Текст книги "Финансово-кредитные системы зарубежных стран"

Финансовая система в США отвечает трехступенчатой схеме организации политической власти: федеральное правительство – правительства штатов – местные органы управления. Соответственно выделяются и три главных финансовых уровня:

• финансовая система федерации;

• финансовая система 50 штатов;

• финансовая система более 80 тыс. административных, хозяйственно-предпринимательских, культурно-просветительных и других местных подразделений (графств, муниципалитетов, тауншипов, сельских, школьных, специальных округов и т. п.).

Для данной системы характерно отсутствие единства. Это означает, что, во-первых, сферы компетенции федеральных властей и штатов разграничены. Взаимоотношения между ними специально оговорены в конституции. Во-вторых, каждый уровень государственного управления – федерация и штаты – самостоятельно составляет, утверждает свой бюджет, разрабатывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом. Бюджеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты – в бюджеты штатов. Отсутствие единства выражается и в существовании многочисленных фондов, бюджетов предприятий, смет организаций, которые не включаются в федеральный бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты.

Центральное место в системе государственных финансов США занимает федеральный бюджет. Доля его расходов в общей сумме государственных расходов составляет более 60 %. За федеральным бюджетом закреплены расходы общенационального значения: военные, международные, финансовая поддержка отдельных отраслей, содержание федерального государственного аппарата, полиции, судебных органов, управление государственным федеральным долгом и т. п.

Самыми крупными статьями расходов федерального бюджета США на 2012 финансовый год являются: здравоохранение, включая программы «Медикэр» и «Медикейд» – 23,9 %, социальное обеспечение – 21,9, оборона – 19,0, военные операции за границей – 3,4, сельское хозяйство – 3,9, расходы по управлению государственным долгом – 5,3 %.

Наряду с расходами на нужды образования, переподготовку рабочей силы, программы занятости (около 3,3 % федеральных расходов) и на региональное развитие (примерно 0,7 %) на долю социальных программ федерального правительства США в современных условиях приходится свыше 60 % всех расходов по федеральному бюджету США.

Ведущим источником поступлений в доходы федерального бюджета являются подоходные налоги, доля которых составляет 44–49 %. Вторым по значимости идут налоговые взносы в фонды социального страхования (35–40 %). Таким образом, в совокупности эти виды налогов обеспечивают более 80 % доходов федерального бюджета.

Налоговые поступления от бизнеса и частных фирм, представленные в федеральном бюджете двумя основными видами налогов – на прибыли корпораций и акцизными налогами, а также таможенными пошлинами, составляют около 16 % доходной части федерального бюджета. Налоги на дарения и недвижимость (1,2 %) также не играют важной роли в поступлениях в сбалансированный федеральный бюджет. Иными словами, фактор капитала и капитальных активов не имеет большого значения в системе федерального налогообложения.

За многие годы формирования регулярного бюджета на федеральном уровне он неоднократно сводился с отрицательным сальдо. Проблема дефицита стала основной проблемой для внутренней политики США. После почти 40 лет, в течение которых разрабатывались и принимались различные законы для борьбы с дефицитной основой проектирования и финансирования государственных расходов, в 1998 финансовом году федеральный бюджет был сведен с положительным сальдо в 69,2 млрд дол. (рис. 2.1). Однако вследствие начавшегося спада из-за увеличения военных расходов при администрации Дж. Буша-младшего начиная с 2002 г. федеральный бюджет вновь становится дефицитным.

Рис. 2.1. Динамика сальдо федерального бюджета США

В 2010 финансовом году отрицательное сальдо федерального бюджета превысило 1293 млрд дол., в 2011 г. – 1645, в 2012 г. – 1101, в 2013 г. – 768 млрд дол.

Признание возможности применения несбалансированного федерального бюджета с целью стабилизации экономики, мобилизация значительных финансовых ресурсов для покрытия бюджетного дефицита США имеют следствием ускоряющееся увеличение государственной задолженности страны (рис. 2.2).

Современный бюджетный процесс в США состоит из четырех стадий:

• подготовка проекта бюджета, возлагаемая на президента и практически осуществляемая штатом его экономических служб;

Рис. 2.2. Динамика ВВП и государственного долга США, трлн дол.

• рассмотрение и утверждение проекта бюджета в конгрессе;

• исполнение бюджета;

• составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение конгрессом.

Бюджетный год федерального правительства начинается 1 октября, заканчивается 30 сентября, в большинстве штатов – с 1 июля по 30 июня (при этом практикуется составление бюджета на два года); для местных бюджетов бюджетный год совпадает с календарным.

Работа над подготовкой проекта бюджета начинается за 18 месяцев до начала финансового года. Директор Административно-бюджетного управления при президенте (АБУ) сообщает руководителям министерств и ведомств контрольные цифры возможных ассигнований и предлагает представить расчет требуемых им денежных сумм на предстоящий финансовый год. На основе поступивших заявок и после их уточнения АБУ подготавливает первый вариант федерального бюджета.

Когда проект бюджета подготовлен, президент сообщает основные сведения о расходах и методах их покрытия в бюджетном послании. Оно представляется конгрессу в январе того года, когда бюджет вступит в действие.

Далее начинается длительная процедура рассмотрения и утверждения проекта бюджета в конгрессе. Конгресс обладает правом бюджетной инициативы, т. е. может пересматривать проект бюджета (с 1974 г.). Но часть расходов (расходы фонда социального страхования, расходы по управлению государственным долгом, выплаты ветеранам войны, платежи по международным обязательствам) пересматриваться конгрессом не может.

Бюджет делится на элементы и направляется в различные комиссии и подкомиссии. Доходы рассматриваются отдельно от расходов, а расходы делятся на программы, которые поступают в соответствующие комиссии обеих палат.

Каждая расходная программа рассматривается палатами конгресса дважды: сначала утверждается сама программа, затем ассигнуются средства на осуществление утвержденной программы. В конгрессе насчитывается 33 законодательные комиссии (18 – в палате представителей и 15 – в сенате) – по сельскому хозяйству, вооруженным силам, иностранным делам, науке и аэронавтике, банкам и валюте и т. д. Каждая из них имеет подкомиссии, которые утверждают отдельные программы расходов. В заключение программа обсуждается всей комиссией и согласительной конференцией соответствующих комиссий обеих палат. Выделением денежных средств ведают особые подкомиссии при соответствующих комиссиях по ассигнованиям обеих палат. Комиссия по ассигнованиям в палате представителей имеет 13 подкомиссий, в сенате – 14.

Рассмотрение проекта расходной части бюджета в конгрессе завершается принятием законов об ассигнованиях. Лишь с момента подписания законопроекта президентом министерства и ведомства получают право выписывать чеки на счет казначейства в ФРС для расчетов с поставщиками, выплаты субсидий, пенсий и т. п.

Доходная часть бюджета обсуждается параллельно бюджетной комиссией палаты представителей и финансовой комиссией сената, а затем объединенной комиссией по налогообложению внутренних доходов.

Конгресс одобряет два документа: по расходам и доходам в целом и утверждает их. Оформляется это резолюцией.

С утверждением конгрессом федерального бюджета он принимает директивный характер и начинается его исполнение. Министерства и ведомства федерального правительства исполняют расходную часть, а министерство финансов – доходную. Кассовое исполнение бюджета выполняют федеральные резервные банки и банки – члены ФРС. В основе кассового исполнения бюджета лежит принцип единства кассы, означающий, что все собранные на территории страны доходы поступают на счет министерства финансов в ФРС. Это позволяет ему предотвращать кассовые разрывы, т. е. несоответствие между подлежащим финансированию объемом бюджетных обязательств и имеющимися в распоряжении доходами.

Контроль исполнения бюджета возложен на АБУ и на министерство финансов. Широкими правами в области текущего и последующего контроля располагают главные контрольные управления, непосредственно подчиненные конгрессу США.

Отчет об исполнении федерального бюджета составляет министерство финансов США соответственно с экономическим советом при президенте США.

Местные финансы, или финансы местных органов управления, являются важным звеном финансовой системы США. В отличие от других развитых зарубежных стран финансовая система штатов и местных органов власти сформировалась в США раньше, чем система федеральных финансов. Структура расходов и доходов в различных штатах страны имела свои особенности, сохранившиеся и в настоящее время. Специфичен порядок обсуждения и принятия штатных и местных бюджетов, являющихся ведущими звеньями местных финансов. Каждое из десятков тысяч разнообразных административных подразделений составляет и исполняет свой бюджет, не входящий в бюджеты подразделений более высоких уровней. Однако несмотря на формальную самостоятельность, штатные и местные бюджеты зависят от федеральных властей, и эта связь непрерывно усиливается.

Являясь частью финансовой системы государства, бюджеты местного самоуправления берут на себя не только финансовые обязательства с целью уменьшения давления на федеральный бюджет, но и расходы, связанные с государственным регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подведомственной территории, содействуя проведению политики, соответствующей интересам региона.

Местным органам власти принадлежит важная роль в регулировании размещения производительных сил – целевом использовании земель. Экономические, финансовые и административные меры, принимаемые местными органами власти, стимулируют или ограничивают развитие отдельных отраслей экономики, создают условия для повышения конкурентоспособности частных предприятий.

Широкое участие местных администраций в финансировании базисных отраслей экономики, а также в затратах на образование, здравоохранение, охрану и использование природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды способствует организации новых рабочих мест, расширению занятости населения.

Наряду с традиционным финансированием из местных бюджетов таких служб, как полицейская, пожарная, санитарная, рекреационная, все чаще из бюджетов выделяются средства на развитие экономической инфраструктуры (в частности, капиталоемких и требующих государственного контроля объектов: строительство мостов, дорог и т. д.). Подобное финансирование – важное условие повышения конкурентоспособности американских компаний на внешнем и внутреннем рынках. Кроме того, улучшаются условия для привлечения промышленных предприятий в определенные районы, создается благоприятный инвестиционный климат. Расходы на финансирование инфраструктуры позитивно сказываются на развитии экономики, так как местные органы власти в числе прочих поддерживают базовые отрасли экономики (транспортную, машиностроительную, строительство). Доля местных бюджетов в общегосударственных расходах на инфраструктуру весьма значительна – порядка 40 %. Средства местных бюджетов используются для расширения государственного потребления (финансирование закупок товаров и услуг, инвестиций в торговлю, транспорт, выплата зарплаты).

Местные органы власти осуществляют жилищное строительство для тех, чьи доходы ниже среднего уровня. Доля местных бюджетов в финансировании жилищных программ в среднем превышает 50 % общенациональных расходов.

Самые крупные статьи расходов местных администраций в США приходятся на образование (свыше 32 % расходной части бюджетов) и здравоохранение (более 20 %).

Меньше всего средств из местных бюджетов выделяется на социальные нужды (около 6 % расходов).

Опыт США показывает, что наиболее важные социально-экономические проблемы (развитие инфраструктуры и здравоохранения, формирование систем дошкольного воспитания, образования, общественного транспорта, совершенствование других сфер) решаются в основном на местном уровне. Поэтому в США местные бюджеты наряду с финансовой помощью федерального правительства и правительства штатов имеют собственные источники доходов.

Итак, доходная часть бюджетов местных органов власти формируется из трех источников: налоговых поступлений; неналоговых поступлений; субсидий федерального и штатских правительств.

Доходные статьи местных бюджетов в основном опираются на поимущественный налог (в отдельных муниципальных образованиях до 75 % всех налоговых поступлений), общие и выборочные налоги с продаж (в некоторых случаях до 30 % всех налоговых поступлений).

К неналоговым источникам доходов местных бюджетов относятся доходы от предоставления коммунальных услуг, продажи муниципальной собственности, страховых фондов, продажи облигаций, ряд административных удержаний, сборы, платежи за лицензии, штрафы, пошлины и т. д.

Федеральная помощь – это средства, получаемые от правительства в виде разного рода дотаций, субсидий, кредитов, которые условно можно разделить на целевые (программные) и свободные. Свободные средства, получаемые от федерального правительства, расходуются сообразно обстоятельствам – по усмотрению местных правительств, а целевые (программные) средства идут только на осуществление целевых федеральных социально-экономических программ, главным образом на финансирование системы образования, строительства дорог, на организацию гражданской обороны, помощь ветеранам войны и т. д. Федеральные власти оговаривают расходование средств рядом условий и контролируют выполнение наиболее важных программ.

В финансовой системе США важное место принадлежит государственным предприятиям. Для них типично развитие государственной собственности военного характера, в первую очередь атомной промышленности, на финансирование которой государством направляются значительные средства. Она является исключительно доходной отраслью, которая приносит прибыль не государству, а ведущим корпорациям, поскольку управление предприятиями данной промышленности передано в руки частных монополий. Они не несут никаких потерь от случайностей в производстве. Все расходы, связанные с научными исследованиями, экспериментами, использованием новой техники, покрываются из федерального бюджета. Сбыт производимой продукции гарантирован государством.

Помимо предприятий атомной промышленности и военных предприятий государству в США принадлежат крупные гидростанции, порты, аэродромы, некоторые химические заводы, кредитные учреждения, часть железных дорог. Особенность государственного сектора в США состоит в том, что значительная часть невоенной собственности находится в распоряжении штатов и местных органов власти. Это предприятия экономической и социальной инфраструктуры, системы водо– и газоснабжения, местный транспорт, а также муниципальные больницы, жилые дома, спортивные сооружения.

При нестабильном развитии экономики США, углублении циклических и структурных кризисов государство широко привлекает специальные фонды для воздействия на процесс воспроизводства. Они расширяют возможности для крупномасштабного вмешательства в хозяйственную жизнь, социального маневрирования. С целью финансовой поддержки частного сектора, особенно крупного капитала, а также малорентабельных государственных предприятий создаются разнообразные специальные фонды. Как правило, каждый фонд имеет одно направление расходования средств, отраженное в его названии. Среди этих фондов наибольшую роль играют экономические, научные, кредитные, социальные.

К экономическим фондам, предназначенным для регулирования хозяйственной жизни, относятся инвестиционные, конъюнктурные, фонд перестройки и развития экономики и пр. Их средства направляются на финансирование частных компаний, осваивающих передовые технологии, на страхование банковских кредитов для частных предприятий. Часть фондов финансирует деятельность предприятий государственной производственной инфраструктуры: федеральные дороги, аэропорты, гидроэлектростанции.

Среди экономических фондов следует выделить Фонд перестройки и развития экономики, который формируется за счет средств федерального бюджета. Главная его задача – страхование банковских операций частных промышленных компаний. С 1984 г. он осуществляет руководство новыми программами экономического развития, и прежде всего программами развития черной металлургии. Величина гарантированных фондом ссуд ограничена 20 млн дол. Этот фонд стимулирует частный бизнес, особенно в периоды спада производства.

Большую помощь оказывают бизнесу региональные фонды правительства штатов. Каждый штат имеет фонд агентства экономического развития с капиталом свыше 100 млн дол., целью которого является предоставление компаниям финансовой поддержки, обычно в прямой форме.

В современных условиях широкое распространение получили научно-исследовательские фонды, используемые для финансовой поддержки научных исследований, а также для содержания государственных научных центров, осуществляющих фундаментальные исследования. Они частично финансируются из федерального бюджета.

В США действуют Национальный научный фонд (ННФ) и Научный фонд бюро стандартов (НФБС). Средства ННФ формируются за счет поступлений из федерального бюджета, отчислений от прибыли промышленных предприятий, а также взносов университетов, колледжей и расходуются на финансирование программ в области фундаментальных исследований, на премии ученым за научные исследования, на строительство научных центров, подготовку кадров. Однако бóльшая их часть используется в военных целях. Научный фонд бюро стандартов финансирует компании, которые проводят эксперименты и доводят научные исследования до их промышленного и сельскохозяйственного использования.

Кредитные фонды в США осуществляют программы, сосредоточенные в трех важнейших отраслях – сельском хозяйстве, жилищном строительстве и внешнеэкономической сфере. Для кредитования сельского хозяйства создан Фонд администрации фермерского кредита, осуществляющий координацию деятельности федеральных земельных банков, федеральных банков среднесрочного кредита и федеральной кооперации. Фонды этих кредитных учреждений формируются из средств казначейства, а также путем продажи собственных обязательств и используются для предоставления ссуд на различные цели (реализация урожая, строительство складов и другие сельскохозяйственные нужды).

Большое значение для проникновения американского капитала в экономику других стран имеет Фонд экспортно-импортного банка. Банк выдает кредиты (на 15–20 лет) американским экспортным компаниям, а также предоставляет гарантии по экспортным кредитам частных банков (в пределах 30–60 % суммы кредита). Основными источниками ресурсов банка являются собственные средства и займы.

Важное место в системе государственных финансов США принадлежит социальным фондам, находящимся в разном административном подчинении, для осуществления социальных программ. Наиболее крупными являются три общенациональных фонда: Фонд страхования по старости, инвалидности и на случай потери кормильца; Фонд страхования государственных служащих; Фонд помощи нуждающимся. За их счет осуществляется пенсионное обеспечение, страхование здоровья, выплачиваются пособия по безработице, временной нетрудоспособности, предоставляется государственная помощь престарелым, инвалидам и нуждающимся. Фонды образуются из трех источников: взносов застрахованных (рабочих и служащих), взносов предпринимателей и субсидий государства. Официально взносы трудящихся составляют от 20 до 50 %. Взносы предпринимателей на социальное страхование приравниваются ими к издержкам производства и возмещаются в виде повышенных цен на товары. Кроме того, монополии имеют дополнительные преимущества: взносы с юридических лиц взимаются пропорционально не общей валовой заработной плате, а заранее установленной максимальной валовой заработной плате, т. е. суммы, превышающие этот максимум, не учитываются. Таким образом, чем выше доля квалифицированных рабочих, чем выше их заработная плата, тем меньше отчисления в социальные фонды.

В настоящее время широкое распространение получают также государственные фонды имущественного и личного страхования. Из них возмещается застрахованному или третьему лицу страховая сумма установленного размера (страховое возмещение) при наступлении страхового случая.

К специальным органам, выполняющим эти функции, в США относится Ассоциация страхования экспортных кредитов.

Государственные страховые фонды формируются прежде всего из поступлений от продажи страхового полиса (договора), доходов от вложений в ценные бумаги, а также из государственных средств. Ресурсы страховых фондов при активном сальдо могут быть использованы помимо целевого назначения для покрытия бюджетных расходов путем приобретения государственных ценных бумаг.

Большое значение в США имеют военно-политические фонды. К ним относятся конфиденциальные (секретные) фонды федерального бюджета, которые хотя и включаются в его расходную часть, но отражаются по статьям, название и назначение которых неконкретно, например «Программа военных продаж». В настоящее время эти фонды находятся в распоряжении либо непосредственно президента, либо министерства обороны. Из них финансируются секретные крупномасштабные научно-технические проекты.

Из постоянно действующих (с 1956 г.) следует отметить Дорожный фонд. Его средства формируются за счет налога на продажу бензина, дизельного топлива, смазочных материалов, налога на автопокрышки с владельцев легковых и грузовых автомашин, специального сбора за проезд через новые мосты и дороги, где установлены контрольно-пропускные пункты.