закрыть].

В контексте заданного рассуждения, прежде всего, возникает вопрос о праве – характере норм права, их содержании и возможности взаимодополнять друг друга, не создавая коллизий и пробельности в обеспечении правопорядка. Иными словами, речь идет о совершенстве отечественной правовой системы в целом, достаточности ее элементов в реализации государственного контроля для целей обеспечения правопорядка. Понятно, что борьба с правонарушениями и их крайней формой проявлений – преступлениями должна осуществляться в рамках обеспечения правопорядка, который предполагает не механическое нормотворчество, а такие правовые действия, которые основаны на Конституции РФ и законе и исключают любые волевые решения, от кого бы они ни исходили. «Для этого необходима последовательная, целенаправленная работа по соблюдению, исполнению и применению норм права в соответствии с требованиями законности»[202]202
  Дмитриев Ю. А., Осипян С. А. Конституционные основы современного правопорядка в Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор: сборник научных трудов. М., 1994. С. 51.


[Закрыть].

Однако достаточно очевидно, что анализируемая по ходу настоящего исследования категория и ее функционирование не сводятся только к праву. В формировании правопорядка особая роль принадлежит законности. По мнению академика В. Н. Кудрявцева, «законность – это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Законность можно рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность – это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Законность – стержень нормального функционирования всей общественной системы»[203]203
  Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 26–32.


[Закрыть].

Профессор В. В. Клочков резонно указывал на то, что в правовом государстве законность не сводится к правовой дисциплине – исполнению правовых норм. Это значительно более сложное явление, имеющее социальный, политический и юридический аспекты. Однако он признавал, что исполнение законов для функционирования общества, государства и права столь велико, что в теории его нередко отождествляют с самой законностью[204]204
  Клочков В. В. О методологии и методике изучения состояния законности // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. М., 1994. С. 55, 56.


[Закрыть].

Законность является предпосылкой правопорядка, условием его возникновения и упрочения[205]205
  Рабинович П. М. Указ. соч. С. 68.


[Закрыть]. В. В. Борисов правильно подчеркивает, что законность как нормотворческий и правореализационный про цессы выступает основным и всеобъемлющим средством установления правопорядка. «Практически, – пишет он, – это единственное средство его установления»[206]206
  Борисов В. В. О связи правопорядка и правоотношений // Вопросы теории государства и права: межвузовский сборник. Саратов, 1983. С. 363.


[Закрыть]. В свою очередь, законность обусловливается правом: «коль скоро есть право, значит, существует и законность»[207]207
  Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1995. С. 219.


[Закрыть]. Таким образом выстраивается цепочка взаимообусловленных социально-правовых явлений: право – законность – правопорядок, которые с учетом данной последовательности определяются следующим образом: «Право – оформление государственной воли… в закон… в обязательное правило, ее объектирование. Законность – реализующееся право, правовое качество воли, процесса ее реализации. Правопорядок – реализованная государственная воля, претворенное в жизнь право»[208]208
  Борисов В. В. Указ. соч. С. 362.


[Закрыть].

С тем чтобы досконально разобраться в соотношении понятий «законность» и «правопорядок», можно также использовать процедуру, предложенную в одном из совместных изданий Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – монографии «Законность в Российской Федерации», включающую следующие этапы: – анализ многочисленных содержащихся в научной и учебной литературе трактовок (дефиниций) понятий «законность» и «правопорядок»; – построение четкой системы, состоящей из структурных элементов каждого из этих понятий, дающих наиболее полное представление об их (понятий) содержании; – соотношение этих понятий в рамках совпадения и различия их объемов и содержаний; – установление причинно-следственных связей, закономерностей взаимоотношений этих понятий[209]209
  Рябцев В. П., Казарина А. Х., Ермолова Т. Ю. Основное содержание и современное состояние теории законности // Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 19.


[Закрыть].

По мнению профессора Н. В. Витрука, в отличие от законности правопорядок означает следующее:

«1. Наличие в обществе и государстве правового массива подзаконных нормативных актов, а также соблюдение принципов права в самом подзаконном (ведомственном) нормотворчестве. Главное в содержании правопорядка применительно к сфере ведомственного нормотворчества заключается не только в его полноте, беспробельности, непротиворечивости, но и в оценке его с точки зрения после довательной реализации и воплощения в нем права, адекватно отраженного в нормах конституций и других законов, направленных на обеспечение неотъемлемых прав и свобод человека, на достижение социальной справедливости, сочетания личных, общественных и иных интересов…

2. Наличие и действие принципа иерархии по юридической силе в подсистеме подзаконных нормативных актов.

3. Полное и точное соблюдение, исполнение и использование конституционных положений и норм законов российскими гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства. Правопорядок включает осуществление, реализацию подзаконных нормативных актов всеми субъектами права – органами всех ветвей государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями граждан, должностными лицами, гражданами и другими физическими лицами.

4. Всестороннее обеспечение и эффективную охрану (защиту) действия всего массива подзаконных нормативных актов»[210]210
  Витрук Н. В. Законность и правопорядок // Теория государства и права: учебник / под ред. Бабаева В. К. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 568–570.


[Закрыть].

В то же время, как подчеркивает О. П. Сауляка, «правопорядок – явление социогенное. Его реальное состояние обусловлено не только юридическими, но и другими социальными факторами: экономическими, политическими, гуманитарными и др. Такое видение правопорядка диктует необходимость отказаться от так называемого юридического детерминизма, согласно которому решить все проблемы правопорядка возможно, опираясь лишь на арсенал юридических методов и средств»[211]211
  Сауляка О. П. Законность и правопорядок: на пути к новым парадигмам. М., 2009. С. 57.


[Закрыть]. В рамках процессов научного изучения и практического совершенствования правопорядка, как обоснованно отмечает автор, требуется учитывать сложный характер взаимодействия разнообразных юридических и метаправовых факторов (объективных и субъективных; внутренних и внешних; закономерных и случайных и т. д.), различные варианты их соединений и группировок. Такое видение правопорядка требует прояснить термин «общественный порядок».

Анализ существующих точек зрения позволяет рассматривать общественный порядок как порядок в общественной жизни, который складывается в результате повсеместного соблюдения государственными органами, хозяйственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами всех социальных норм, принятых в обществе. Тогда как правовой порядок характеризует состояние общественных отношений, точно соответствующее требованиям правовых норм[212]212
  См.: Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2009. С. 123.


[Закрыть].

Между общественным и правовым порядком существует тесная взаимосвязь, которая выражается в их обусловленности закономерностями и целями общественного развития, единой социальной природой, государственной охраной. Посредством общественного и правового порядка решаются две главные задачи – обеспечение эффективного поступательного развития общества; целенаправленная координация всех видов общественных отношений в интересах реализации идеи социальной справедливости.

Наконец, для более полного разграничения правопорядка со смежными категориями необходимо обратить внимание на уяснение его принципов – основных, исходных положений, которые в своей совокупности характеризуют данное явление. Понятно, что правопорядок пронизан теми же основными принципами, что и само право. В тезисном изложении это: определенность (правопорядок основан на формально определенных правовых предписаниях); системность (система основана на единой сущности права и унифицированной природе правоотношений); организованность (правопорядок возникает при организующей воли государства, его органов и должностных лиц); государственная гарантированность (обеспечен в реализации силой государственного принуждения); устойчивость (достаточно стабилен, попытки нарушения преследуются государством); единство (базируется на единых политических, экономических, социальных и правовых условиях на всей территории государства).

Для обеспечения правопорядка существенное значение имеет господство права и законности во всех сферах общественной жизни, в том числе приоритет этих ценностей в системе государственного контроля. Одновременно правопорядок выступает непременным элементом юридической формы организации власти, институтов государственного контроля и управления, что предполагает гарантирование прав и свобод человека и гражданина; выполнение требований международного права, а также международных обязательств Российской Федерации; первенство права по отношению к политике; функционирование всей системы органов государственного контроля и управления, их должностных лиц в рамках правового закона; юридическую ответственность этих государственных структур власти. Государственная дисциплина в сферах контроля и управления социальными процессами, протекающими в масштабах всей страны и охватывающими все общество, регламентирована в своей основе законодательством, а потому смыкается с законностью и правопорядком, защищаемыми при необходимости государ ственным принуждением. Речь идет о выполнении не только моральных, но и юридических обязанностей, а неисполнение последних является нарушением и общественного, и правового порядка, т. е. является правонарушением, за которым следует юридическая ответственность[213]213
  См.: Абдуллаев М. И. Теория государства и права: учебник для высших учебных заведений. М., 2004. С. 174–178.


[Закрыть].

В современной российской действительности актуальной является задача преодоления противоречий между объективной потребностью общества в стабильном правопорядке и ее реальным воплощением в общественной практике. Как совершенно правильно отмечает О. И. Короткова, «проблема укрепления правопорядка, вырабатывания навыков правомерного поведения становится наиболее актуальной в период общественной модификации, когда объективно происходит разрушение большинства институциональных и нормативных образцов, меняются цели, ценности, допустимые средства реализации социальных потребностей и интересов, в обществе устанавливаются новые правила правового взаимодействия. При социальной напряженности, усложнении криминогенной обстановки, юридическом нигилизме, трудностях вхождения в рыночные отношения, противоборстве различных структур власти, коррупции и других аномалиях эта проблема приобретает особенно обостренный характер… Одними из актуальных задач нынешней российской государственности являются организация и правовое закрепление системного механизма обеспечения правопорядка. Он, соответственно, должен отображать многоуровневый, многофункциональный характер правопорядка и его организацию как федеральным центром, субъектами Федерации, государственно-правовыми институтами в пределах их компетенции и с учетом разграничения предметов ведения»[214]214
  Короткова О. И. Правопорядок как базис социально-правового государства // Российская юстиция. 2009. № 6. С. 5–8.


[Закрыть].

Многолетний опыт отечественного государственного строительства, а также опыт случавшихся, к сожалению, социально-политических потрясений[215]215
  См., напр.: Приказ Генерального прокурора РФ от 20.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Указа Президента РФ от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».


[Закрыть] доказывают, что правопорядок не существует произвольно, он выступает как относительно самостоятельный элемент всего социального пространства, отражающий качественное состояние правовой жизни общества, а потому на его стабильность не могут не оказывать влияния процессы, происходящие в этом обществе.

Во всем этом государству принадлежит особая миссия – обеспечить стабильный правопорядок. При этом обеспечение правопоряд ка средствами контроля является важнейшей функцией государства, отличающейся своим содержанием, сферами воздействия, кругом субъектов, посредством которых она реализуется, их компетенцией и используемыми ими формами и методами ее реализации.

И последнее, в условиях стабильного правопорядка эффективно и гармонично функционируют все ветви власти, происходит развитие институтов гражданского общества, соблюдаются права и интересы личности. В связи с этим правопорядок – важнейшая составная часть правовой основы государственной и общественной жизни, и он является необходимым условием существования любого общества. Однако обеспечить идеальный правопорядок является труднодостижимой задачей, но, как известно, дорогу осилит идущий.

§ 3. Изменение предмета государственного контроля в рыночных условиях

При переходе России в начале 90-х гг. XX в. на рыночные формы хозяйствования процесс создания надлежащей системы государственного контроля находился в постоянном движении. Причем характерным признаком становления новой российской государственности стало появление множества ранее неизвестных контрольных органов, деятельность которых имела самое непосредственное отношение к обеспечению законности и правопорядка в стране. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» эта система контрольных органов вновь была изменена.

В целом, по материалам исследований И. С. Викторова[216]216
  См.: Органы государственного контроля за соблюдением законодательства в экономике и социальной сфере Российской Федерации: функциональные полномочия, правоприменительная практика, прокурорский надзор. М., 2003. С. 5.


[Закрыть], на территории Российской Федерации в это время действовало около 100 федеральных и региональных государственных органов, осуществляющих в пределах своей компетенции контроль за исполнением законодательства в экономике и социальной сфере. Примечательно, что в доперестроечное время в СССР насчитывалось, по данным А. Д. Берензона и Ю. Д. Гудковича, более 150 таких органов[217]217
  См.: Берензон А. Д., Гудкович Ю. Д. Прокурорский надзор за исполнением законов органами вневедомственного контроля и взаимодействие прокуроров с ними при осуществлении общего надзора. М., 1976. С. 3.


[Закрыть].

Множественность рассматриваемых органов объяснялась необходимостью охватить специализированным контролем все важнейшие области управления. Среди них государственные комитеты, наделенные правом проводить в пределах своей компетенции проверки и другие контрольные действия в министерствах, ведомствах, на предприятиях; некоторые федеральные министерства, что обусловлено особенностями отраслей, их управления; государственные федеральные службы и надзоры – специально созданные контрольные органы, призванные вести борьбу с нарушениями закона, укреплять государственную дисциплину. Как обоснованно отмечал В. И. Кригер, несмотря на различия в наименованиях органов межведомственного контроля, всем им был присущ ряд одинаковых признаков, раскрывающих их сущность, – «они образованы для осуществления контроля как одной из управленческих функций, что выражается в объеме полномочий, которыми наделяют их в правовых статусах. Орган контроля проверяет, нарушается ли на конкретном объекте действующее законодательство и насколько целесообразно и эффективно используются предоставленные полномочия»[218]218
  Кригер В. И. Система органов межведомственного контроля. Пособие для прокуроров. М., 1997. С. 4, 5.


[Закрыть].

Однако определившееся к этому времени неудовлетворительное состояние законности и правопорядка во многом объяснялось слабой организацией системы контроля со стороны государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями; существенными дефектами правоприменительной деятельности, несовершенством ее правового регулирования по всем направлениям контрольной и надзорной работы. В целом позитивная результативность использования функциональных полномочий и связанная с этим эффективность профилактической деятельности большей части органов государственного контроля оставалась крайне низкой, а поэтому нарушения, посягающие на жизненно необходимые права и свободы граждан и наносящие колоссальный материальный и моральный ущерб обществу и государству, повсеместно повторялись, сохранялась устойчивая тенденция увеличения их числа.

Отсутствие надлежащего правового регулирования, постоянный рост правонарушений, сопровождаемый серьезными сбоями в системе государственного управления и контроля, к началу 2000-х гг. не оставили сомнений в необходимости кардинального совершенствования, с одной стороны, модели организации государственного контроля за исполнением законов, с другой, основ соответствующего нормативного правового обеспечения интересов общества и государства в условиях свободы экономической деятельности в Российской Федерации.

В связи с этим Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.» были провозглашены приоритетные направления государственного переустройства, среди которых: ограничение вме шательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 3 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в практическую плоскость был претворен главный принцип реформы, действующий и по настоящее время, – четкое разделение функций и ответственности в системе исполнительной власти. Любое из федеральных министерств отныне сосредоточено на выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании в соответствующей сфере деятельности за исключением отношений, регулируемых Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными Указами Президента РФ. Министерствам в силу п. «в» ст. 3 этого указа запрещено осуществлять функции по контролю и надзору, которые относятся к предмету ведения федеральных служб, частично переподчиненных непосредственно Президенту РФ или Правительству РФ. Координацию и контроль за деятельностью этих служб осуществляют соответствующие министерства. Отдельную группу федеральных органов исполнительной власти составляют агентства, правовой статус которых конструируется на основе организационного вычленения функции предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Кроме того, исходя из необходимости обеспечения единого подхода к реализации государственной политики в определенных областях, были сформированы территориальные органы соответствующих федеральных служб, оптимизирована сеть подведомственных им государственных учреждений, созданы консультативно-совещательные органы.

Помимо федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им подразделений и учреждений государственный контроль за исполнением законодательства может быть возложен на специально уполномоченные региональные органы, причем допускается передача им части полномочий центра. Согласно Указу Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» высшие должностные лица субъектов Федерации наделяются полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Правовая основа организации деятельности, полномочия, порядок осуществления функций, а также взаимодействия вышеназванных федеральных государственных органов, осуществляющих действия по контролю и надзору, устанавливаются в положениях об указанных органах, Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30), регламентами соответствующих структур.

Совершенствовалось и законодательное обеспечение процедурных вопросов государственного контроля. 8 августа 2001 г. был принят Федеральный закон № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», направленный на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля (надзора).

В последующем базовым законом, определяющим отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, явился Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), которым устанавливаются:

1. порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2. порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3. права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4. права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов[219]219
  См.: Бут Н. Д., Паламарчук А. В. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: монография. М., 2011. С. 38, 39.


[Закрыть].

В соответствии со ст. 4 Закона № 294-ФЗ к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относятся, в частности, организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности; принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора).

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относятся организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории субъекта Российской Федерации с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора); разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) и административных регламентов взаимодействия (ст. 5 Закона № 294-ФЗ).

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории; разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля (ст. 6 Закона № 294-ФЗ)[220]220
  См. об этом: Бут Н. Д., Ларьков А. Н., Паламарчук А. В. Государственный контроль и защита предпринимательства. М., 2009. С. 10–61; Бут Н. Д., Ларьков А. Н. Свобода экономической деятельности и законность: монография. М., 2010. С. 101–165; Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: сборник методических материалов / под общ. ред. Буксмана А. Э. М., 2010. С. 333–387; и др.


[Закрыть].

Тем самым система государственного контроля по своим основным параметрам призвана была войти в свое качественно новое состояние, в соответствии с избранным страной на рубеже 80–90-х гг. ХХ в. курсом социально-экономических и правовых реформ, институциональных преобразований, развития конкуренции, одновременно повлекших глубоко негативные трансформационные процессы во всех сферах общественной жизни, обостривших потребность в выбо ре новой парадигмы правоохраны граждан и обеспечения социальной справедливости, соответствующих условиям формирующегося демократического общества с рыночной экономикой.

Нерешенность этих насущных проблем влечет массовый характер правонарушений, неудовлетворительное состояние законности и правопорядка. В период 2006–2009 гг. отмечался устойчивый рост административной правонарушаемости: в 2006 г. – 67 460 975 правонарушений, в 2007 г. – 73 895 284, в 2008 г. – 76 186 904, в 2009 г. – 78 416 812. В 2010 г. было зарегистрировано 73,8 млн административных правонарушений, что на 5,8 % меньше, чем в предшествующем году. Так, органами государственного контроля федерального уровня в 2010 г. выявлено 2 548 662 административных правонарушения в сфере экономики, что соответственно на 10,4 % и 15,3 % меньше по сравнению с 2009 г. (2 844 764) и 2008 г. (3 010 467). Тенденцию к увеличению административных правонарушений в сфере охраны окружающей среды и природопользования выявили органы Росприроднадзора (2008 г. – 18 149, 2009 г. – 27 186, 2010 г. – 31 734).

При этом прирост административных правонарушений в 2006–2009 гг. составил 9,5 %, в то время как число зарегистрированных преступлений за рассматриваемый период сократилось на 31,81 % (с 3 855 373 в 2006 г. до 2 628 799 в 2010 г.). В 2010 г. на одно преступление в среднем приходилось 23,2 правонарушения.

Безусловно, в целом сведения о регистрируемых административных правонарушениях в силу их латентности, значительно превышающей латентность преступлений, а потому, полагаем, приведенные данные не отражают реальную картину правонарушаемости. На фоне незавершенного формирования в Российской Федерации законодательной базы, недостаточного правового обеспечения и гарантий прав и свобод граждан, деятельность все вновь и вновь модифицируемой системы контрольно-надзорных структур исполнительной власти не соответствует их возросшему предназначению и предъявляемым требованиям: она декларативна и все еще несовершенна, имеет низкое качество и недостаточную эффективность, в результате, значительная доля правонарушений остается без адекватного реагирования, своевременно не устраняется. Печальным подтверждением этому является сохранившаяся в 2010 г. тенденция роста количества выявляемых прокурорами нарушений законов об административных правонарушениях (581 180 нарушений (+2,2 %)[221]221
  См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2010: информ аналитич. доклад / под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры РФ М., 2011. С. 51–53, 286–290.


[Закрыть].