Текст книги "Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие"

7. В отношении публикации заключений по результатам антикоррупционной экспертизы. Заключения, а также таблицы разногласий (если они имеются) должны публиковаться на официальных сайтах органов власти вместе с принятыми (утвержденными) нормативными правовыми актами и (или) нормативными правовыми актами по внесению изменений, устраняющих выявленные коррупционные факторы в ранее принятом нормативном правовом акте.

8. В отношении ответственности разработчиков. Должна быть предусмотрена ответственность лиц (органов, структурных подразделений), систематически допускающих появление в проектах нормативных правовых актов типичных и иных коррупционных факторов.

9. В отношении возможностей независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Важнейшим условием проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, ее достоверности является обеспечение реальной возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

При этом речь идет не о проведении антикоррупционной экспертизы внешними экспертами, привлекаемыми (в том числе на условиях размещения госзаказа) органами власти. Даже если антикоррупционная экспертиза проводится экспертами из неаффилированных с органами власти организаций. Речь идет о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов лицами (объединениями граждан, потребителей, работодателей), чьи интересы затрагиваются этими нормативными правовыми актами по их инициативе и за счет собственных средств.

Устанавливаемый порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов должен обеспечить: возможность ее проведения в сроки, предусмотренные для проведения правовой экспертизы; учет ее результатов при доработке соответствующих проектов нормативных правовых актов, принятии решения о внесении изменений, направленных на устранение выявленных коррупционных факторов в действующих нормативных правовых актах.

Опыт внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов показывает, что эти правила, так же как и принципы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, типичные коррупционные факторы, воспринимаются и учитываются избирательно. На наш взгляд, системность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов обеспечивается учетом всех этих обстоятельств, отраженных в представленных в настоящем пособии Примерных Методике и Порядке антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

* * *

Таким образом, антикоррупционная экспертиза (анализ) проектов нормативных правовых актов является обязанностью всех участников нормотворческого процесса (с учетом их полномочий, роли в этом процессе) и правом всех заинтересованных лиц. Антикоррупционная экспертиза действующих (ранее принятых) нормативных правовых актов по утверждаемому графику должна стать обязанностью органов государственной власти (местного самоуправления), принявших (утвердивших) нормативный правовой акт и (или) обеспечивающих его исполнение, а также правом всех заинтересованных лиц.

Ориентация на предотвращение выявления, выявление и устранение в первую очередь типичных коррупционных факторов делает предлагаемую Методикой технологию антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов доступной всем заинтересованным участникам нормотворческого процесса, независимым экспертам.

Применение Методики позволяет: сопоставлять результаты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проведенной разными специалистами и экспертами; обеспечивать их публичность, проверяемость и достоверность.

Острота ситуации, необходимость установления обязательности проведения и освоения технологии антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов требуют в настоящий момент особого внимания к ней. На период становления она нуждается в специальном правовом регулировании, специальных усилиях по ее внедрению. На период, необходимый для устранения, по крайней мере, типичных коррупционных факторов из действующих нормативных правовых актов, она может проводиться в качестве их самостоятельной, специальной антикоррупционной экспертизы. Для ее организации и проведения, прежде всего в отношении действующих нормативных правовых актов, могут потребоваться дополнительные ресурсы, могут быть созданы специальные рабочие органы.

В перспективе она должна стать рутинным (и обязательным) требованием к качеству нормативных правовых актов, компонентом нормотворческой деятельности (в отношении разрабатываемых проектов нормативных правовых актов) и мониторинга правоприменения в отношении ранее принятых нормативных правовых актов.

Глава II
Информационное обеспечение правового мониторинга

§ 1. Сбор, анализ и использование аналитической информации

Важнейшим элементом правового мониторинга является его информационное обеспечение. Имеется в виду механизм установления видов информации, процедур ее сбора, анализа, передачи и оценки, а также порядок использования аналитических результатов. Такая информация, как аналитико-оценочный блок, служит своего рода источником жизни организма мониторинга, «одушевляющим» его структурные, нормативные и иные элементы, в том числе фактические действия. Без нее эффективный мониторинг невозможен и будет сведен к «толчковым» операциям.

Учитывая широкое распространение функционального мониторинга, проводимого уполномоченными структурами в отраслях экономики и социальной сферы, в отдельных звеньях государственного управления, охарактеризуем кратко связанную с этим тематическую информацию. Ее собирают как специальные службы мониторинга (например, департамент мониторинга и оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ), так и иные структуры.

Иллюстрацией тематического канала информации служит постановление Правительства Российской Федерации от 22 марта 1995 г. № 291 «Об утверждении Положения о Всероссийском мониторинге социально-трудовой сферы».

Информационной базой мониторинга являются:

– данные государственной централизованной статистической отчетности и отраслевой статистической отчетности, предоставляемые участникам мониторинга на безвозмездной основе;

– данные базовых предприятий, учреждений и других организаций, не учитываемые государственной статистикой и предоставляемые участникам мониторинга на договорной основе;

– данные выборочных единовременных обследований предприятий, учреждений, других организаций, регионов, отдельных групп населения, домашних хозяйств;

– данные специальных социологических опросов населения.

Мониторинг проводится по единой системе показателей и на основе методических рекомендаций, утверждаемых Министерством труда Российской Федерации и Государственным комитетом Российской Федерации по статистике. Введение мониторинга осуществляется с учетом изменений, происходящих в социально-трудовой сфере. С этой целью проводится работа по пересмотру единой системы показателей, совершенствованию методов и направлений исследований, уточнению выборки объектов мониторинга.

Сбор и первичная обработка информации в ходе ведения мониторинга осуществляются территориальными органами государственной статистики, министерств и ведомств, участвующих в мониторинге, соответствующими службами заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Информация и полученные на основе ее анализа результаты поступают в банк данных автоматизированной информационной системы Государственного комитета Российской Федерации по статистике и в Министерство труда Российской Федерации. Обобщение данных мониторинга, их анализ и подготовка предложений по решению социально-трудовых проблем осуществляются Министерством труда и Государственным комитетом по статистике с привлечением научных организаций, подведомственных органам исполнительной власти, которые участвуют в мониторинге, соответствующих научно-исследовательских институтов Российской академии наук и научных центров при Правительстве Российской Федерации.

По результатам мониторинга готовятся ежеквартальные и ежегодные доклады, которые представляются Правительству Российской Федерации. Указанные доклады включают в себя аналитическую информацию, сведения о принятых в пределах компетенции федеральных органов исполнительной власти мерах для оперативного предотвращения конфликтных и кризисных ситуаций в социально-трудовой сфере, предложения по вопросам, решение которых находится в компетенции федеральных органов государственной власти.

Весьма содержательным является утвержденное 16 января 2004 г. Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Министерством Российской Федерации по атомной энергии и Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности «Положение о порядке предоставления данных радиационного мониторинга в соответствии с межправительственным соглашением стран Североевропейского и Балтийского регионов».

Положение разработано в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2002 г. № 133 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации, Правительством Королевства Дания, Правительством Эстонской Республики, Правительством Финляндской Республики, Правительством Федеративной Республики Германия, Правительством Республики Исландия, Правительством Латвийской Республики, Правительством Литовской Республики, Правительством Королевства Норвегия, Правительством Республики Польша и Правительством Королевства Швеция об обмене данными радиационного мониторинга».

Положение устанавливает порядок предоставления данных национальной системы радиационного мониторинга в соответствии со ст. 2 Соглашения в обычных ситуациях (нормальный режим работы радиационно-опасных объектов) через назначенный в установленном порядке пункт для обмена информацией между сторонами Соглашения, которым является Федеральный информационно-аналитический центр Росгидромета по обеспечению оперативной и прогностической информацией в чрезвычайных ситуациях, связанных с аварийным загрязнением окружающей среды на территории Российской Федерации. Под национальной системой радиационного мониторинга понимается совокупность основных подсистем Единой государственной автоматизированной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации (ЕГАСКРО), руководство созданием, функционированием и дальнейшим развитием которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 1992 г. № 600.

В приложении 3 утверждена «Процедура взаимодействия информационных центров федеральных органов исполнительной власти, участвующих в предоставлении данных национальной системы радиационного мониторинга».

Состав, объем и периодичность передаваемых данных информационные центры федеральных органов исполнительной власти, участвующих в предоставлении данных национальной системы мониторинга, до начала обмена передают в ФИАЦ Росгидромета список стационарных пунктов измерения подсистем, входящих в состав национальной системы мониторинга, от которых будут передаваться данные о радиационной обстановке, а также сведения о составе и периодичности передаваемых данных.

Тематический мониторинг активно проводит Счетная палата РФ, которая в конце 2008 г. помимо традиционных источников сведений ввела донесения контрольно-счетных органов субъектов РФ об общей динамике социально-экономического развития, о поддержке реального сектора экономики, о состоянии банковского сектора, об анализе схем исполнения заявок на получение финансовой помощи.

По поручению Владимирской областной Думы Счетная палата области ввела еженедельный мониторинг по перечню вопросов, согласованных с ведомствами. Минздравсоцразвитие установило оперативный мониторинг за ситуацией на рынке трудовых ресурсов.

О пересмотре системы учета и отчетности в стране, о совмещении индикаторов разных уровней и видов речь шла на семинаре-совещании Счетной палаты «О первоочередных задачах органов внешнего финансового контроля в условиях финансово-экономического кризиса» 9 декабря 2008 г., на котором выступал и автор. В рекомендациях особое внимание Счетной палаты и контрольно-счетным органам Российской Федерации обращено на обеспечение системного контроля за эффективным использованием государственных средств, выделяемых на осуществление комплекса мер по преодолению последствий финансового кризиса, в том числе на поддержку реального сектора экономики и выполнение социальных обязательств. Рекомендовано Счетной палате Российской Федерации совместно с Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации осуществлять мониторинг социально-экономической ситуации, в том числе в субъектах Российской Федерации, на основе утвержденных форм федерального статистического наблюдения и информации, имеющейся в регионах, по периодическому наблюдению тенденций социально-экономического развития территорий. Президиуму Ассоциации поручено доработать и согласовать с участниками мониторинга форму и порядок представления информации контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации для целей мониторинга социально-экономической ситуации в регионах.

Приведенные каналы тематической информации для функционального мониторинга обладают юридическими свойствами двоякого рода. Во-первых, налицо наличие правовых актов о порядке сбора, передаче, анализа и оценки информации, о порядке ее использования, о компетенции органов, организаций и должностных лиц, участвующих в этом процессе. Во-вторых, можно вести речь о «встроенном» виде правовой информации, когда она собирается, учитывается и используется как элемент тематической информации. В указанных случаях речь идет о сопряжении соответствующих норм, к примеру, Трудового кодекса, Федерального закона «Об охране окружающей среды», международного соглашения с показателями тематической информации. Трудность заключается в операциональном сопоставлении этих видов информации, но, думается, она вполне преодолима. И тогда правовой мониторинг не будет гостем на чужой территории.

В рамках рассматриваемой темы особое значение следует уделять формированию и использованию собственной правовой информации для целей мониторинга. Достижению этой цели служат различные способы:

а) систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и суда о динамике соблюдения законодательства в разных сферах. В рамках статистической информации немало собственно-юридических показателей, например динамика количества нарушений правил в области охраны труда.

Ведут свою регулярную правовую статистику МВД и Генеральная прокуратура, в виде месячной, квартальной, полугодовой и годовой отчетности. Напомним о доступной судебной статистике, публикуемой в «Бюллетене Верховного Суда РФ», «Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ», «Вестнике Конституционного Суда РФ»;

б) периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции. Так, мониторингу нарушений трудового законодательства служат результаты надзорно-контрольной деятельности Федеральной службы по труду и занятости в 2007 г.

Эффективна формируемая в Московской городской Думе система учета нарушений законодательства, в частности, с помощью электронного паспорта закона, содержащего данные о его реализации, изменениях, опросах граждан, материалах СМИ, судов, прокуратуры.

Добавим, что и Всероссийская организация «Опора России» периодически проводит мониторинг нарушений прав малого бизнеса и направляет обзоры и предложения в федеральные и региональные органы;

в) информация ad hoc, собираемая для анализа конкретно-правовых ситуаций и выяснения реального хода выполнения отдельных законов и иных нормативных правовых актов;

г) схема информационного обеспечения структур, занятых проведением мониторинга права. В качестве иллюстрации приведем предложения автора к схеме информационного обеспечения мониторинга права в центре правового мониторинга Совета Федерации (май 2008 г.).

1. Определение индикаторов действия законов и подзаконных актов:

а) показатели позитивной реализации;

б) показатели плохой реализации;

в) показатели бездействия акта.

2. Определение общих и специальных источников информации для оценки действия законов и подзаконных актов:

а) доклады Совета Федерации о состоянии и развитии законодательства;

б) доклады о выполнении показателей деятельности Правительства РФ и федеральных и региональных органов исполнительной власти;

в) данные государственной статистики;

г) информационно-аналитические и иные материалы: МВД, Генеральной прокуратуры, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты, контрольно-надзорных органов, научных учреждений, социологических опросов, об итогах рассмотрения жалоб, обращений граждан, СМИ.

3. Объединение каналов правовой и иной информации:

а) формирование общей базы данных Центра правового мониторинга;

б) интеграция ведомственных и территориальных информационных систем;

в) сбор и обобщение оперативной информации применительно к правовым ситуациям;

г) использование информационно-аналитических материалов комитетов и иных структур Совета Федерации;

д) международно-правовая информация о положении в сферах действия международных договоров и соглашений, так их реализации.

4. Систематическое обновление информационного массива.

Как видно, для проведения правового мониторинга используются различные виды информации на всех уровнях власти и управления. Однако их содержание и потоки движения не скоординированы, что порождает как крупные информационные пробелы, так и ненужное дублирование в сборе сходной информации. Выход видится в концентрации потоков информации на тех уровнях и в тех пунктах, где нужны более концентрированные обобщения и оценки. Соответствующая корректировка законов и положений о государственных и муниципальных органах представляется совсем несложной.

Более рациональным путем является формирование в стране и в регионах строгой системы правовой информации. Она может включать виды правовой информации, маршруты ее сбора, анализа и оценки, субъекты, уполномоченные действовать в этом процессе и использовать аналитические результаты, банки данных, доступные всем клиентам. Аргументом в пользу такого решения служит Закон Республики Казахстан от 22 декабря 2003 г. «О государственной статистике и специальных учетах». В нем используются следующие основные понятия: государственная правовая статистика – отрасль государственной статистики, основанная на централизованной системе ведомственного учета в уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой сферах; государственная правовая информационная статистическая система; правовая статистическая информация; документированная информация; правовое статистическое наблюдение; гражданско-правовая статистика; уголовно-правовая статистика; административно-правовая статистика.

Установлено, что порядок, критерии, параметры, объемы и сроки формирования правовой статистики устанавливаются уполномоченным органом (ст. 5).

В целях реализации государственной политики в области формирования государственной правовой статистики и ведения специальных учетов уполномоченный орган:

1) формирует государственную правовую статистику;

2) ведет специальные учеты, за исключением оперативных, ведомственных учетов и учета лиц, сотрудничающих на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;

3) осуществляет надзор за целостностью, объективностью, достоверностью, достаточностью сведений государственной правовой статистики и специальных учетов, предоставляемых субъектами правовой статистики и специальных учетов, а также определяет методику сбора, регистрации, обработки, накопления, свода и хранения информации в данной сфере;

4) проводит правовые статистические наблюдения;

5) осуществляет информационно-аналитическую деятельность в сфере правовой статистики и ведения специальных учетов;

6) ведет учет проверок, проводимых уполномоченными государственными органами, осуществляющими контрольные и надзорные функции;

7) разрабатывает и реализует программы по развитию государственной правовой статистики и специальных учетов;

8) взаимодействует с государственными органами по вопросам правовой статистики и специальных учетов;

9) осуществляет международное сотрудничество в области правовой статистики и специальных учетов;

10) координирует статистическую деятельность государственных органов при разработке и реализации программ государственной правовой статистики и специальных учетов;

11) разрабатывает статистические принципы и стандарты, методику в сфере государственной правовой статистики и специальных учетов;

12) разрабатывает нормативные правовые акты по вопросам правовой статистики и специальных учетов, обязательные для всех субъектов правовой статистики и специальных учетов (ст. 6).

Проводимая государственная унификация правовой информации в виде федерального закона хорошо вписывается в рамки Концепции административной реформы и долгосрочной стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».

Дополнением служит такая разновидность информации для правового мониторинга, как социальная информация. Условно ее можно отождествлять с социологической информацией, позволяющей выявлять знание гражданами законодательства и степень его применения, оценивать их участие в государственном и муниципальном управлении и оценивая деятельность публичных институтов. Подробнее об этом рассказывается ниже.

Таким образом, информационное обеспечение правового мониторинга является важнейшим условием его организации и эффективного проведения.