Текст книги "Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие"

1) содействие развитию системы мониторинга в Российской Федерации, в том числе содействие проведению мониторинга в Совете Федерации;

2) оказание содействия в законопроектной деятельности Совета Федерации;

3) анализ результатов законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях;

4) разработка предложений по совершенствованию законодательной деятельности и законодательного процесса;

5) подготовка совместно с комитетами и комиссиями Совета Федерации, структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Аппарат Совета Федерации) в соответствии с распоряжениями Председателя Совета Федерации ежегодного доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации»;

6) сотрудничество с Советом по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Советом законодателей) по вопросам мониторинга;

7) оказание помощи законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в проведении мониторинга и подготовке докладов о состоянии законодательства в субъектах Российской Федерации;

8) изучение и анализ зарубежного опыта оценки результатов правоприменительной практики и использования их в законодательной деятельности;

9) изучение и распространение опыта законодательной и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации;

10) формирование банка данных «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики»;

11) экспертное, методическое, аналитическое, информационное обеспечение мониторинга в Совете Федерации.

Центр мониторинга права предполагает органичное сочетание научно-методологического, экспертно-методического, организационно-практического, информационно-аналитического, образовательно-кадрового и законотворческого направлений работы.

Особе значение имеют регулярно проводимые Советом Федерации Федерального Собрания РФ всероссийские конференции по проблемам правового мониторинга и их итоговые документы. Это позволяет консолидировать усилия научных институтов, депутатов, государственных служащих, преподавателей высших учебных заведений по разработке актуальных вопросов мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Полезен опыт проведения научно-практических семинаров на основе обобщения практики субъектов Российской Федерации[39]39
  См.: Межрегиональный научно-практический семинар «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования». Москва, 17 апреля 2008 г. Сборник материалов. М.: Московская городская Дума. 2008 г.


[Закрыть].

Правовой мониторинг можно отнести к одному из методов государственного контроля, направленного на обеспечение законности[40]40
  См.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Указ. соч. С. 29–30.


[Закрыть]. Парламентский контроль является неотъемлемой конституционной формой осуществления высшим представительным (законодательным) органом государственной власти, одним из необходимых его полномочий и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей. Он же является одним из инструментов правового мониторинга.

Парламент наделен полномочиями осуществлять официальный внутренний и внешний контроль над собственным нормотворчеством, над реализацией и применением законов, а также фактических последствиях их реализации. Так, Государственная Дума выполняет функцию внутреннего контроля в процессе работы над внесенным законопроектом и его принятием силами комитетов, комиссий, а также Правового управления Аппарата Государственной Думы. Совет Федерации выступает в роли «правового фильтра», т. е. рассматривает поступающие законы, учитывая результаты мониторинга практи ки применения законодательства в субъектах РФ и готовность федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ к его реализации.

Когда закон уже принят и вступил в силу, контроль за его реализацией и применением может осуществляться силами комитетов, комиссий или структурных подразделений аппарата палат парламента, а также посредством специально созданных органов и использования специальных инструментов[41]41
  Например, одним из средств для осуществления парламентского контроля за результатами социально-экономического развития страны являются отчеты по исполнению бюджета года. См.: Постановление Государственной Думы РФ от 23.10.1998 № 3157-II ГД «О программе законодательных мер, направленных на преодоление экономического и финансового кризиса в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 44. Ст. 5449.


[Закрыть].

Формами парламентского контроля являются: – финансовый контроль;

– деятельность уполномоченного по правам человека; – парламентский запрос; – депутатский запрос;

– обращение в Правительство РФ, Генеральную прокуратуру РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды Российской Федерации.

Контроль, осуществляемый парламентом в рамках правового мониторинга можно подразделить на:

– предварительный – в ходе обсуждения и принятия проектов законов;

– текущий – в процессе рассмотрения отдельных вопросов исполнения и применения законов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп палат парламента, в ходе парламентских слушаний, в связи с депутатскими запросами, в процессе ведения «досье закона»; – последующий – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета[42]42
  При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает: доклады министра финансов об исполнении федерального бюджета, Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства; заключение Председателя Счетной палаты Российской Федерации. По предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства (ч. 2. ст. 279 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823).


[Закрыть], подготовки Советом Федерации ежегодного доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации, решения вопроса о доверии Правительству РФ и др.

Результаты правового мониторинга должны быть приняты не только к сведению, но и к исполнению. Формами их реализации в данном случае являются: внесение изменений в существующие за коны; принятие новых законов; отмена недействующих или неэффективных актов (полностью или частично).

Для реализации результатов правового мониторинга в указанных формах российским парламентом Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы могут использовать право законодательной инициативы (согласно ст. 104 Конституции РФ).

Формой реализации результатов правового мониторинга являются также инициативные организационно-правовые меры, направленные на корректировку правоприменительной практики, проведение преобразований в системе и структуре органов государственной власти и т. п., предпринимаемые вне законодательной процедуры. В частности, это могут быть обращения в федеральные суды, Генеральную прокуратуру, участие в назначении отдельных должностных лиц (согласно Конституции), использование различных форм парламентского контроля и др.

Особое значение в последнее время приобретают правовые эксперименты, когда действие закона распространяется не на всю Российскую Федерацию, а на определенную территорию (республику, область, город, поселок и т. п.). В правовом эксперименте либо проверяется эффективность уже действующей нормы, либо прогнозируется эффективность готовящейся правовой новеллы. Проведенный эксперимент помогает быстро и наглядно показать все имеющиеся «плюсы» и «минусы» подготовленного законопроекта либо иного нормативного документа.

Проведя правовой эксперимент в современных условиях, можно сопоставить, как та или иная норма права работает на различных территориях (субъектах Федерации, муниципальных образованиях). При этом полученные данные вполне возможно использовать в дальнейшем в законодательном процессе, как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровне.

Парламент, обладая исключительными полномочиями в части принятия федеральных законов, имеет самые широкие возможности для использования данного инструмента в целях создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов.

Необходимость широкой «пропаганды» правового мониторинга, привлечение внимания к правовому мониторингу ученых и практиков, а также обычных граждан обусловливают важность организации деятельности, направленной на систематическое доведение до сведения широких слоев населения официальных взглядов на вопросы правового мониторинга, целенаправленное воздействие на общественное мнение, с целью формирования позитивного отношения к праву и его мониторингу. В рамках этой деятельности может быть налажено информирование граждан о результатах мониторинговой деятельности, планах законопроектных работ, законодательных инициативах, принятых федеральных законах, других мерах, предпринятых по результатам правового мониторинга. Данная задача может быть эффективно решена Федеральным Собранием в ходе реализации конституционного принципа открытости его деятельности. Это будет способствовать правовому воспитанию граждан, государственных и муниципальных служащих, формированию в их правосознании убеждения о ценности правового мониторинга как элемента правовой системы, осознанию ими его полезности и инструментальной пригодности в государственной деятельности, эффективности данного правового института.

Целенаправленная реализация компетенции парламента при проведении правового мониторинга позволит связать воедино его планирование, организацию и проведение органами государственной власти различных уровней и ветвей, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, независимыми экспертными организациями. Это даст возможность обеспечить координацию данной деятельности, упорядочить движение информационных потоков, сделать стабильными коммуникативные связи субъектов и участников правового мониторинга, обеспечить реализацию его итоговых результатов.

Место и роль парламента в правовом мониторинге можно рассматривать в контексте постановки проблемы ответственности в законотворчестве (нормотворчестве вообще). По-прежнему законы порождают многочисленные изменения, приносят и гражданам, и обществу, и государству существенно меньше пользы, чем планировалось. Результаты применения законов зачастую не соответствуют прогнозам правового регулирования. Законодательное закрепление основных направлений внутренней и внешней политики остается несовершенным. Именно поэтому сегодня с целью обеспечения преемственности, последовательности государственно-властных решений, принятых в последние годы, необходимо закрепить систему ответственности за их осуществление.

§ 2. Деятельность министерства юстиции Российской Федерации по организации и проведению правового мониторинга

В настоящее время идет процесс интенсивного развития законодательства, что сопровождается ростом количества нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. В связи с этим большую актуальность приобретает вопрос о создании механизма, позволяющего получить достоверную информацию о действующих нормативных правовых актах и проблемах правоприменения. В 2005 г. министр юстиции Российской Федерации обратился к Президенту Российской Федерации с предложением создать систему мониторинга российского законодательства, данное предложение было поддержано.

Под основными задачами мониторинга правоприменения подразумевается наблюдение за состоянием и динамикой развития различных отраслей законодательства, своевременное выявление и анализ законодательства, оценка реализации нормативных правовых актов, а также выявление факторов, способствующих коррупции, и выработка предложений по корректировке законодательства.

Актуальность работы по мониторингу нормативных правовых актов и правоприменительной практики предопределяется интенсивным развитием федерального и регионального законодательства, ростом количества нормативных правовых актов. Увеличение массива действующих нормативных актов сопровождается проявлением различных юридических дефектов: противоречий, повторений, пробелов. К негативным тенденциям законодательства последних лет также относится большое количество актов о внесении изменений в действующие. Встречаются случаи по подготовке проектов о внесении изменений в еще не вступившие в силу законы. Вышеуказанные обстоятельства ослабляют целостность и эффективность законодательства.

В современных условиях необходим механизм, позволяющий получить достоверную информацию о состоянии действующего законодательства, провести ревизию, выявить и отменить не достигшие планируемых результатов правового регулирования и несоответствующие законодательству нормативные правовые акты, дать объективную оценку практике их реализации и своевременно принимать меры по совершенствованию законодательства.

Результаты проведенного в 2007–2008 гг. Министерством юстиции Российской Федерации мониторинга нормативных правовых актов свидетельствуют об актуальности систематического анализа законодательства и оценки практики его применения.

На основе мониторинга определяются проблемы правового регулирования, выявляется несоответствующая законодательству правоприменительная практика.

Комплексному решению проблем совершенствования законодательства может служить централизованная и согласованная деятельность в данном направление всех федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем необходимо также разработать единую методику осуществления мониторинга, определить показатели для оценки изучения законодательства и правоприменительной практики, создать действенный механизм учета результатов такой работы. Сопоставление информации о правоприменительной практике этих органов, а также их предложений по совершенствованию законодательства позволит выработать целостный и единый подход при формировании правотворческой политики. Для Минюста России, участвующего в разработке законов, а также осуществляющего координацию законопроектной деятельности и правовую экспертизу в системе федеральных органов исполнительной власти, проведение на постоянной основе мониторинга законодательства особенно необходимо.

Участие в законопроектной деятельности Президента и Правительства Российской Федерации – одно из важнейших направлений в работе Министерства юстиции Российской Федерации.

В Российской Федерации предусмотрено 702 субъекта права законодательной инициативы.

Разработкой правительственных законопроектов занимаются федеральные органы исполнительной власти. Минюсту России в этой работе отведена особая роль, и значение ее в организации законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации за последние годы заметно возросло.

Основными направлениями законопроектной деятельности Министерства являются: формирование проектов планов законопроектной деятельности Правительства и Министерства; подготовка самих законопроектов; правовая экспертиза как самих законопроектов, так и предложений об их разработке; методическое обеспечение подготовки федеральными органами исполнительной власти законопроектов; подготовка проектов заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации на законопроекты иных субъектов права законодательной инициативы; взаимодействие с палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

Законопроектная деятельность Министерства осуществляется на основе планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, планов подготовки Минюстом России проектов федеральных законов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Формированию проектов планов законопроектной деятельности Правительства Минюст России придает особое значение в организации законопроектной деятельности.

Планы законопроектной деятельности Правительства готовятся на основе предложений федеральных органов исполнительной власти. Ориентиром в этой работе служат стратегические установки ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Стройная система планирования позволяет свести к минимуму дублирование законопроектов, предотвратить стихийность законотворческого процесса.

Предложения в план федеральные органы исполнительной власти вносят в Минюст России в виде концепции (идеи) законопроекта и проекта технического задания на его разработку. При их подготовке проводится работа по анализу действующего законодательства, обоснованию необходимости дополнительного правового регулирования в данной области, и очень важный этап – прогнозирование его последствий.

Министерство юстиции проводит правовую экспертизу концепций и технических заданий, определяя, таким образом, целесообразность разработки законопроектов, соответствие их актуальным задачам общества и государства.

Планы законопроектной деятельности утверждаются распоряжением Правительства.

Правительство информирует Президента Российской Федерации о законопроектной деятельности, а также о ходе исполнения Правительством поручений Президента по подготовке законопроектов.

Все разработанные министерствами и ведомствами законопроекты до их внесения в Правительство подлежат обязательной правовой экспертизе в Минюсте России на соответствие Конституции Российской Федерации, действующему законодательству, а также правилам юридической техники.

Минюст России активно взаимодействует с палатами Федерального Собрания. За время работы накопился немалый опыт в этой сфере, и он постоянно совершенствуется. Все чаще и разнообразнее становятся встречи их представителей по вопросам законотворчества. Это и выступления руководства Министерства в палатах Федерального Собрания в рамках «правительственного часа», и участие представителей Минюста в научно-практических конференциях, «круглых столах», заседаниях комитетов и комиссий палат. Надо сказать, что и представители Совета Федерации и Государственной Думы охотно откликаются на приглашения принять участие в мероприятиях, организуемых Минюстом России. Весьма полезной и перспективной является совместная работа над законопроектами.

Кроме того, Министерство юстиции участвует в подготовке практически всех проектов заключений и официальных отзывов Правительства на законопроекты, находящиеся в Государственной Думе. И, естественно, представители Министерства юстиции работают с профильными комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания.

В 2007 г. Минюстом России осуществлялась разработка 47 законопроектов, дано более 600 правовых заключений по проектам федеральных законов, подготовленных федеральными органами исполнительной власти.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 1914-р был утвержден план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации; данный план состоял из пяти разделов: повышение качества жизни, повышение эффективности государственного управления и регулирования, создание и развитие рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность экономики, устранение структурных ограничений экономического роста и иные проекты федеральных законов. В рамках реализации данного плана на Минюст возложена подготовка 12 законопроектов.

В настоящее время осуществляется формирование плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2009 г.

Особое внимание Минюст России уделяет сейчас проблеме реализации принимаемых законов и повышению эффективности законодательных решений. С этой целью проводится активная работа по совершенствованию нормативного регулирования данных вопросов. Создается система мониторинга законодательства и правоприменительной практики как в Минюсте России, так и в других федеральных органах исполнительной власти. Создаются новые структуры, прорабатываются вопросы организации этой деятельности.

Важнейшей задачей, на решение которой нацелены все участники законотворческого процесса, является гармонизация законодательства, устранение диспропорций в развитии отдельных отраслей и институтов права, юридических коллизий, повышение качества законопроектов. В связи с этим Минюстом ведется работа по подготовке проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

В целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов Министерство юстиции РФ наделено функцией по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации.

В рамках предоставленных полномочий Министерство юстиции РФ в лице его территориальных органов обеспечивает соответствие принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

В этих целях территориальными органами Министерства проводится юридическая экспертиза.

По результатам экспертизы подготавливается экспертное заключение о соответствии акта федеральному законодательству либо выявленных в акте несоответствиях, последние из которых в целях их приведения в соответствие с федеральным законодательством направляются в органы, принявшие акты, а в отдельных случаях – в органы прокуратуры.

На основании принимаемых Минюстом мер с 1999 г. приведено в соответствие с федеральным законодательством около 25 тыс. региональных актов.

Существенное влияние на качество региональных актов оказывает участие территориальных органов Минюста России в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Эта деятельность осуществляется в форме согласования проектов нормативных правовых актов, подготовки заключений на них, участия в рабочих группах, комиссиях по разработке проектов, что позволяет примерно 80 % нарушений устранять еще на стадии разработки и принятия актов.

Минюстом России в 1999 г. создан и ведется федеральный регистр нормативных актов субъектов Российской Федерации. В настоящее время в нем содержится 355 876 нормативных правовых актов, из них 213 571 действующий, а также дополнительные сведения об актах (заключения Минюста России и его территориальных органов, судебные решения, акты прокурорского реагирования).

Министерством обеспечен свободный доступ к федеральному регистру в электронном виде по каналам сети Интернет.

На основе данных федерального регистра Министерство юстиции Российской Федерации приступило к проведению системного мониторинга законодательства субъектов Российской Федерации. В первую очередь, по наиболее важным вопросам, являющимся национальными проектами, а также в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

По результатам проведенного мониторинга установлено, что субъектами Российской Федерации определены меры социальной поддержки для льготных и отдельных категорий граждан, пособия на детей, дополнительные гарантии социальной поддержки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Приняты акты в сфере социальной поддержки и обеспечению занятости населения, прожиточного минимума, охране животного мира, использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, государственной регистрации актов гражданского состояния, проведению экологической экспертизы и государственной экспертизы отдельных видов проектной документации в области градостроительства.

В целях реализации права граждан на жилище и в связи с вступлением в силу Жилищного кодекса Российской Федерации органами государственной власти в субъектах Российской Федерации реализованы полномочия в жилищной сфере, принято более 15 тыс. актов, приведены в соответствие с законодательством Российской Федерации градостроительные и земельные нормы.

Практически обновлено законодательство субъектов Российской Федерации в лесной и водной сферах, в региональных актах установлены обязательные собственные полномочия субъектов Российской Федерации в указанных областях.

В ходе административной реформы в регионах России реализованы вопросы государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Особое внимание уделено законодательной реализации приоритетных национальных проектов «Качественное образование», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса» и «Здоровье», провозглашенных Президентом России в сентябре 2005 г. В субъектах Российской Федерации принято более 14,5 тыс. региональных актов, направленных на обеспечение прав граждан в сферах образования, здравоохранения, жилья и сельского хозяйства.

Министерством юстиции Российской Федерации проведены обзоры нормотворчества субъектов Российской Федерации по наиболее важным и социально значимым вопросам, а также в сфере реализации приоритетных национальных проектов. Итоги мониторинга, содержащие информацию о состоянии законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, направляются в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.