Текст книги "Внешняя политика России в условиях глобальной неопределенности. Монография"

Один из глобальных трендов при анализе международных отношений последних десятилетий – обострение политических дебатов вокруг положения о «вестфальском» суверенитете государств. В рамках научных дискуссий циркулируют вопросы о возможности внешнего воздействия на внутриполитические ситуации в тех или иных странах, его целях, средствах, пределах и т. п. Понятно, что абсолютного суверенитета в современных условиях, где любое государство функционирует в условиях существенных внутренних и внешних ограничений и обязательств, где процессы глобализации способствуют существенному перераспределению ресурсов власти от правительств к иным субъектам мировой политики (ТНК, НГО и др.), быть не может. Но сомнительными представляются и утверждения о том, что суверенитет государств является неким рудиментом старой, постепенно подвергающейся все более серьезной политической и правовой эрозии Вестфальской системы организации международных отношений, что «традиционные концепции суверенитета» якобы оказались неспособными отразить всю сложность современных международных отношений[50]50
  См. об этом: Keating M. Plurinational Democracy: Stateless Nations in a Post-Sovereignty Era, Oxford, New York: Oxford University Press, 2002; Slaughter A-M. A New World Order, Princeton and Oxford: Princeton University Press, 2004.


[Закрыть]. Как известно, «новое – это лишь хорошо забытое старое». И когда мы сталкиваемся с утверждениями относительно несовместимости «устаревшего» суверенитета и гуманитарных принципов современного мироустройства – как не вспомнить здесь мнение одного из отцов-основателей теории международных отношений Э.Карра, высказанное более полувека тому назад: «Неуместность государственного суверенитета – идеология доминирующих держав, которые рассматривают суверенитет других государств как препятствие для использования своего собственного преобладающего положения»[51]51
  CarrE. The Twenty Years’ Crisis 1919–1939. An Introduction to the Study of International Relations. L., 1939, p.18.


[Закрыть].

Понятие суверенитета довольно поздно пришло в общественно-политическую мысль. Термин был введен в оборот только в XVI в. видным французским мыслителем Ж.Боденом. При этом концепция суверенитета фактически формировалась и развивалась вместе с идеей современного (национального) государства. Согласно широко распространившимся и закрепленным в международном праве после Вестфальского 1648 г. мира представлениям, каждое государство должно было обладать внутренним и внешним суверенитетом. Внутренний суверенитет непосредственно связан с ключевым для мира политики понятием власти. Значимость внутреннего суверенитета состоит прежде всего в том, что государству принадлежит верховная власть над всей территорией, на которую распространяется его юрисдикция. Внешний суверенитет хорошо коррелируется с представлениями об анархичности (в смысле отсутствия верховного арбитра и неотвратимых санкций за нарушение правил поведения) системы международных отношений. И состоит в свободе поведения государств на международной арене в процессе реализации своих интересов и целей и отсутствии некой «вышестоящей» силы над суверенным государством. Свободе, ограниченной только действиями других участников международных отношений. Отсюда вытекает и краеугольный принцип современного международного права – принцип суверенного равенства государств.

В условиях перехода от феодальной анархии к более упорядоченным формам политической организации эпохи Нового времени, доктрина суверенитета сыграла очевидно позитивную роль, утвердив право суверена на всю полноту власти в границах государства и его независимость от других суверенов. В мировой политической истории суверенитет стал действенным инструментом, упорядочившим отношения между отдельными государствами, выступил мощным организующим фактором международных отношений в целом. При этом представления о суверенитете постепенно включили в себя набор основополагающих принципов международного права. Прежде всего принципы территориальной целостности, нерушимости границ, невмешательства во внутренние дела государств. Именно поэтому он оказался не только политическим концептом или отвлеченной философской конструкцией, но фактически был положен в основание всей системы современного международного права.

В политической науке суверенитет никогда не был однозначным понятием. На протяжении вот уже нескольких столетий ведется полемика вокруг проблемы делимости суверенитета (по крайней мере со времен Г.Еллинека, П.Лабанда, В.Уиллоуби и Дж. Кэлхуна). Применительно к проблематике многосоставных политических сообществ и федеративных государств возникал вопрос о носителе и субъекте суверенитета (носителем суверенитета выступает государство как единое целое или его составные части (штаты, земли и т. д.)). Со времен Дж. Локка и Ж.Руссо не утихают философские диспуты по поводу носителя суверенитета (народ, большинство народа ets.) и проблемы его субъектности. Однако в последние десятилетия фокус исследований и научных и политических дискуссий сместился в несколько иную плоскость.

Принцип невмешательства во внутренние дела государств на протяжении XIX–XX вв. неизменно выступал в качестве основополагающего принципа отношений между государствами. Однако в последнее время смысловое наполнение суверенитета постепенно меняется. Конец XX – начало XXI в. оказались ознаменованы стремительным развитием процессов глобализации и существенными изменениями правил игры в мировой политике и глобальной экономике. «Традиционные концепции суверенитета не способны выразить сложность современных международных отношений»[52]52
  Slaughter А.-М. A New World Order. Princeton and Oxford: Princeton University Press, 2004, p.267.


[Закрыть] – утверждает целый ряд западных авторов. По меньшей мере со времени появления работ Дж. Ная и Р.Кохейна получила широкое распространение точка зрения, согласно которой процессы глобализации способствуют существенному перераспределению ресурсов власти от правительств к иным субъектам мировой политики. Конкуренцию институтам государства составляют транснациональные корпорации, определяющие экономическое благополучие целых регионов, массовые движения, оказывающие определяющее воздействие на формирование идентичности значительных групп населения, транснациональные политические сети, все более явно воздействующие на формирование международной повестки дня, и иные формы социальной и политической организации. Одновременно в глобализирующемся мире все более отчетливо проявляет себя тенденция роста взаимозависимости государств. Все большее значение приобретает конкуренция за эффективную «включенность» в международное разделение труда. Происходит переворот в классической теории власти и господства, где силовое воздействие выступало крайней формой воздействия на оппонента и суверенным правом государств. В качестве средства принуждения все чаще выступает не угроза вторжения, а угрожающее «невторжение» (в терминологии У.Бека[53]53
  См. об этом: Бек У. Власть и ее оппоненты в эпоху глобализма. Новая всемирно-политическая экономия. М.: Прогресс-Традиция, 2007. С. 89.


[Закрыть]) инвесторов или угроза их ухода из той или иной страны. Кроме того, система международной безопасности с трудом адаптируется к распространению новых типов угроз и новых форм конфликтов. В совокупности отмеченные тенденции ведут к размыванию ряда ключевых понятий и принципов организации системы международных отношений, в т. ч. к попыткам переформулирования проблематики государственного суверенитета.

Сегодня не менее очевидно, что и процессы демодернизации способны, как ни парадоксально, поддерживать тенденцию размывания суверенитета. По окончании процесса деколонизации и особенно после слабо контролируемого распада СССР и ряда стран Восточного блока система межгосударственных отношений стала включать в себя слабо структурированные и непрочные образования («несостоявшиеся», «новые» и т. п. независимые государства), чей суверенитет проблематичен, чьи территориальные границы недостаточно четко определены (в целом ряде случаев просто не делимитированы или активно оспариваются соседями), и чья «мощь» фактически раздроблена между конкурирующими кланами или частными субъектами. Как неоднократно отмечали в этой связи многие западные исследователи, внешний правовой суверенитет далеко не всегда оказывается связан с внутренним. И это обстоятельство обусловливает политические деформации международной системы, в которой слабые, распадающиеся (failing, fragile) или неудавшиеся (failed) государства, не способные контролировать ситуацию на своей территории и обеспечить элементарное воспроизводство социальной жизни сохраняют внешний правовой суверенитет, членство в международных организациях и международную правосубъектность. Подобная ситуация представляется им абсурдной. В этой связи постулируется утверждение о том, что зафиксированное в международном праве и подкрепленное практикой поведения государств соотношение между внутренним и внешним суверенитетом нельзя считать закрепленным навечно. Оно отражает реалии уходящей «вестфальской» эпохи и будет эволюционировать в будущем. С этой точки зрения, в эру нарастающей взаимозависимости суверенное государство постепенно утрачивает монополию не только на поддержание отношений с внешним миром, но и на контроль за процессами, происходящими внутри государства.

Вопрос о характере и тенденциях эволюции концепции суверенитета является дискуссионной проблемой. Разумеется, и ранее в истории неоднократно имела место трансформация ключевых для функционирования мировой системы норм. Происходило полное отмирание таких формирующих международную среду абсолютно легитимных основных принципов и институтов, как, например, династический принцип передачи власти или институт колониализма. Одновременно осуществлялась реинтерпретация других важных принципов и понятий – так в XVII–XVIII вв. с рынком прежде всего была связана доктрина меркантилизма; последние полтора века мы ассоциируем с рынком принцип свободы торговли. Иными словами в самом факте трансформации концепта суверенитет не было бы ничего необычного.

Проблема состоит в том, что роль интерпретатора и законодателя принципов и институтов пытается взять на себя ограниченная группа стран (стран Запада – что собственно и выступает эквивалентом права сильного и проявлением «программирующего лидерства» в условиях современной мировой политики). На наших глазах происходит, по выражению С.Краснера, инструментализация суверенитета, означающая манипулирование международным правовым признанием, угрозой гуманитарной интервенции для достижения практических целей и интересов определенных государств.

Новые, генерируемые в странах Запада, принципы и ценности в обозримой перспективе будут все более явно сталкиваться со старыми, приводя ко все новым международным кризисам и конфликтам. Попытки универсализации прав наций на самоопределение будут явно подрывать принцип территориальной целостности и суверенного равенства государств. Признание широкой современной редакции прав человека и механизмов контроля их соблюдения (в рамках поддержанных ООН инициатив типа Responsibility to Protect) во многом обесценит положения международного права, не предполагающего законных возможностей для вмешательства в дела государств, исходя из гуманитарных оснований.

На протяжении столетий имплицитно подразумевалось, что ценность и значимость суверенитета могли подвергать сомнению либо откровенные маргиналы (марксисты конца XIX в., предрекавшие крах института государственности и отрицавшие значимость суверенитета по отношению к международной солидарности трудящихся), либо явные идеалисты (к числу которых относились например сторонники концепций Соединенных Штатов Европы в начале XX века). Ныне ситуация существенно изменилась. Большинство аналитиков склонны к констатации неизбежности «корректировки» классического суверенитета, адаптации его к новым реалиям. Однако определить пределы возможного в эволюции суверенитета при этом довольно сложно. Современное межгосударственное соперничество ограничено структурой признанных международными нормами суверенных прав, и в этом смысле основано на верховенстве международного права. Суверенитет представляется «несущей конструкцией» современной политики, выполняющей важную функцию минимизации межгосударственного насилия. Причем среди возможных причин почти повсеместного соблюдения суверенитета – угроза применения силы противостоящей стороной или общее принуждение, возможно, не играют главной роли. Превалируют рациональные соображения взаимной выгоды и фактор легитимности действий (коррекции поведения перед лицом легитимных требований). Стоит поколебать этот фундамент мировой политики (разрушить господствующие в дискурсе о международных отношениях «доминантные политические установки»), подорвать значимость этого одного из важнейших, «первичных» в терминологии английской школы, институтов (primary institutions)[54]54
  См. об этом: Wendt A. Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1999; Buzan B. From international to World Society? English school theory and the social structure of globalization. Cambridge: Cambridge University Press, 2004 и др.


[Закрыть], и избежать предсказанного рядом авторов в конце XX в. грядущего длительного периода Нового средневековья будет отнюдь непросто. Неслучайно поэтому термин «ограниченный суверенитет» пока не получил широкого признания даже на Западе. Отсюда огромное количество эвфемизмов типа «многослойный» (layered)[55]55
  См.: Buzan В. and Little R. International Systems in World History. Remaking the Study of Inter-national Relations. Oxford: Oxford University Press, 2000.


[Закрыть], «дисагрегированный» (disaggregated), «мягкий» (softened) и тому подобный суверенитет[56]56
  Ungovemed Spaces: Alternatives to State Authority in an Era of Softened Sovereignty. Ed. by A.Clunan and H.Trinkunas. Stanford (Ca.): Stanford University Press, 2010; Walled States, Waning Sovereignty. New York: Zone Books, 2010.


[Закрыть].

Новые трактовки и высокая эластичность в интерпретации понятия суверенитет были во многом связаны со спецификой ситуации в международных отношениях конца XX – начала XXI века.

Период после окончания холодной войны обладал рядом специфических черт. Прежде всего, на протяжении почти двух десятилетий никем не оспаривалось глобальное лидерство США (большое число аналитиков и экспертов открыто говорили об американской гегемонии, о «гипердержаве» и т. д.). Совокупная мощь США действительно впечатляла. На них приходилось более 20 % мирового ВВП, почти половина мировых военных расходов. Соединенные Штаты оставались мировым инновационным центром и глобальным технологическим лидером. Попытки закрепления американского доминирования в мировых политических и экономических процессах, в принятии ключевых решений глобального масштаба рассматривались в этом контексте как обоснованные, а американское политическое лидерство – как de facto вполне легитимное.

Еще в ходе биполярного противостояния США приняли активное участие в создании системы международных норм, которая служила бы их интересам и поддерживала и развивала продвигаемые ими ценности.

К моменту падения Берлинской стены США добились невероятного успеха в легитимации и институционализации собственных притязаний на власть и влияние – прежде всего за счет подтверждения жизнеспособности собственной модели политической и экономической организации. Поддерживаемую США либеральную модель (Вашингтонский консенсус), включавшую свободную рыночную экономику и развитие демократических институтов. Либеральная идеология стала настолько доминирующей (причем доминирующей по почти всеобщему признанию), что в пору было вести речь о «конце истории».

В контексте торжества либеральной идеологической парадигмы утверждалось как аксиома, что либерализация необходима для обеспечения всеобщего мира и безопасности и может быть достигнута в самых разных странах мира. Также как аксиома утверждалось, что нелиберальные государства в большей мере склонны проявлять агрессию и пытаться наращивать военную мощь. Либеральные же режимы, напротив, более миролюбивы. Соответственно, уровень угрозы в международных отношениях зависит от соотношения либеральных и нелиберальных режимов. В этом контексте смена режима, демократизация («распространение демократии») выступала уже не очевидным нарушением международного права и вторжением во внутренние дела тех или иных стран, но вполне оправданной обстоятельствами и наиболее предпочтительной стратегией обеспечения глобальной стабильности. Равно как и собственной безопасности и собственного морального и политического лидерства со стороны старых либеральных демократий. При этом либералы предпочитали концентрировать внимание на проблемах экономической взаимозависимости (особенно среди государств с рыночной экономикой) и роли международных институтов в создании более мирной и кооперативной международной среды, активно акцентировали положение о том, что либерализм универсален, применим вне зависимости от национальных и культурных различий.

Страны-лидеры в системе международных отношений в самые разные эпохи неизменно выступали с инициативами по формулированию и формированию комплекса ценностей и норм поведения на международной арене. Подобный тренд объясняется довольно просто. Политика лидирующей державы, не обладающей достаточной легитимностью, неизбежно сталкивается с сопротивлением (активным или пассивным). Продвижение собственной политической линии в таких условиях возможно, но требует дополнительных ресурсов и усилий. А степень взаимного доверия основных политических субъектов на мировой арене в подобном контексте обычно колеблется в районе очень низких значений. Лидерство (или тем более гегемония), не опирающееся на международную легитимность, оказывается, в конечном счете, слишком обременительным делом.

По мнению западных экспертов и значительной части политического класса, для того чтобы снизить уровень издержек на осуществление лидерства необходимо продвижение общих норм и ценностей, которые смогут привести не только к поддержке проводимого лидирующей державой политической линии, но и собственно легитимировать ее преобладающее положение. В этом смысле трансформация старых и формирование новых международных ценностей, норм и режимов может иметь для лидирующей державы принципиальное значение, обеспечивая необходимую международную поддержку и гарантируя тем самым эффективность проекции собственных мощи и влияния. Однако при этом доминирующие державы не должны сами избегать определенных ограничений собственной активности посредством решений международных институтов, следования принятым нормам и правилам.

Вот этой способности к самоограничению западные страны и, прежде всего США, проявить так и не смогли. В результате, как ни парадоксально, в период «однополярного момента» стало труднее создавать и поддерживать международные режимы в сфере безопасности, контроля различных пространств (космоса, Арктики и т. д.), соблюдения экологических норм. Двойные стандарты или стандарты действий ad hoc, по конкретной ситуации или в соответствии с имеющимся прецедентом, стали частью формировавшейся США и их ближайшими союзниками модели мирорегулирования. Было бы не вполне справедливо утверждать, что только США и их ближайшие союзники выступали бенефициарами ситуации общей нормативной неопределенности. Произвольное конструирование норм единоличным мировым лидером устраивало до последнего времени и целый ряд средних и даже малых стран, которые в этих условиях получали возможность выбора ситуативных (или долговременных – вступление в НАТО, например) коалиций в целях укрепления своих региональных политических и/или глобальных экономических позиций. Именно это обстоятельство и обеспечивало определенную устойчивость системе, выстраиваемой на весьма шатких нормативных основаниях.

Продвижение демократических норм и ценностей, насыщение гуманистической и гуманитарной риторикой современного политического дискурса также вызывало немало вопросов. Поскольку трансформация риторики сопровождалась активными попытками размывания ключевых норм международного права, введением в оборот понятий «ограниченного суверенитета», «смены режимов», «гуманитарных интервенций и т. д.

В рамках четко проявившего себя к началу XXI в. «униполярного момента» страны Запада, как и сто и двести лет назад в рамках Вестфальской системы международных отношений, пытались по-прежнему играть роль авангарда, проецирующего (в том числе принудительно) свои ценности и институты (рынок, права человека, демократию) на другие общества, которые (пусть и в различной степени) готовы были оказать этому сопротивление и которые, как ни парадоксально, отстаивают ныне совокупность институтов и норм, навязанных им Западом ранее (суверенитет, территориальная целостность, дипломатия как основная форма взаимодействия на международной арене и т. д.)[57]57
  См. об этом: Buzan В. From international to World Society? English school theory and the social structure of globalization. Cambridge: Cambridge University Press, 2004. p.237.


[Закрыть] В этом смысле система международных отношений по-прежнему являет собой картину центр-периферийных отношений, в которых роль генератора и распространителя новых ценностей и норм принадлежит исключительно странам Запада. Успешность миссии внедрения новых норм во многом зависит от возможности поддержания единства западного сообщества (как общества, располагающего общим набором целей и приоритетов, а не только норм и правил поведения) и усилий по их проекции на другие страны мира.

Проявившаяся в последние полтора десятилетия склонность американского политического класса к простым (как правило, силовым) решениям международных проблем становится частью американского политического дискурса[58]58
  Friedman G. Next 100 Years. A Forecast for 21 Century. N.Y., 2010, p. 39–41.


[Закрыть]. И хотя именно американцы ввели в оборот понятия «мягкой» и «умной» силы, отказа Вашингтона от приверженности традиционному инструментарию жесткой силы это отнюдь не предполагает. Соединенные Штаты продолжают политику, основанную на поддержании глобального военного присутствия, проецировании своего влияния в ключевых регионах мира[59]59
  Bacevich A. Washington Rules. America’s Path to Permanent War. N.Y., 2010, p. 14–16.


[Закрыть]. В условиях, когда формирование униполярной тенденции в мировой политике считалось чем-то само собой разумеющемся, в этом был смысл. Но все более отчетливо проявляющиеся в последние годы тенденции полицентричности несколько меняют общую картину.

Как отмечают некоторые американские эксперты, «Соединенным Штатам нужно приветствовать многообразие не только внутри собственной страны, но и во всем мире, а также согласиться с тем, что либеральная демократия должна конкурировать на рынке идей с другими типами политического устройства, не умаляя их достоинств. В действительности терпимость к различным типам политического устройства гораздо больше отвечает интересам США, чем высокомерие неоконсерваторов или недалекий идеализм современных либералов. Уважительное отношение к ответственным правительствам, терпимость к политическому и культурному многообразию, баланс между глобальным управлением и передачей полномочий региональным властям, а также более умеренный подход к глобализации – вот принципы, которые, вероятнее всего, должны лечь в основу будущего мироустройства»[60]60
  Капчан Ч., Маунт А. Автономное управление // Россия в глобальной политике, 2009, № 3, май-июнь. http://www.globalaffairs.m/print/number/n_13203


[Закрыть]. Раздаются призывы к экономии ресурсов, к ограничению масштабов международной деятельности, к взаимодействию с другими державами или передаче им полномочий по решению проблем их региональных подсистем[61]61
  См.: Mandelbaum М. The Frugal Superpower. N.Y., 2010; Basevich A.J. The Limits of Power. The End of American Exceptionalism. N.Y., Holt Paperbacks, 2009 и др.


[Закрыть].

Однако рассчитывать на рациональное самоограничение США и осмысленную кооперативную стратегию поведения со стороны американской политической элиты довольно трудно. Ни один крупный американский политик (кроме разве что Р. Пола) не выступает в пользу самоустранения от глобального регулирования и за отказ от планов по формированию гомогенного в политическом смысле «демократического мира» (что автоматически обусловливает готовность к «распространению демократии» и работе по смене режимов в самых разных странах мира). Проблема видится лишь сквозь призму поисков эффективных инструментов и релевантных идей, способных консолидировать американо– и западоцентричный миропорядок. США остаются державой с глобальными интересами и чувством миссии, отказываться от которой они не намерены. Основные задачи по обеспечению американского лидерства сводятся правящими демократами к процветающей экономике, недосягаемой военной мощи и приверженности политике распространения «универсальных ценностей»[62]62
  Moving America Forward. 2012 Democratic National Platform. // www.democraticconven-tion2012.com


[Закрыть]. Задача США, учитывая некоторые экономические сложности в среднесрочной перспективе, состоит в том, чтобы подвигнуть иные державы внести более весомый вклад в «глобальные публичные блага» поддержания новых международных норм и институтов, урегулирования на условиях Запада конфликтов в различных регионах мира.