Текст книги "Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие"

В структуру Института входят подразделения, осуществляющие мониторинг различных сфер национального законодательства, в частности, группы мониторинга законодательства в сферах государственного и общественного строительства, социально-экономического развития, в судебно-правовой сфере и в области защиты прав и свобод человека; группа международно-правовых исследований, группа мониторинга законодательства по вопросам обороны и безопасности, а также сводная информационно-аналитическая группа.

Помимо этого Институт вправе создавать временные рабочие группы из числа ученых, специалистов для проведения экспертизы законопроектов, подготовки аналитических материалов и оценок по результатам проведенного исследования. Кроме того, данное учреждение осуществляет взаимодействие с республиканскими научно-исследовательскими институтами и центрами, высшими образовательными учреждениями по вопросам организации и проведения работ по изучению проблем совершенствования правовой базы государственного и общественного строительства, судебно-правовой системы.

Помимо Института мониторинга действующего законодательства в Республике действует еще один субъект правового мониторинга – Центр по мониторингу за реализацией нормативно-правовых актов[22]22
  См.: Исаков Х. М. Организационно-правовые формы деятельности Центра по мониторингу за реализацией нормативно-правовых актов при Министерстве юстиции Республики Узбекистан // Мониторинг законодательства: вопросы теории и практики. Сб. материалов научно-практического семинара. Ташкент, 2006. С. 296–301.


[Закрыть]. Это самостоятельное информационно-аналитическое учреждение в составе Министерства юстиции Республики, структуру которого образуют соответствующие отделы мониторинга за реализацией нормативно-правовых актов по направлениям законодательства: в сфере государственного и общественного строительства, в сфере экономического развития, в сфере деятельности правоохранительных органов, органов прокуратуры и судопроизводства, а также в сфере социального и гуманитарного развития.

Основной целью деятельности Центра является выявление пробелов в сфере правового обеспечения проводимых реформ, принятие мер по обеспечению системности и последовательности, полноты и комплексности нормативно-правовой основы государства. Центр осуществляет:

– системный анализ развития и реформирования национального законодательства;

– мониторинг выполнения министерствами и ведомствами нормотворческих программ, оценку соответствия принимаемых нормативных актов целям и задачам реформирования, требованиям по защите прав и свобод человека, международным нормам и стандартам, Конституции и законам Республики;

– системный анализ правоприменительной практики (министерств, государственных комитетов, ведомств, правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры и судопроизводства, подразделений Министерства юстиции, а также органов государственной власти на местах);

– выработку предложений по обновлению и развитию законодательства, совершенствованию правоприменительной практики, обеспечению целостности, системности правового регулирования, единообразного применения норм законодательства.

При решении вопроса формирования системы правового мониторинга вместо учреждения специализированного субъекта нередко используется метод наделения действующих органов государственной власти полномочиями по оценке эффективности законодательства и правоприменительной деятельности, что в некоторой степени также может рассматриваться в качестве вариации централизованной формы организации правового мониторинга.

Так, например, в практике Бельгии[23]23
  См.: К вопросу об оценке эффективности законодательства (Опыт Бельгии) // Материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом» / www.council.gov.ru


[Закрыть] контроль за эффективностью национального законодательства осуществляется органами государственной власти на двух этапах: в ходе законотворческого процесса (первичный анализ на предмет необходимости внесения изменений в действующие нормы) и после принятия нормативных актов (к примеру, в ежегодных докладах Государственного Совета Бельгии отражаются результаты анализа проблем правоприменения в течение отчетного периода). Кроме того, в ежегодных докладах Государственного совета Бельгии, а также генеральных прокуроров содержится информация о ранее принятых законодательных нормах, которые в течение отчетного периода создавали юридические проблемы в правоприменительной практике. Эти данные могут служить основанием для последующего пересмотра «проблемных» норм в установленном законом порядке по инициативе правительства или парламента. В более широком смысле оценку эффективности действующего законодательства осуществляет Сенат Бельгии, в структуре которого с 2000 г. действует Отдел оценки законодательства, осуществляющий экспертизу разрабатываемых нормативных актов и уже действующего законодательства.

Децентрализованный способ организации мониторинга национального законодательства и практики его реализации в значительной мере применяется в правовой системе Германии[24]24
  См.: Опыт Федеративной Республики Германии // Материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом» / www.council.gov.ru


[Закрыть].

В ФРГ круг субъектов, участвующих в процессе формирования задач по совершенствованию законодательства, не ограничен. Изучение эффективности национального законодательства и опыта министерств, а также целевые научные исследования проводятся спе циализированными исследовательскими центрами по запросам как государственных органов (Министерства юстиции ФРГ, министерств юстиции федеральных земель), так и заинтересованных организаций, объединений (например, Институт социологии права в университете г. Констанца, Институт по изучению проблем правового государства в Свободном университете г. Берлина). Помимо этого каждое ведомство, министерство обязано анализировать степень эффективности соответствующих правовых норм, принятых в сфере его деятельности. Таким образом, мониторинговые исследования в разнообразных сферах национального законодательства проводятся в значительной мере обособленными субъектами, а не единой системой. Децентрализованный характер организации системы правового мониторинга присущ и Испании[25]25
  См.: Изучение эффективности национального законодательства (Опыт Испании) // Материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом» / www.council.gov.ru


[Закрыть]. Изучение эффективности национального законодательства в этой стране представляет собой часть общего процесса законотворчества, в котором на равных основаниях принимают участие практически все министерства и ведомства, а также парламентские структуры страны, обладающие правом законодательной инициативы. Анализ недостатков конкретных сфер действующего законодательства и формулирование задач по их совершенствованию осуществляются руководством министерств и ведомств. Ключевой структурой в данном процессе является Министерство Испании по делам правительства. Особая роль в работе по совершенствованию действующего законодательства принадлежит высшему консультативному органу правительства – Государственному совету Испании. К числу его основных функций относится проведение анализа законотворческой деятельности органов исполнительной власти страны на предмет ее соответствия Конституции, нормам национального законодательства, а также международным соглашениям и договорам.

Смешанный способ организации системы правового мониторинга в определенной степени был реализован в практике Швеции[26]26
  См.: Регнер Горан. Оценка эффективности и действенности правовой нормы (Точка зрения практикующего Законодателя Швеции) / Очерки методологии законотворчества: материалы первого конгресса Европейской ассоциации содействия законодательству, Льеж (Бельгия) 9–11 сентября 1993 г. Баден-Баден, 1996. С. 61–73.


[Закрыть]. Основным способом оценки эффективности действия правовых норм в данной стране является формирование правительственной комиссии с целью изучения потребности дальнейшего реформирования приня того законодательства. Парламент страны вправе избирать собственных аудиторов, наделяемых полномочиями оценивать последствия применения правовых норм. Мониторинг в правительственной сфере деятельности возложен на Национальное аудиторское управление и Управление административного развития, которые осуществляют оценку действия законов как по собственной инициативе, так и по поручению правительства. Министерство юстиции правомочно поручать проведение мониторинга законодательства тем государственным органам, которые отвечают за соответствующие сферы государственной деятельности. Для выполнения конкретных задач создаются специальные независимые комиссии, зачастую возглавляемые судьями высших судов и привлекающие к участию в своей деятельности специалистов всех политических партий, представленных в парламенте страны. Кроме того, Правительство Швеции вправе поручить работу по оценке эффективности действия законов юридическим факультетам или даже конкретным профессорам права. Результаты «частных инициатив» по изучению эффективности законодательства (ассоциациями работодателей, профсоюзами, союзами муниципальных органов и иными субъектами, представляющими определенные социальные группы) могут использоваться государством при проведении дальнейших мониторинговых исследований.

В Италии полномочиями по анализу эффективности норм национального законодательства наделен парламент страны[27]27
  См.: О механизмах изучения эффективности законодательства (Опыт Италии) // Материалы Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий «Опыт мониторинга правового пространства и правоприменительной практики за рубежом» / www.council.gov.ru


[Закрыть]. Основная работа осуществляется профильными комиссиями данного органа на этапе выработки законопроектов. Ежегодно парламент проводит анализ действующей законодательной базы в сфере долговременного бюджетного финансирования. Кроме того, указанный орган вправе проводить собственные расследования по вопросам применения национальных законов. С другой стороны, параллельно мониторинговой деятельностью занимаются и иные органы власти Италии. В частности, в каждом министерстве функционируют специальные подразделения, осуществляющие контроль за исполнением законов в рамках сферы их ведения и участвующие в подготовке предложений по совершенствованию национального законодательства. Счетная палата Италии также осуществляет независимую оценку эффективности реализации национального законодательства в сфере расходования государственных средств. Не менее активная работа по правовому мониторингу проводится на местном уровне (в частности, в таких областях Италии, как Ломбардия, Пьемонт, Эмилия Романья, Тоскана).

Таким образом, на основе анализа конкретных примеров организации деятельности по правовому мониторингу в практике отдельных зарубежных государств можно прийти к выводу о преимущественном использовании децентрализованного и смешанного способов. Весьма редко функция оценки эффективности национального законодательства осуществляется специализированным органом (организацией) или структурой, обладающей исключительной компетенцией в указанной сфере. Зачастую работа по правовому мониторингу возлагается на органы государственной власти. При этом ведомственные органы осуществляют оценку правоприменительного процесса исключительно в границах сферы своей компетенции. Отдельные высшие государственные органы уполномочены анализировать эффективность национального законодательства в целом.

В большинстве случаев правовой мониторинг представляет собой не комплексную спланированную деятельность государства по оценке норм национального законодательства и их действия на практике, а осуществляемый обособленными субъектами поиск «проблемных» правовых норм либо пробелов в правовом регулировании конкретных сфер с целью дальнейшей корректировки нормативной правовой базы.

Глава III
Организация правового мониторинга на федеральном уровне

§ 1. Деятельность парламента в сфере правового мониторинга

Один из ключевых вопросов, который требует осмысления и, в конечном счете, ответа для оформления оптимальной организационно-правовой модели правового мониторинга в Российской Федерации, является вопрос о месте и роли отдельных федеральных органов власти в государственном механизме правового мониторинга.

Должен ли быть в него включен российский парламент и если да, то каково его место и роль в данном механизме, какими правовыми инструментами он для этого располагает?

Ответ на первый вопрос во многом зависит от содержания официальной концепции правового мониторинга, принятой в государстве и формально выраженной в законодательстве. В частности, имеет большое значение избранный способ организации системы правового мониторинга.

Анализ практики организации оценки эффективности законодательства в европейских государствах позволяет прийти к выводу о возможности организации системы правового мониторинга несколькими способами: централизованным, децентрализованным или смешанным[28]28
  Подробнее см.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация мониторинга законодательства: опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Выпуск 4. С. 106–109.


[Закрыть]. В большинстве европейских государств используются децентрализованный и смешанный способы.

Смешанный способ представляется более предпочтительным и в условиях Российской Федерации, так как предполагает участие в проведении правового мониторинга институтов гражданского общества, научно-исследовательских, экспертных и общественных организаций и учреждений, а также организаций, изучающих общест венное мнение (проводящих социологические исследования), специалистов в различных областях знаний. Это позволяет обеспечить более объективную оценку законодательства и правоприменительной практики, а также реализовать в полной мере принцип информационной открытости.

Правовой мониторинг проявляется на всех этапах возникновения и действия права[29]29
  См.: Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правого мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С. 13.


[Закрыть], поэтому независимо от избираемого способа организации системы мониторинга парламент – высший законодательный и представительный орган – оказывается включенным в эту деятельность.

Место парламента в правовом мониторинге определяется его конституционным статусом, устанавливающим положение последнего в системе органов государственной власти, характер и порядок взаимоотношений с другими государственными органами. Его роль в организации и проведении правового мониторинга раскрывается через функции, которые парламент выполняет в части правового мониторинга, и его полномочия в рассматриваемой сфере.

Парламент является частью механизма государства, функции и компетенция которого установлены конституцией. Анализ конституций европейских государств показывает, что в них не закреплены прямые полномочия парламента по проведению правового мониторинга (анализа и прогноза законодательства и практики его применения). Вместе с тем изучение механизма реализации конституционных полномочий парламентов разных стран позволяет сделать вывод о наличии данной функции в структуре их компетенции. Безусловно, что в каждой стране имеются различные механизмы участия парламента в правовом мониторинге, есть и своя специфика. Несмотря на это можно увидеть и наиболее общую закономерность, которая состоит в том, что парламент как высший законодательный и представительный орган в связи с развитием национальных систем правового мониторинга приобретает новую, не свойственную ему ранее функцию – функцию анализа и оценки эффективности законодательства.

Правовой мониторинг является обусловленной конституционной природой и статусом парламента вспомогательной, юридической, организационной и методологической[30]30
  Данные характеристики мониторинга нормативных актов выделяет Я. Е. Наконечный. См.: Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): Автореф. дис…. канд. юрид. наук. Владимир, 2008. С. 9.


[Закрыть] деятельностью, необходи мой для осуществления конституционных полномочий данного органа в сфере законотворчества. На этом основании парламент можно отнести к числу конституционных субъектов правового мониторинга.

Так, например, в итальянском парламенте работа по определению эффективности национального законодательства сосредоточена в профильных комиссиях на этапе проработки законопроектов. Статья 79 регламента Палаты депутатов предписывает, что они должны обладать всей полнотой данных с тем, чтобы дать всестороннюю оценку рассматриваемого законопроекта.

В первую очередь комиссия должна определить целесообразность принятия законодательного акта. На этом этапе проводятся исследования на предмет целесообразности сохранения в силе действующих законов, наличия правового вакуума или других факторов, требующих внесения изменений и дополнений в законодательство. С этой целью комиссия имеет право запросить у правительства всю необходимую информацию, в том числе доклады по интересующим вопросам, на основе которых она делает выводы о необходимости принятия законопроекта. В случае невозможности предоставления такой информации, правительство должно мотивировать свой отказ. Одновременно Палата депутатов может обращаться с аналогичными запросами и в другие государственные органы, в частности в Счетную палату. Запросы направляются только через председателя палаты. Право на такое обращение имеет председатель комиссии или руководитель фракции.

В последние годы в законотворческой деятельности итальянского парламента стала применяться практика включения в законы механизма определения его эффективности. В частности, положения закона могут предусматривать, что правительство обязано представлять ежегодные доклады о ходе применения закона.

Итальянский парламент может проводить собственные исследования по вопросам применения тех или иных законов. По их результатам проводятся заслушивания соответствующих министров правительства. Однако в случае, если реализация закона, по мнению парламентариев, идет неудовлетворительно, в итальянской практике нет конкретных мер по исправлению ситуации.

В аппарате Палаты депутатов создана служба по изучению действующего законодательства и законодательной деятельности. Она готовит ежегодные доклады, в которых выдвигает соответствующие рекомендации, в том числе с учетом зарубежного опыта. К подготовке таких документов привлекаются Национальный исследовательский центр Италии и различные научные и исследовательские институты.

Доклады являются хорошим подспорьем для парламентариев в их законотворческой деятельности.

Служба аппарата Палаты депутатов по бюджетным вопросам в свою очередь дает заключения по экономическим и финансовым последствиям принятия законопроектов. Счетная палата Италии ежегодно представляет парламенту свои оценки эффективности применения действующего законодательства в части, касающейся расходования государственных средств. На этой основе итальянский парламент ежегодно проводит анализ действующего законодательства, предусматривающего долговременное бюджетное финансирование.

Как всякая юридическая деятельность правовой мониторинг должен быть признан в законе, а общественные отношения, связанные с его организацией и проведением требуют нормативного урегулирования. В России правовой мониторинг не получил до настоящего времени институционального закрепления в федеральном законодательстве. Основными нормативными актами, регулирующими законодательный процесс в Российской Федерации, являются Конституция РФ и регламенты палат Федерального Собрания – Государственной Думы и Совета Федерации. В положениях ст. 104–108 Конституции РФ установлены основополагающие принципы законодательного процесса, однако в силу специфики конституционных норм в данных статьях не прописаны необходимые для организации этого процесса детали. Регламенты палат Федерального Собрания как правовые акты ограниченной сферы действия, регулирующие деятельность каждой палаты, не формируют общеобязательных для всех участников законодательного процесса правил взаимодействия и не в полной мере описывают законодательный процесс в части рассмотрения законопроектов и законов в Федеральном Собрании. В связи с этим возникают недопустимые нарушения процедур подготовки и рассмотрения законопроектов, принятия законов (принятие закона сразу в трех чтениях), а также отсутствует целостная система контроля над реализацией и актуализацией законов в связи с изменяемыми потребностями общества, что приводит, в частности, к внесению неоправданно большого числа поправок в действующие нормативные правовые акты (например, в Налоговый кодекс РФ).

Эффективное функционирование полноценной системы правового мониторинга возможно при условии его институционального оформления в законодательстве как вида государственной деятельности. Такая регуляция должна исходить из того, что парламент является одновременно и заказчиком, и исполнителем, и потребителем результатов правового мониторинга.

Советом Федерации подготовлены проекты трех законов, принятие которых позволит, помимо прочего, официально учредить институт правового мониторинга в федеральном законодательстве и увязать его законодательное регулирование с нормотворчеством федеральных органов исполнительной власти, которые предпринимают попытки урегулировать проведение правого мониторинга подзаконными актами. Это проекты федеральных законов «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации», «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Разработчики убеждены в том, что необходимо принимать эти законы «в пакете», что даст возможность разрешить весь комплекс вопросов, связанных с законопроектной и законодательной деятельностью, включая вопросы, связанные с правовым мониторингом.

Парламент как элемент механизма государства имеет возможность осуществлять правовой мониторинг до правовой регламентации общественных отношений, в процессе создания законов и после их принятия. Организованный и проводимый парламентом Российской Федерации правовой мониторинг, на основе его концепции, изложенной в настоящем пособии, может быть охарактеризован как комплексный, государственный, включенный, постоянный, прогнозный.

Будучи включенным в систему правового мониторинга, парламент призван решать следующие задачи.

Парламент, находясь, в непосредственном контакте с другими участниками законотворческого процесса, должен осуществлять включенное наблюдение за состоянием законодательства и правоприменительной практикой. Система информационных наблюдений, составляющая ядро правового мониторинга, даст возможность анализировать и оценивать: 1) результаты законопроектной и законотворческой деятельности, а также ведомственного нормотворчества; 2) качество принятых законов; 3) эффективность их практического действия.

Функциональная ценность такого наблюдения заключается в том, что оно способно обеспечить прямое взаимодействие высшего законодательного органа страны с объектами мониторинговой деятельности. На этом уровне может и должно осуществляться изучение объекта вплотную, в идеале – со всех сторон, со всех телеологических позиций на соответствующей профессиональной платформе, что поднимет значение данного вида наблюдения на определенную практическую высоту и в общественном сознании и в практике государственной деятельности. Анализ данных наблюдения позволяет выявить недостатки в федеральном законодательстве, существующие пробелы, коллизии и т. п.

Прогнозирование является необходимым элементом нормотворчества. Систематическое изучение состояния, динамики общественных отношений, состояния законодательства, практики реализации и применения законов, выявление тенденций общественного развития, позитивных или негативных факторов, влияющих на развитие законодательства и практики его применения, позволяет прогнозировать результаты действия принимаемых законов. По результатам проведенного прогнозного исследования может быть построена нормативная модель будущего состояния объекта прогнозирования.

В целях обеспечения эффективного законотворчества необходима специальным образом организованная деятельность по выявлению возможных вариантов развития общественных отношений, законодательства, практики реализации и применения законов и определение обусловленных общественными потребностями и интересами оптимальных средств и методов правового регулирования тех или иных сфер социальных отношений.

Наблюдение объекта мониторинга, анализ полученных результатов и прогнозирование развития общественных отношений, должны осуществляется постоянно. Однако приходится констатировать, что в практической деятельности российского парламента, как и парламентов зарубежных стран это делается ситуативно – на этапе проработки законопроектов. Данная работа сосредоточивается либо в профильных комиссиях или комитетах, либо выполняется структурными подразделениями аппарата (аппаратов палат[31]31
  Например, в аппарате Палаты депутатов итальянского парламента создана служба по изучению действующего законодательства и законодательной деятельности. В аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации функционируют Аналитические управления.


[Закрыть]) парламента. Аналитическая работа проводится прежде всего с целью определить целесообразность принятия законодательного акта. Для этого проводятся исследования на предмет целесообразности сохранения в силе действующих законов, наличия правового вакуума или других факторов, требующих внесения изменений и дополнений в законодательство.

Конституционный статус парламента России обусловливает наличие в структуре его компетенции полномочия вынесения официальной оценки результатов мониторинговой деятельности других ее субъектов и участников, которая осуществляется в ходе работы с за конодательными инициативами, принятия и одобрения законов палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

Правовой мониторинг не ограничивается только анализом и прогнозом действия законов. Большая нагрузка ложится на этапы законопроектной работы. Качество закона изначально определяется тем, насколько профессионально проведена работа на этапе подготовки проекта закона.

В ходе работы над законопроектом, внесенным в порядке законодательной инициативы, профильный комитет и Правовое управление Аппарата Государственной Думы анализируют и оценивают не только его текст, но и сопроводительные документы[32]32
  Подробный перечень сопроводительных документов, необходимых для внесения законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы установлен ст. 105 Регламента Государственной Думы (Постановление Государственной Думы РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 10.10.2008) // СЗ РФ. 1998. № 7. ст. 801).


[Закрыть], отражающие результаты мониторинга, проведенного субъектом законодательной инициативы.

Деятельность по анализу и оценке текста законопроекта и сопроводительных документов сама по себе включает элементы мониторинга (наблюдение, анализ, оценку, экспертизу[33]33
  Регламентом Государственной Думы (ст. 112) предусмотрено, что Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет правовую, юридико-техническую, лингвистическую экспертизы законопроектов. По решению ответственного комитета законопроект может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. По обращению Государственной Думы соответствующую экспертизу проводит Общественная палата. Кроме названных видов экспертиз при проведении мониторинга необходимо проведение гуманитарной экспертизы, антикоррупционной, экологической.


[Закрыть], прогнозирование). Объективная оценка текста законопроекта и сопроводительных документов возможна только на основе результатов собственного мониторинга (или проводимого совместно с научными учреждениями, общественными организациями и др.), соответствующей сферы общественных отношений, существующего законодательства, регулирующего данные отношения и правоприменительной практики, проводимого профильными комитетами на постоянной основе.

Работа с законодательными инициативами в Государственной Думе в настоящее время построена таким образом, что многие из них рассматриваются на «аппаратном уровне». Правовое управление Государственной Думы проводит экспертизу планируемых для внесения законопроектов по обращениям законодательных органов субъектов РФ. Это позволяет снять целый ряд вопросов к субъекту законодательной инициативы, еще до внесения законопроекта в ус тановленном порядке и повысить его качество, тем самым оптимизировать процесс работы над законопроектом до его внесения в нижнюю палату российского парламента и в процессе его прохождения по стадиям законодательного процесса.

Аналогичную работу (если не принимать во внимание детали) проводит и Совет Федерации. Совет Федерации прилагает усилия к тому, чтобы, используя свои возможности по взаимодействию с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, курировать законодательные инициативы субъектов РФ, которые могут оперативно отреагировать на ошибки федерального законодателя или при необходимости предложить скорректировать неэффективные законодательные решения в порядке планового мониторинга.

Деятельность органов государственной власти по проведению правового мониторинга, как и всякая иная государственная деятельность, должна осуществляться, во-первых, на плановой основе; во-вторых, иметь координацию; в-третьих, основываться на методическом обеспечении; в-четвертых, быть подконтрольной; в-пятых, высшие органы власти должны осуществлять общее руководство этой деятельностью. По сути, планирование, координация, методическое обеспечение, контроль и общее руководство являются составными частями (элементами) деятельности по проведению правового мониторинга[34]34
  Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 22.


[Закрыть].

В условиях отсутствия законодательно закрепленного за парламентом статуса координирующего органа по проведению правового мониторинга функция координации может быть эффективно реализована посредством следующих форм деятельности.

1) Планирование мониторинговой деятельности. Планы мониторинговой деятельности должны разрабатываться и утверждаться совместно (одновременно) с текущими и перспективными планами законопроектной работы парламента и его палат. Ценность такого планирования помимо оптимизации своей собственной работы состоит в том, что оно позволяет связать воедино планирование и организацию деятельности по правовому мониторингу, проводимого парламентом, органами исполнительной власти в пределах своей компетенции, органами государственной власти субъектов Федерации (в федеративных государствах), а также органами местного самоуправления, придав этой деятельности свойство системы. Это позволит скоординировать по целям, задачам и срокам выбор объекта мониторинга, минимизировать материальные и людские ресурсы для проведения данной работы, обеспечить востребованность законодателем результатов мониторинговой деятельности, проводимой другими субъектами (органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества). В этой связи становится все более актуальной задача долгосрочного, стратегического планирования законодательной деятельности парламентов.

Планирование как одна из стадий правового мониторинга в данном случае выступает в качестве инструмента координации.

2) Методическая и экспертная помощь другим субъектам и участникам правового мониторинга. Эта форма деятельности весьма характерна для России. Правовой мониторинг в его современном институциональном и функциональном понимании еще только-только входит в практику государственных органов. Этот процесс сопряжен с рядом трудностей, среди которых отсутствие четкого, единообразного понимания сущности и значения данного явления и, соответственно, отработанных методик его проведения.

В этой части большую работу проделывает Совет Федерации. В частности несколько лет подряд Совет Федерации готовит ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации»[35]35
  См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М.: Совет Федерации, 2007.


[Закрыть], в котором специальный раздел посвящен научным основам правового мониторинга, методике и методологии его проведения. Сам доклад представляет собой яркую иллюстрацию мониторинговой деятельности, являясь одновременно и результатом, и инструментом правового мониторинга[36]36
  Так, в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» приведены итоги осуществления мониторинга законодательного обеспечения организации местного самоуправления в Российской Федерации, жилищного законодательства Российской Федерации в системе обеспечения качества жизни гражданина, развития малого и среднего предпринимательства, регионального аспекта законодательного обеспечение сферы образования.


[Закрыть]. Данная методика была взята на вооружение субъектами РФ, которые готовят аналогичные доклады о состоянии законодательства в субъектах РФ[37]37
  См.: Постановление Московской городской Думы от 30.01.2008 № 25 «О докладе Московской городской Думы “О состоянии законодательства города Москвы”». М.: Московская городская Дума, 2008; Доклад Самарской Губернской Думы «О состоянии законодательства Самарской области в 2007 году». Самара, 2008.


[Закрыть].

Основную работу по продвижению идеи правового мониторинга, его внедрению в деятельность Совета Федерации, Федерального Собрания в целом, органов исполнительной власти выполняла Комиссия Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации. В настоящее время эти функции возложены на Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Центр мониторинга права), координация деятельности которого возложена на Председателя Совета Федерации[38]38
  Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16.11.2007 № 496-СФ «О Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Положение о Центре утверждено Распоряжением Председателя Совета Федерации от 25.04.2008 № 173рп-СФ.


[Закрыть].

Центр мониторинга права согласно Положению о нем является экспертно-консультативным органом при Совете Федерации, осуществляющим содействие правоведению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в верхней палате парламента. Его основными задачами являются: