Текст книги "Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие"

§ 3. Способы анализа регулирующего воздействия – иностранный опыт

Усилия по организации и проведению правового мониторинга в нашей стране отражают общую заботу многих государств по совершенствованию механизмов регулирования. Накапливается полезный опыт, который можно использовать. Одним из концентрированных документов в этом отношении являются материалы Организации экономического сотрудничества и развития, в которых обобщен опыт ряда стран и обоснованы типовые рекомендации. Их обсуждению была посвящена международная научная конференция в Центре стратегических разработок 4 декабря 2008 г., в которой участвовали представители Института. Ниже приводятся в сокращенном виде положения пособия «Вводное руководство по проведению анализа регулирующего воздействия (АРВ)».

Пособие представляет собой практическое руководство по проведению анализа регулирующего воздействия, который является одним из инструментов улучшения качества регулирования и, как следствие, повышения и эффективности работы правительства. АРВ – это важнейший элемент нормотворческой деятельности, способствующий всестороннему улучшению ее качества как в государствах – членах ОЭСР, так и в странах с переходной экономикой.

В пособии отмечается, что органам государственного управления необходим систематизированный подход, позволяющий обеспечить высокое качество нормотворческой деятельности, поскольку неумелое регулирование обходится обществу достаточно дорого. Низкое качество регулирования влечет более высокие издержки соблюдения регулятивных норм для бизнеса и других заинтересованных кругов, излишне усложняет процесс, вносит элемент ненужной неопределенности в отношении соответствующих обязательств и, в конечном счете, сокращает возможности государства достичь поставленных целей.

АРВ – это процесс систематического выявления и оценки с помощью последовательного аналитического метода (например, анализа выгод и издержек) возможных эффектов, которые могут проявиться в результате введения тех или иных регулятивных мер. Определяются цели, которые преследуют регулирующие органы, находятся варианты политических вмешательств, с помощью которых этих целей можно добиться и сравнить возможные альтернативы. Такие альтернативы необходимо тщательно оценить, используя для этого один и тот же аналитический метод, после чего проинформировать тех, кто принимает решения, об эффективности различных вариантов и обеспечить, чтобы те, от кого это зависит, выбирали наиболее действенный и эффективный способ решения поставленной задачи. Как сказано в одном из документов ОЭСР, «…самым важным вкладом АРВ в обеспечение качества принимаемых решений является не точность проводимых при этом расчетов, а процесс анализа как таковой: рассмотрение возможных вариантов, осмысление реальных эффектов воздействия регулирования и исследование сделанных гипотез».

В разных странах ОЭСР правовые и политические основы требований о проведении АРВ могут очень существенно отличаться. Так, в Реестре АРВ за 2004 г. указаны следующие четыре основные формы:

а) требования, установленные законом (например, в Чешской Республике, в Республике Корея, в Мексике, а также в большинстве штатов Австралии);

б) требования, установленные в соответствии с указом или постановлением президента (как в США);

в) требования, установленные в соответствии с указом министерств или рекомендациями премьер-министра (как в Австралии, Австрии, Франции, Италии и Нидерландах);

г) требования, установленные в соответствии с директивой или решением Кабинета министров или правительства (как в Канаде, Дании, Финляндии, Ирландии, Японии, Новой Зеландии, Норвегии, Польше, Португалии, Швеции и Соединенном Королевстве).

Главным вопросом здесь является то, действительно ли инструмент, посредством которого вводится требование о проведении АРВ, обеспечивает ему необходимый политический вес и, соответственно, способствует ли это повышению уровня его соблюдения. Априори можно было бы ожидать, что включение требования об АРВ в законодательство обеспечит ему наивысшую значимость. Однако, как выяснилось, если этой гипотезе и можно найти какие-то подтверждения, то их довольно мало. Как видно из приведенного выше перечня, законодательный вариант проведения АРВ выбрало очень мало стран ОЭСР.

Некоторые страны, в которых требования о проведении АРВ были введены уже давно и основываются не на положениях законодательства, утверждают, что подходы незаконодательного характера являются эффективным инструментом обеспечения надлежащих полномочий органов, занимающихся реформой регулирования. Так, например, в США полагают, что полномочия, предоставленные в соответствии с президентским указом Административно-бюджетному управлению в отношении оценки АРВ, являются достаточными для того, чтобы этот механизм стал одним из ключевых гарантий качества АРВ, проводимых в стране. Австралия тоже считает, что действующая в стране система, в соответствии с которой политика в отношении АРВ устанавливается заявлением премьер-министра, обеспечивает высокий уровень соблюдения установленных требований.

Как показывает опыт, формальная основа политики в отношении АРВ может оказаться даже менее важной, чем другие, связанные с АРВ факторы, оказывающие влияние на его качество. В частности, при наличии сильной политической поддержки АРВ на уровне правительства органы, занимающиеся реформой регулирования, которые должны обеспечить проведение этой политики в жизнь, скорее всего, преуспеют в обеспечении высокого уровня соблюдения установленных требований.

В пособии выделяются факторы, оказывающие непосредственное влияние на качество АРВ. К ним относятся характер и объем требований, предъявляемых к оценке качества АРВ со стороны внешних (по отношению к регулятивным) органов в государственной администрации, характер и масштаб других механизмов оценки качества АРВ, степень интеграции АРВ с процессами консультаций с общественностью, характер и объем требований к ex post – оценке АРВ, который, по определению, является, анализом ex ante.

В докладе ОЭСР 1997 г., посвященном передовым методам проведения АРВ, было указано, что «к распределению обязанностей по проведению АРВ необходимо отнестись очень внимательно». Основную ответственность за разработку АРВ рекомендовалось возложить на регулятивные органы, а контроль за его проведением и обеспечение качества – на какой-либо независимый орган. Однако функции по контролю и обеспечению качества АРВ во многих странах зачастую отсутствовали. Тем не менее за последние десять лет число стран, в которых принят такой подход, значительно увеличилось, и эффективность функции по обеспечению качества, которую реализуют центральные органы, занимающиеся реформой регулирования, в большинстве случаев тоже возросла.

Есть несколько детерминантов эффективности функции обеспечения качества АРВ, важнейшими из которых являются следующие три фактора: а) уровень официальных полномочий, которыми наделена политика реформ регулирования; б) объем ресурсов и уровень компетентности органа, занимающегося реформой регулирования; в) уровень «неофициальных» полномочий, которыми обладает орган, занимающийся реформой регулирования (об этом могут свидетельствовать следующие факторы:

– входит ли орган, занимающийся реформой регулирования, в структуру правительства;

– обеспечена ли органу, занимающемуся реформой регулирования, политическая поддержка на высшем правительственном уровне).

Что касается соблюдения формальных требований, предъявляемых к АРВ, то здесь возможен большой разброс – от варианта, когда регулятивный орган несет полную ответственность за подготовку АРВ и качество его деятельности в этой связи не подлежит никакому официальному контролю, до тех случаев, когда органы, занимающиеся реформой регулирования, имеют возможность не дать предложению о регулировании ход, если полагают, что требования, предъявляемые к АРВ, не были надлежащим образом соблюдены. Между этими двумя «полюсами» существует целый ряд промежуточных вариантов.

Отмечается, что наибольшими полномочиями в этом смысле обладает Административно-бюджетное управление США: ни одно ведомство в стране не имеет права опубликовать проект планируемой нормы регулирования до тех пор, пока Административно-бюджетное управление не даст свое заключение о том, что возможные выгоды от введения этой нормы оправдывают сопряженные с ней издержки. Таким образом, в ходе процесса нормотворчества данный контрольный орган имеет право вето. Такой контроль нормотворчества и АРВ со стороны Административно-бюджетного управления важен для обеспечения высокого качества АРВ. Более того, США считают наличие сильной политической поддержки практики централизованного надзора за регулятивной политикой одним из трех ключевых элементов своего подхода к разработке и реализации этой политики – наряду с надежностью процессов АРВ в целом и прозрачностью и подотчетностью, обеспечиваемой, в частности, путем организации открытых консультацией с общественностью. В последнее время Административно-бюджетное управление США стало заметно шире использовать данные ему полномочия, о чем свидетельствует существенное увеличение в последние годы количества регулятивных норм, возвращенных в соответствующие ведомства на доработку.

В других странах контрольные органы также обязаны проводить оценку АРВ, однако несоблюдение установленных требований не влечет каких-либо препятствий для дальнейшего хода процесса введения соответствующей нормы регулирования. Например, в Австралии Офис по контролю за регулированием пока что имеет возможность только уведомить лиц, принимающих решения, о несоблюдении требований о проведении АРВ, а также ежегодно публиковать данные о несоблюдении в качестве дальнейших санкций по отношению к нарушителям. Вместе с тем в вышедшем недавно постановлении Правительства указано, что, если только речь не идет об исключительных случаях, ни одно предложение о регулировании, имеющее серьезные последствия для бизнеса, не может быть представлено на рассмотрение в Кабинет министров или другой компетентный орган, если государственные требования о проведении АРВ не были соблюдены. Это уже близко к тому уровню полномочий, которыми наделено Административно-бюджетное управление США.

В последние годы эффективность централизованного контроля качества АРВ повысилась и в ряде других стран. В частности, серьезные перемены произошли после 2003 года в Соединенном Королевстве. Теперь АРВ необходимо «согласовывать» с государственным Исполнительным комитетом по совершенствованию регулирования (Better Regulation Executive). Кроме того, роль Исполнительного комитета по совершенствованию регулирования в области проверки АРВ была расширена путем учреждения Комитета по регулятивной отчетности (Panel for Regulatory Accountability) (см. ниже), а государственное агентство Служба малого бизнеса (Small-Business Service) занимается проверкой АРВ в тех случаях, когда предлагаемая норма имеет серьезные последствия для малого бизнеса. Кроме того, в 2005 г. были значительно увеличены ресурсы, находящиеся в распоряжении Исполнительного комитета по совершенствованию регулирования, а круг его полномочий по отношению к независимым регулятивным органам был расширен.

В Новой Зеландии в 2002 г. была укреплена роль Отдела оценки эффективности государственного регулирования (Regulatory Impact Analysis Unit): теперь замечания этого органа по всем АРВ должны подаваться на рассмотрение в Кабинет министров. В Австралии недавно было принято требование о об обязательном использовании при подготовке всех АРВ программного продукта «Business Cost Calculator» («Калькулятор издержек для бизнеса»), а в соответствующих случаях и «Small Business Compliance Costing Tool» («Подсчет издержек соблюдения для малого бизнеса»), которые помогают выявить и квантифицировать издержки регулирования и соблюсти соответствие с используемыми в АРВ методическими подходами.

Несмотря на то что наиболее распространенной формой обеспечения контроля качества АРВ является требование об оценке АРВ независимым органом внутри государственной администрации, во многих странах действуют также дополнительные механизмы оценки и (или) контроля качества АРВ. Так, в Соединенном Королевстве реализовано несколько дополнительных механизмов контроля, в том числе тот, который в настоящее время находится в стадии обсуждения. Сейчас министры обязаны лично засвидетельствовать соответствие документов АРВ установленным требованиям. В предложениях по пересмотру процесса АРВ, которые в настоящее время обсуждаются в рамках консультаций с общественностью, содержится положение о том, что главные экономисты министерств также должны представить свое заявление, касающееся доказательной базы того анализа, который включен в АРВ.

Предложения о регулировании, которые могут повлечь серьезное дополнительное бремя издержек для бизнеса, должны пройти проверку в Комитете по регулятивной отчетности, во главе которого стоит премьер-министр. Этот Комитет получает документы по АРВ, прошедшие согласование в Исполнительном комитете по совершенствованию регулирования. Представление предложения на рассмотрение Комитета по регулятивной отчетности происходит до того, как оно будет подано на утверждение в правительство.

Проведенная ОЭСР работа показала, что АРВ все теснее интегрируется с процессами консультаций с общественностью. Данные Реестра АРВ за 2004 г. позволяют предположить, что эта тенденция по-прежнему имеет место. Однако в разных странах используются различные подходы к представлению документов АРВ для консультаций, а во многих странах этого до сих пор не происходит вообще.

В пособии выделены, во-первых, страны, которые обнародуют документы по АРВ для проведения консультаций с общественностью и в процессе совершенствования законодательства (Канада, Дания, Финляндия, Италия, Мексика, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Швеция, Швейцария, Соединенное Королевство, США); во-вторых, страны, которые обнародуют свои документы по АРВ, только когда речь идет о серьезных нормах регулирования или в исключительных случаях (Япония и Португалия); в-третьих, страны, которые обнародуют документы по АРВ, только когда соответствующая норма регулирования подается на рассмотрение в парламент или Совет министров (Австралия, Франция, Исландия и Нидерланды). К странам, которые не обнародуют документы по АРВ, относятся Австрия, Венгрия, Ирландия, Испания и Турция.

То, на каких именно этапах нормотворческого процесса происходит обнародование документов АРВ в разных странах, вероятно, отражает различия во взглядах на задачи такого обнародования. Если документы АРВ публикуются на относительно ранних стадиях нормотворческого процесса, то есть реальная возможность провести общественные консультации, результаты которых вполне могут повлиять на то, каким будет окончательный вариант разрабатываемой нормы. При этом документы АРВ используются для того, чтобы предоставить обществу и всем заинтересованным кругам подробную информацию о предлагаемой норме регулирования. В этом случае те группы, к которым обращаются за консультацией, реализуют эффективный механизм обеспечения качества АРВ, поскольку дополнительная информация и обратная связь, получаемая в процессе консультаций, обязательно в той или иной мере приводит к переоценке и пересмотру анализа. Таким образом, цель консультаций, которые проводятся по поводу документов АРВ, состоит в том, чтобы получить дополнительные данные и информацию об отношении заинтересованных кругов к разрабатываемой норме, а также внести соответствующий вклад в нормотворческий процесс. Если же документы АРВ публикуются на более поздней стадии (например, во время парламентских слушаний), то вероятность того, что полученная от общества обратная связь сможет как-то повлиять на ход политического процесса, становится гораздо ниже. В этих случаях обнародование документов АРВ производится прежде всего в целях обеспечения требований прозрачности и подотчетности, а не для того, чтобы повысить качество регулирования.

Во многих странах, где документы АРВ обнародуются на более поздних стадиях нормотворческого процесса, зачастую принята практика проведения других форм консультаций на более ранних его этапах. Например, в Австралии отсутствует официальная государственная политика проведения консультаций на уровне Федерального правительства, но в ходе нормотворческого процесса регулятивные органы так или иначе проводят определенные виды консультаций. Вопрос о наличии у отдельных ведомств собственных методических руководств по организации механизма консультаций также представляет собой один из девяти показателей эффективности государственного регулирования в Австралии. Но поскольку аналитическое обоснование предлагаемых норм регулирования на этих более ранних этапах консультаций не публикуется, то возможность полноценного участия заинтересованных кругов в процессе нормотворчества, естественно, ограничена. Правительство Новой Зеландии в 2001 г. ввело требование о публикации всех АРВ на сайтах соответствующих министерств, а также на главной странице сайта Министерства экономического развития. Однако вопрос о времени такой публикации решается по усмотрению соответствующего министра и (или) Кабинета министров. В этой связи публикация материалов АРВ в ряде случаев может производиться только после того, как Кабинет министров рассмотрит и примет решение по этому вопросу.

Публикация документов АРВ может стать механизмом обеспечения качества АРВ даже в тех случаях, когда это производится главным образом для целей соблюдения требований прозрачности (как, например, в Австралии, на уровне федерального правительства), а не для проведения консультаций как таковых. Иными словами, несмотря на то, что получаемая от общества обратная связь не оказывает такого уж большого влияния – в том смысле, что она не влечет пересмотра и усовершенствования анализа, – но уже само осознание необходимости обнародования документов АРВ, скорее всего, стимулирует регулятивные органы к соблюдению более высоких стандартов.

Когда АРВ проводится в отношении новых норм регулирования, то он представляет собой анализ ех ante – т. е. анализ, основанный на использовании ожидаемых величин, поэтому в нем неизбежно могут быть довольно серьезные ошибки. Требование о проведении оценки регулирующего воздействия ех post также может оказать положительное влияние на качество АРВ, который проводится ex ante. A именно если будет известно, что относительно скоро АРВ обязательно будет проверен, то это может отбить у регулятивных органов желание (которое могло бы возникнуть в ином случае) тем или иным образом «сманипулировать» результатами анализа, чтобы «протолкнуть» норму, о которой идет речь в АРВ. Оценка ex post может помочь выявить системные ошибки в методологии АРВ и тем самым способствовать улучшению методики анализа в будущем. Для того чтобы это произошло, необходимо, чтобы сами результаты оценки ex post тоже систематически оценивались, а полученные в итоге выводы находили свое отражение в методических руководствах по проведению АРВ.

Оценки ex post могут быть нескольких видов:

а) контроль содержания: это оценка АРВ на предмет наличия в нем тех элементов, которые указаны в требованиях о проведении АРВ, и, в некоторых случаях, оценка качества каждого из этих элементов;

б) контроль результатов: это оценка АРВ с точки зрения того, насколько анализ регулирующего воздействия ex ante соответствует фактической ситуации (т. е. насколько «правильным» оказался прогноз);

в) контроль функциональности: это оценка результативности АРВ – т. е. способности упростить процесс нормотворчества и обеспечить действенное и эффективное регулирование.

В некоторых странах используются индикаторы эффективности АРВ, которые можно считать основой для оценок АРВ ex post, в рамках предложенной классификации. Так, в США отслеживают ряд входных измерений, используемых в АРВ, и стараются обеспечить, чтобы не менее чем в 80 % АРВ важных с экономической точки зрения норм были включены оценки их выгод и издержек в денежном выражении; и не менее чем 60 % АРВ важных с экономической точки зрения норм полностью отвечали требованиям Циркуляра А-4 Административно-бюджетного управления США.

В Соединенном Королевстве проводится систематический мониторинг уровня соблюдения требований о проведении АРВ, и в последние годы этот показатель близок к 100 %. При этом отмечается, что неясно, каким критериям должны для этого соответствовать документы АРВ. Национальное финансово-ревизионное управление сообщает также, что АРВ, как правило, приводит к внесению изменений в предложения о регулировании. В Австралии публикуются ежегодные отчеты о соблюдении девяти показателей эффективности государственного регулирования. Эти показатели были разработаны в 1997 г., и три из них непосредственно касаются качества АРВ: а) процент АРВ, в которых надлежащим образом проанализирован вопрос о чистых выгодах регулирования для общества; б) процент АРВ, в которых надлежащим образом обосновано то бремя издержек, которое должен понести бизнес в связи с регулированием; в) процент АРВ, в которые включен надлежащим образом оформленный отчет о консультациях с общественностью.

Зарегистрированный уровень соблюдения оказался в целом высоким: в 2003–2004 гг. по всем трем показателям он достиг 91 %. Но несмотря на это, вопросы качества регулирования по-прежнему являются предметом постоянного беспокойства, в связи с чем в августе 2006 г. правительство вынуждено было объявить о внесении существенных изменений и дополнений в требования, касающиеся процессов АРВ и механизмов обеспечения качества регулирования. В результате строгость требований к АРВ в Австралии в настоящее время повышается, а совокупность связанных с этим показателей – расширяется (Government of Australia, 2006, рр. 75–82).

Помимо подходов, основанных на оценке показателей, в последние годы стали проводиться и более содержательные оценки АРВ. Одним из характерных примеров в этом смысле может послужить Соединенное Королевство. Начиная с 2000 г. Национальное финансово-ревизионное управление публикует ежегодный бюллетень «Оценки анализов регулирующего воздействия», где дается детальный обзор эффективности АРВ. Этот обзор составляется на базе нескольких АРВ, опубликованных за истекший год. С учетом временного фактора проверку результатов здесь провести довольно трудно. Тем не менее, этот подход считается весьма эффективным инструментом выявления проблем в практике АРВ и позволяет предпринять определенные меры, направленные на повышение качества последующих АРВ. Эта форма оценки является достаточно независимой, так как британское Национальное финансово-ревизионное управление по закону является органом, независимым от правительства; более того, оно не несет никакой ответственности за первоначальную оценку соответствия АРВ установленным требованиям.

В некоторых случаях документы АРВ проверяет парламентский комитет, который может затребовать дополнительную информацию, касающуюся этого анализа. Эта функция включает также ex post – проверку содержания АРВ. Она несколько шире, чем обычная проверка, которую проводят парламентские комитеты, так как парламент, как правило, имеет право отклонить акты делегированного законодательства (т. е. акты законодательного характера, издаваемые правительством по уполномочию парламента).

Еще одной формой ex post – проверки содержания АРВ является судебная проверка, которая в некоторых странах (в особенности в США) может быть важным элементом контроля за использованием регулятивных полномочий. Если по результатам судебной проверки будет выявлено серьезное несоответствие документов АРВ установленным требованиям, то это тоже может привести к тому, что соответствующая законодательная норма будет признана недействительной. Таким образом, возможность проведения судебной проверки может представлять важный механизм обеспечения контроля качества АРВ.

В Австралии правительство недавно приняло содержащуюся в докладе о пересмотре системы регулирования рекомендацию о создании в стране программы выборочных проверок эффективности норм регулирования через год или два после введения их в действие, причем основное внимание в таких проверках должно уделяться тем нормам, по которым АРВ, по соображениям срочности вопроса, не проводился, а также тем, в отношении которых результаты АРВ показали наличие существенной неопределенности относительно связанных с ними выгод или бремени издержек их соблюдения. В этом докладе рекомендовалось также заменить действующее требование о 10-летнем сроке пересмотра и оценки действенности норм регулирования более коротким (пятилетним) циклом, который предусматривал бы необходимость проведения каждые пять лет ex post – оценок в рамках новых АРВ. Однако эта рекомендация была правительством отклонена.

В Реестре АРВ перечислен ряд механизмов ex post – проверок, которые применяются в настоящее время. Этот список свидетельствует о том, насколько различными могут быть подходы к таким проверкам и насколько разным может быть объем требований применительно к различным нормам регулирования. В Дании правительство ежегодно отбирает примерно 15 законов, которые через три года после введения их в действие должны пройти соответствующую проверку. В Германии разработана концепция ретроспективного АРВ, который должен проводиться тогда, когда будет накоплен определенный опыт работы с новой нормой регулирования. Департаменты Еврокомиссии обязаны представлять планы мониторинга и оценки предложений о регулировании, при этом в сами эти предложения должно быть в соответствующих случаях включено положение о проверке, в особенности если речь идет о регулировании в таких областях, где возможен быстрый технологический прогресс.

Мы намеренно подробно изложили содержание пособия – Руководство ОЭСР, чтобы легче можно было обнаружить типичные достоинства и трудности в процессе анализа эффективности правового регулирования. Их надо учитывать в ходе формирования и функционирования института правового мониторинга в России. При этом важно обеспечить связь между выбором правовых целей и регуляторов, средствами их реализации и оценки результатов управления по результатам, о чем говорилось выше.

Учитывая то обстоятельство, что Россия находится на первоначальном этапе развития методологии организации и методики проведения правового мониторинга, анализ опыта иностранных государств (в частности, Бельгии, Германии, Швеции, Испании, Италии, Узбекистана) в указанной сфере представляет интерес для российских ученых и практиков, занимающихся проблемой организации системы правового мониторинга в нашей стране[20]20
  См.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация мониторинга законодательства: опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Выпуск 4. С. 106–109.


[Закрыть].

Следует отметить, что в практике зарубежных стран термин «правовой мониторинг» в основном не применяется – речь идет об изучении, контроле, оценке эффективности национального законодательства. Однако терминологическое расхождение не влияет на содержательную сторону вопроса. Правовой мониторинг, понимаемый в качестве системы оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и правоприменительной практики с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества – в конечном счете, направлен именно на определение степени эффективности национального законодательства.

Так, в Бельгии и Германии под указанной деятельностью понимают контроль за эффективностью нормотворчества (правовых норм). В Швеции речь идет об оценке эффективности и действенности правового регулирования и, кроме того, о планировании законодательной деятельности: так, последний этап одной реформы – оценка ее эффективности – в то же время выступает начальным этапом проведения следующей. В практике Испании деятельность по изучению эффективности национального законодательства преимущественно сводится к выявлению юридических норм, нуждающихся в совершенствовании, и законодательных пробелов, требующих внесения поправок в действующие законы либо принятия новых нормативных актов.

Возможны различные способы организации системы правового мониторинга. По субъектам, уполномоченным осуществлять указанную деятельность, их можно условно классифицировать на централизованные, децентрализованные и смешанные. В первом случае оценку эффективности национального законодательства осуществляет специальный уполномоченный орган, организация или структура. Во втором проведение правового мониторинга не является чьей-либо прерогативой, и любой заинтересованный субъект (государственные органы и ведомства, научные сообщества, специализированные институты и т. д.) вправе по собственной инициативе осу ществлять указанную деятельность в рамках определенной сферы общественных отношений. Смешанный способ организации системы мониторинга предполагает наделение соответствующими полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти, учреждений, организаций и т. д.) на постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых исследований иными органами, учреждениями или комиссиями по поручению первых или в рамках своей компетенции.

Случаи использования первого из перечисленных способов организации системы правового мониторинга в чистом виде – создание и функционирование специализированного органа (учреждения, центра) правового мониторинга – в практике зарубежных государств встречаются достаточно редко.

Примером централизованной организации указанной деятельности может служить опыт Узбекистана. В республике образован Институт мониторинга действующего законодательства при Президенте Республики, обладающий статусом научно-исследовательского экспертного учреждения и являющийся юридическим лицом, в своей деятельности подотчетным главе государства[21]21
  Указ Президента Республики Узбекистан от 02.04.2005 № УП-3590 «О создании Института мониторинга действующего законодательства при Президенте Республики Узбекистан».


[Закрыть]. К функциям Института отнесены: проведение правовой экспертизы законопроектов, подготовка экспертных заключений по проектам на всех стадиях их рассмотрения и принятия, анализ правовой базы на предмет ее совершенствования, мониторинг комплексности и согласованности правовых норм в принимаемых законодательных актах. Помимо этого, на Институт возложена обязанность по изучению соответствия нормативно-правовой базы страны международным нормам и стандартам, осуществлению контроля за соблюдением приоритета общепризнанных принципов и норм международного права, прав и свобод человека.