Текст книги "Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие"

§ 2. Социологические исследования и правовой мониторинг

Важным источником информации, собираемой в ходе правового мониторинга, являются данные социологических исследований.

Социологические исследования, входящие в состав правового мониторинга, имеют различный характер и направленность, в зависимости от вида правового мониторинга и тех задач, которые ставятся в ходе такого мониторинга.

Прежде всего в ходе социологических исследований целесообразно получать информацию о социальной обусловленности правовых норм (закона). Правовой мониторинг предполагает постоянное отслеживание связи между желаемыми социальными результатами (целью регулирования) и теми элементами правовой системы (механизма правового регулирования), которые в наибольшей степени могут повлиять на социальный результат.

В условиях противоречивости, неустойчивости законодательной (правовой) базы, нестабильности правоприменительной практики, общие цели, первоначально заложенные в законе, зачастую деформируются. В результате реальные цели правоприменительных действий вступают, по сути, в противоречие с намерениями законодателей, с общими положениями, фиксированными в законах, программах, основных направлениях развития той или иной сферы общественных отношений.

Социологические исследования, в первую очередь могут быть использованы для того, чтобы оценить правоприменительные массовые действия государственных служащих, конкретные правовые решения с точки зрения соответствия как закону, так и реальным потребностям (намерениям законодателя), зафиксированным в законе и во всей массе подзаконных и локальных нормативных правовых актов.

Предметом социологического анализа в ходе правового мониторинга являются, в конечном счете, урегулированные правом общественные отношения, а не только сами нормативные правовые акты и действия правоприменителей. Этот особый угол зрения позволяет корректировать законодательную базу и правоприменительную практику оперативно, и не только тогда, когда имеются противоречия, пробелы и иные нестыковки в законодательстве, но и в случае изменения социально-экономических условий, в которых осуществляется правовое регулирование.

Принимая закон, законодатель должен разрабатывать систему мониторингового сопровождения закона с точки зрения достижения тех целей, которые в нем заложены и для достижения которых этот закон принимался.

В настоящее время эта задача уже поставлена, для ее решения предлагаются различные меры. Так, например, в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 2007 г. предлагается вести социальный паспорт законопроекта, включаемый в досье закона, который должен давать «характеристику социального воздействия принимаемого документа на социальную систему…». Тем не менее последовательно эта работа еще не ведется.

Как уже было сказано выше, правовой мониторинг целесообразно вести на всех стадиях законотворческой и правоприменительной деятельности: предпроектной, подготовки закона, принятия закона, реализации закона. На каждой из стадий организация социологических исследований обладает определенной спецификой, связанной как с целями, так и с применяемыми методами. Информация, которую целесообразно собирать в ходе социологических исследований на каждой стадии, существенно различается.

Наибольшую важность для будущей эффективности закона имеет именно предпроектная стадия, на которой определяются цели регулирования, анализируется соотношение потребностей и интересов участников будущих правоотношений, изучается сложившаяся практика регулирования, необходимость и место правовой регламентации в общей системе социального регулирования данного вида общественных отношений.

Наиболее целесообразно на этом этапе анализировать представления и позиции различных участников правоотношений. Это поможет выявить степень осознания различными социальными группами своих интересов, отношение этих групп к закрепившимся фактически отношениям (нормам) и необходимости их правового закрепления в виде правовых норм.

С учетом пробелов и противоречий действующего законодательства большое распространение получило закрепление тех или иных отношений по факту – с учетом сложившейся социальной практики регулирования этих отношений. Это открывает перед отдельными социальными группами возможность донормативного конституирования своего интереса в качестве правового, нуждающегося в правовом закреплении. Комплексное изучение отношения социальных групп, различающихся по своему месту в регулируемых отношениях, к предлагаемым правовым решениям, позволит определить социальную природу того интереса, который планируется закрепить законодательно. Незаменимыми здесь могут быть мониторинговые наблюдения за динамикой изменения общественного мнения различных групп. Опросы эти должны осуществляться различными субъектами: общественными организациями и экспертными сообществами, органами законодательной и исполнительной власти как федеральными, так и субъектов Федерации, профессиональными и бизнес-сообществами, социологическими центрами и научными организациями. Подобный подход позволит избежать односторонности и субъективизма в оценке состояния регулируемых отношений и предлагаемых правовых решений.

На стадии подготовки и принятия закона акцент должен делаться на уже сформулированных нормативных положениях. Именно эти положения должны предлагаться для оценки как населения, так и различных категорий специалистов, в ходе социологических опросов.

На этой стадии важно обеспечивать координацию и согласование опросов, для того чтобы можно было обеспечивать проверяемость (верификацию) и сопоставление получаемых данных. С учетом того что речь идет о законопроектной работе, целесообразнее всего, чтобы эту инициативу взяли на себя законодательные органы власти, а непосредственную работу проводили центры правового мониторинга.

При помощи социологических методов на этой стадии можно также измерять степень готовности должностных лиц и органов государственной и муниципальной власти к действиям, вытекающим из конкретных принимаемых правовых норм. Это позволит выявить недостатки ресурсного, информационного и организационного обеспечения, заранее разработать весь спектр мер по реализации нормы на всех уровнях.

На стадии реализации закона важным становится уже не только организация изучения общественного мнения по поводу того или иного положения закона или иного правового решения, но и комплексное социологическое изучение последствий реализации принятых норм для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. Именно на этой стадии правовой мониторинг как постоянное наблюдение за действием закона наиболее важен. Правовой мониторинг позволяет четко фиксировать несоответствие выбранных правовых средств тем целям, которые декларировались при принятии закона, выявлять причины и характер деформаций регулируемых общественных отношений. Не всегда это может быть связано с качеством закона или неточным применением правовых норм. Это может быть обусловлено различными причинами и факторами: экономическими, политическими, международно-правовыми.

В любом случае необходимы правовые решения, позволяющие повысить регулятивную силу принимаемых норм и воздействовать именно на тот элемент социального механизма, который обусловил нарастание стихийности и бесконтрольности, снижение управляемости. Недостижение поставленных при выработке закона целей – всегда повод для активных действий органов государственной власти – либо по разработке и совершенствованию нормативно-правовой базы регулируемых отношений, либо по выработке рекомендаций (разъяснений) по совершенствованию правоприменительной деятельности (деятельности по применению конкретных правовых норм и институтов), изменению полномочий и функций органов власти, повышению качества деятельности государственных служащих, определению статуса хозяйствующих субъектов (юридических и физических лиц).

Важным требованием в организации социологических исследований как части правового мониторинга является множественность субъектов осуществляющих наблюдение. Это дает более объемную картину реального правового регулирования общественных отношений.

Социологические исследования могут осуществляться органами исполнительной и законодательной власти всех уровней общей и специальной компетенции, муниципальными органами власти, общественными и профессиональными объединениями, объединениями работодателей, научными и образовательными учреждениями.

Объектами изучения могут быть:

– деятельность органов исполнительной власти по применению правовых норм;

– деятельность суда и прокуратуры;

– деятельность органов юстиции;

– деятельность муниципальных органов власти;

– реализация правовых норм учреждениями и организациями;

– реализация правовых норм иными субъектами правоотношений;

– деятельность институтов гражданского общества в регулируемой сфере.

Способы получения социологической информации в ходе осуществления правового мониторинга могут быть различны.

Одним из наиболее разработанных и относительно менее трудоемких является метод экспертных оценок, позволяющий выявить особенности и недостатки как законотворческой, так и правоприменительной деятельности.

Преимущество метода экспертных оценок заключается именно в том, что в профессиональном сознании правоприменителей (в том числе государственных служащих), отражаются как качество закона, так и особенности правоприменительной деятельности в той сфере реального управления, в которой действует правоприменитель. Экспертный опрос способен отчасти заменить масштабные социологические исследования эффективности действия законов и отдельных норм, позволяет дать прогнозную оценку предлагаемых правовых мер.

В ходе экспертных опросов целесообразно выявлять:

– общую оценку эффективности нормативно-правовой базы сферы регулирования;

– эффективность отдельных правовых норм или институтов;

– социально-экономические факторы, снижающие эффективность законодательства;

– ориентации работников органов исполнительной власти на использование закона для решения управленческих задач;

– причины неисполнения установленных в законе требований;

– представления о действиях, приводящих к нарушению закона;

– пробелы и коллизии в законодательстве;

– трудности в реализации закона и иных нормативных правовых актов;

– уровень информированности о законодательстве и правоприменительной практике;

– ориентации на источники получения информации, обеспечивающей принятие решения на основе закона;

– представление о нормах и нормативных правовых актах, которые целесообразно разработать и принять для развития сферы регулирования;

– мнение о возможности использования зарубежного опыта регулирования определенного вида общественных отношений.

Институтом разработана примерная анкета для проведения экспертных опросов по выделенным выше показателям.

На основе этой анкеты были проведены экспертные опросы по конкретным актуальным проблемам совершенствования законодательства. Опросы были проведены на конференциях по проблемам образования, здравоохранения, экологического контроля, государственно-частного партнерства. Для этого были разработаны специализированные анкеты эксперта применительно к каждой из сфер, основной задачей которых было выявление состояния правового регулирования, уровня эффективности действующего законодательства, системы органов власти и разграничения компетенции, основных проблемных вопросов. Изучались также ориентация экспертов на использование зарубежного опыта, оценка ими перспектив законодательного регулирования соответствующей сферы.

Необходима была существенная адаптация анкеты для каждой изучаемой проблемы или института. Например, при изучении правового регулирования государственного, муниципального и общественного экологического контроля важным обстоятельством является то, что накоплен значительный опыт подобного регулирования и уже обозначены основные проблемы, нуждающиеся в правовом разрешении. Государственно-частное партнерство, новый институт, требующий разработки как основных понятий, так и решения многих других вопросов, связанных с определение места и роли данного института в осуществлении государственной политики. При составлении анкеты существенно меняются акценты – от изучения особенностей правоприменительной практики в сфере экологического контроля к прогнозированию эффективности правовых решений и оценке вводимых способов регулирования для государственно-частного партнерства.

Таким образом метод экспертных оценок полезен как при проведении мониторинга правовых институтов, действующих в течение длительного времени (таких, как экологический контроль), так и при разработке новых правовых институтов (таких, как государственно-частное партнерство).

Важное место в правовом мониторинге занимает изучение правосознания населения. Целесообразно изучать как общее состояние правового сознания и правовой культуры населения, что является общей предпосылкой следования закону, так и общественное мнение в ходе мониторинга конкретного закона, правового института или правовой нормы.

В ходе правового мониторинга важно добиться оперативности в учете возможных отклонений при реализации закона. В общественном сознании (населения) нарастающие трудности и противоречия реализации закона могут находить отражение на ранних стадиях, особенно если мониторинг направлен на выявление состояния сознания четко выделенных групп населения. Это могут быть как социальные группы, чьи интересы ущемлены в результате действия закона, так и социальные группы, получающие наибольшую выгоду от изменений в механизме правового регулирования.

В настоящее время мониторинг правового сознания населения ведется в значительных масштабах лишь несколькими социологическими центрами. Наибольший интерес представляет мониторинг «Народ и власть», осуществляемый Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Практически уже в течение восьми лет этим центром ведется последовательное изучение правовой культуры населения в 25 субъектах РФ по репрезентативной выборке, с учетом типа поселения, социально-профессиональных и демографических характеристик. Мониторинг, в частности, направлен на выявление динамики оценки исполнения законов, регулирующих экономику и социальные права, причин неисполнения законов, фиксирует возможные формы массовых реакций на действия властей, выявляет мнение респондентов о том, чьи интересы защищает государственная власть в России.

Существенное внимание данный мониторинг уделяет не просто определению степени доверия или недоверия тем или иным органам государственной власти, но и личному опыту респондентов по взаимодействию с ее представителями, оценке степени защищенности от административного произвола, оценке уровня обеспеченности основных прав граждан со стороны действующего правового порядка и их мнения о том, куда они готовы обратиться скорее всего для защиты своих прав.

Данные о состоянии правосознания граждан, получаемые в течение столь длительного времени, по сопоставимым индикаторам позволяют дать обоснованные прогнозы о реакции населения на предлагаемые правовые меры, своевременно координировать и корректировать проводимую политику в тех или иных сферах общественной жизни.

В ходе осуществления реформ (образования, судебно-правовой, административной, жилищно-коммунальной, пенсионной, земельной) в мониторинговом режиме выявляется мнение населения об эффективности разработанных в пределах этих реформ мерах, о степени информированности населения и готовности к предстоящим преобразованиям.

Углубленно и также последовательно осуществляется мониторинг реформирования государственной службы. В ходе мониторинга изучаются ожидания и требования со стороны граждан к властным структурам, определяется оценка качества предоставляемых государственных услуг, степень открытости и подконтрольности аппарата и государственных служащих гражданскому обществу, отношение к государственным служащим. Особое внимание уделяется совершенствованию организации взаимодействия органов власти и общественных организаций (гражданского общества). Сопоставление результатов опроса населения с данными, полученными в ходе опроса государственных служащих, позволяет выявить расхождение в их позициях. Работники органов исполнительной власти в данном случае не являются экспертами, поэтому в ходе мониторинга при выявлении их отношения к мероприятиям реформы учитывается то, что они сами являются участниками регулируемых правоотношений.

Исследование правосознания населения России в настоящее время осуществляется различными исследователями большей частью в контексте решения определенных практических задач. Многие из этих исследований направлены только на выявление общественного мнения – коллективного суждения по определенному вопросу. Комплексное исследование правосознания в мониторинговом режиме практически не осуществляется. Многие интересные данные, которые получают различные социологические службы и исследователи трудны для использования из-за различия в методических подходах, несопоставимости получаемых результатов, не всегда высокой достоверности и репрезентативности. К числу недостатков этих исследований можно отнести также определенную фрагментарность и то, что они не обеспечивают полноту охвата проблем правового сознания и правовой культуры современного общества.

При осуществлении правового мониторинга должна происходить координация проведения опросов различными социологическими центрами и исследователями, что позволит обеспечить большую комплексность и постоянство наблюдений по многим направлениям и проблемам.

При организации правового мониторинга необходимо планировать изучение состояния правосознания по заранее определенным параметрам. При этом индикаторы и показатели состояния общественного сознания могут быть как постоянными, так и переменными, зависящими от конкретных, актуальных задач правового регулирования.

К числу общих показателей, уже эмпирически выделенных в пределах многих социологических исследований, можно отнести такие, как общее отношение к праву как социальной ценности, отношение к государственным органам власти, оценка функций государства и пределов государственного вмешательства в социально-экономические процессы, оценка исполняемости и неисполняемости законов в различных сферах, установки на соблюдение и несоблюдение закона, правовая информированность и потребность населения в правовых знаниях, опыт населения по взаимодействию с органами исполнительной власти и местного самоуправления, уровень общественного доверия к различным структурам власти и ряд других.

Мониторинг правосознания населения может также осуществляться и в ходе социологического сопровождения принимаемых органами государственной власти решений. В этих целях на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации уже в настоящее время возлагаются обязанности по регулярному проведению социологических опросов населения по оценке эффективности применения и исполнения законов субъекта Российской Федерации.

Тем не менее системности в организации мониторинга состояния правосознания населения нет. Наблюдается даже снижение интереса к проведению социологических опросов по заказам органов исполнительной власти. Так, в Москве ранее ежегодно принимались планы проведения социологических исследований Постановлениями Правительства города Москвы. В настоящее время такой практики нет.

Мониторинг – средство повышения эффективности действия закона и организации его применения. В законотворческом процессе наблюдается тенденция, когда принятие нормы закона опережает не только организацию реальной деятельности органов власти по регулированию, но и принятие подзаконных нормативных правовых актов.

Возможно, это и оправдано резким изменением экономических условий и возникновением новых социальных институтов, а также вызванных этим изменениями общественного сознания. Возникает запаздывание – от момента определения целей регулирования, фиксации пределов и средств регулирования в законе (в норме закона) до выработки реальных устоявшихся форм и способов регулирования (создания оптимальной схемы регулирования общественных отношений органами власти). Все это происходит после принятия нормы закона, что создает иллюзию правовой урегулированности, хотя в реальной действительности процесс правоприменения либо запаздывает, либо выявляет трудности и противоречия, делающие норму неэффективной.

Ранее без предварительной проработки всех предвидимых и непредвидимых результатов, определения форм и методов деятельности всех участников правоотношений, создание условий, обеспечивающих возможность действовать на основе закона и во исполнение закона принятие нормы не допускалось. Превращение нормы в реальный регулятор общественных отношений предполагает длительный период, включающий не только принятие подзаконных актов, методических или иных разъясняющих применение закона документов, но и реальные индивидуальные акты применения нормы, действия на основе закона всех субъектов применительно к реальным условиям. Практика реальных социальных отношений, урегулированных нормой, должна изучаться постоянно, и наиболее оптимальным способом такой работы является планирование и организация социологических исследований, включенных в правовой мониторинг. Именно эта информация обеспечит процесс перевода правовой нормы в реальные действия на ее основе как органов власти, так и юридических и физических лиц.