Текст книги "Теория и история политических институтов"

4.4. Границы конституционализма в современном мире

Объем конституционного регулирования в различных странах был совершенно разным в ходе исторического развития и менялся главным образом по двум взаимосвязанным причинам.

Первая (наиболее важная) – политическая борьба, в результате которой в конституциях появляются демократические права и свободы. Под влиянием этого же фактора происходят изменения в отношениях между законодательной и исполнительной властью, парламентом и правительством.

Вторая причина, ведущая к усложнению конституционного регулирования, – это изменение экономического базиса, появление новых международных реалий, необходимость разрешения проблем, приобретающих важное внутригосударственное и международное значение.

В наиболее общем виде круг тех общественных отношений, которые должны составить содержание конституции, сводится к следующему:

• во-первых, это политические воззрения господствующего класса или определенных социальных групп, их взгляды и оценки различных социальных институтов и перспектив развития общества;

• во-вторых, содержание конституции зависит от конкретных условий, в которых пребывает государство, от соотношения различных социальных сил – классов, групп в обществе на соответствующем этапе его развития. Конституция должна соответствовать тем фактическим общественным отношениям, которые сложились в стране на момент ее принятия;

• в-третьих, на предмет и характер конституционного регулирования определенное влияние оказывает уровень общественного сознания. Конституция должна быть документом, в котором отражено национальное согласие. От этого зависит и последующее ее воплощение в жизнь;

• в-четвертых, при оценке предмета и объемов конституционного регулирования немаловажным фактором является также воля высшего представительного законодательного органа государства. Именно он призван одобрить окончательный текст проекта конституции, который затем принимает самостоятельно или выносит на референдум;

• в-пятых, следует также принимать в расчет назначение конституции. Иначе трудно будет понять, почему те или иные положения касаются одних общественных отношений и почти не затрагивают другие, отличаются большим или меньшим числом предписаний по одному и тому же вопросу;

• в-шестых, на предмет и содержание конституции определенное влияние оказывают и собственные свойства конституции как политико-правового документа.

Исследователи в мировом конституционном процессе выделяют четыре основных этапа:

1. Протоконституционализм.

2. Период стагнации.

3. Период неписаных конституций.

4. Период писаных конституций.

Кроме того, различают четыре исторических этапа в развитии писаных конституций:

1) старые;

2) новые;

3) новейшие;

4) сверхновейшие.

Старые конституции – это конституции, принятые в период с конца VIII в. до окончания Первой мировой войны (1918 г.). Старые конституции оформляли переход ряда стран Западной Европы и Северной Америки к новому типу общества – индустриально-рыночному.

Следует указать несколько характерных для них положений. Закрепление принципа разделения властей, так называемых ветвей власти. Классический пример – американская Конституция, первые три статьи которой сформулированы на основе принципа разделения властей. Установление новой структуры власти как реализации принципа разделения властей. Отметим новую доминанту власти – парламентаризм. Закрепление комплекса прав и свобод личности. Законодательное закрепление охраны частной собственности. Закреплялись собственность как правовой институт и частная собственность как право личности.

К новым конституциям относятся конституции, принятые в период между Первой и Второй мировыми войнами (1918-1945 гг.). Это время переустройства мира по итогам Первой мировой войны и появления ряда новых государств. Произошло дальнейшее развитие демократии и демократических традиций. Происходило совершенствование правовой техники.

Новейшие конституции – это конституции, принятые в период с 1945 до середины 1970-х гг. После Второй мировой войны, когда была разгромлена гитлеровская Германия и ее союзники, вместо тоталитарных режимов сразу появилось много государств с демократическими режимами. Этим государствам были нужны и новые демократические конституции. Они делятся на две подгруппы (или две волны). Первая волна (Конституции Франции 1946 г., Италии 1947 г., Японии 1947 г., Основной закон ФРГ 1949 г.) – конституции государств-агрессоров. Естественно, после войны в этих странах появились «миролюбивые» конституции. Вторая волна (конец 1950-х – 1960-е гг.). Это было время крушения системы колониализма и принятия нескольких десятков конституций бывших колоний. Для таких конституций характерно дальнейшее развитие правовой техники.

Сверхновейшие конституции – это конституции, принятые в Европе в последнюю четверть ХХ в. (примерно 1975–2000 гг.). Они также могут быть разделены на две волны, каждая из которых характеризует определенные исторические события, повлиявшие на мировой конституционный процесс. Первая волна (1975 – начало 1990-х гг.). Для данного периода характерна дальнейшая демократизация в сфере государства и права. В это время пало несколько тоталитарных режимов (Испания, Португалия, Греция). Установление демократии знаменовалось в большинстве случаев принятием новой Конституции, например конституций Испании 1978 г., Португалии 1976 г., Греции 1975 г. После свержения диктатуры появилась и Конституция Бразилии 1988 г. Вторая волна (начало 1990-х гг. – наши дни). Это конституции государств – бывших республик Союза ССР и стран социалистического содружества.

Конституционным регулированием нельзя охватить все общественно-политические и иные отношения. Со времен «классической школы права» конституционная доктрина и практика исходят из того, что конституция должна содержать три основных блока проблем: систему высших органов государства; их компетенцию и характер взаимоотношений; основы правового положения личности. Перемены, происходящие в экономической, социальной и политической жизни, находят свое отражение в эволюции конституционного законодательства. Эти тенденции отчетливо просматриваются во всех блоках правового регулирования: в области прав и свобод происходит расширение их круга путем включения в конституцию новых прав и свобод; отмечается эволюция во взаимоотношениях высших органов государственной власти в сторону усиления исполнительной власти; в конституциях XX в. стали в большей мере встречаться нормы, регулирующие экономическую и социальную деятельность государства; в конституциях находится место для определения и регулирования института конституционного контроля и надзора; получают развитие конституционные нормы, связанные с международными отношениями; в конституциях все чаще стали появляться нормы о соотношении международно-правовых положений и норм международного права по отношению к внутреннему, появление норм, предоставляющих государству право вступать в международные экономические группировки и ограничивать свой суверенитет в пользу таких сообществ.

Научно-техническая революция оказывает влияние на объем прав и свобод. Например, повсеместное развитие современных средств коммуникации ставит вопрос о подслушивании телефонных разговоров подобно тому, как когда-то была поставлена и решена проблема тайны переписки.

Существуют два актуальных аспекта конституционного регулирования, связанного с международными отношениями: закрепление миролюбивых принципов внешней политики и отказ от войны как средства решения международных споров; возможность уступки государственного суверенитета наднациональным органам. Правовые положения, регулирующие поведение страны на международной арене, ведут свою эволюцию со времени Великой французской революции. Шестой раздел Конституции Франции от 3 сентября 1791 г. устанавливал, что «французская нация отказывается от каких-либо завоевательных войн и ни в коем случае не станет обращать свои вооруженные силы против свободы какого-либо народа». С конца XVIII в. аналогичные нормы все чаще стали появляться в основных законах зарубежных стран. После Второй мировой войны число конституций, декларирующих миролюбивый внешнеполитический курс, значительно возросло. Миролюбивый характер конституций определяется и тем, что в ряде актов основные принципы международного права признаются в качестве основополагающих для проведения политики на международной арене.

В конституциях государств, входящих в Европейский союз (ЕС), закреплены легальные возможности добровольной передачи национальными государственными системами полномочий наднациональным организациям. В законодательных положениях государств – участников Европейского союза имеются легальные возможности для того, чтобы право этого Союза (ранее называвшееся правом Сообществ) обладало преимущественной силой по сравнению с национальным правом. Иными словами, право Сообществ приобрело наднациональный характер и имеет общие, т. е. одинаковые, условия для применения во всех государствах – их членах. Юридические нормы, вырабатываемые Сообществами, заменили в нацио нальном праве те сферы, которые отнесены к компетенции Сообществ.

Участие в ЕС воздействует на многие национальные институты. Нельзя не видеть, что органы государств-членов находятся в подчиненном положении по отношению к органам ЕС. Они потеряли свободу действий в областях, переданных в ведение международных организаций. В то же время члены ЕС контролируют исполнение международных норм на своей территории, они остаются «хозяевами» положения на ней, следовательно, нельзя говорить об утрате ими своего суверенитета. К тому же государства могут выйти из состава ЕС, поэтому речь должна, видимо, идти лишь о передаче части своих суверенных прав наднациональным органам.

В конституционном государстве права человека – это главный ценностный ориентир, системообразующая и составляющая его основа. Они органично вплетены в общественные отношения, являются нормативной формой выражения меры свободы индивидов, упорядочения их связей, координации их поступков и деятельности, предотвращения противоречий, противоборства, конфликтов. Права человека вместе с государством проходят длительный процесс «вызревания». И обеспечение прав человека зависит не только от четкого отлаживания государственных механизмов и процедур их защиты, но и от факторов нравственных, культурных [Давид, 1996].

Приоритет прав человека является выражением принципиально новой концепции прав человека, свойственной конституционному государству. В основе этой концепции лежит ряд принципов, отражающих характер взаимоотношений человека и государства. В число этих принципов входят: принцип отказа государства от классового подхода при закреплении прав и свобод; признание прав человека юридической категорией наряду с правами граждан; отказ от приоритета государственных интересов перед интересами личности и признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; признание основных прав и свобод человека неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения; принцип примата норм международного права в области прав человека.

В ст. 4 французской Декларации прав человека и гражданина закреплено, что «свобода состоит в возможности делать все, что не наносит вреда другому: таким образом, осуществление естественных прав каждого человека ограничено лишь теми пределами, которые обеспечивают другим членам сообщества пользование теми же правами». «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других людей» (ст. 17) [Конституция Франции, 1990, с. 112–141]. Похожее положение содержится и в российской Конституции.

Отдельного рассмотрения требует вопрос о пределах суверенитета личности и его гарантиях. Конституция РФ (ст. 45–55) определяет юридические процедуры, в рамках которых должна осуществляться охрана прав граждан: судебная защита прав и свобод; право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц; право обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты; право на получение квалифицированной юридической помощи (в том числе и за счет государства); право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или должностными лицами. Данные процедуры должны неукоснительно соблюдаться.

Границы конституционного регулирования устанавливаются существующими в стране традициями, заимствованием опыта других стран и, конечно, фактором политической борьбы. Несмотря на существующие различия национального, исторического характера, процесс сближения конституций различных стран в содержательном отношении является очевидным. Этот процесс имеет место при наличии сходных условий экономического и социального развития тех или иных зарубежных стран, но вопрос о пределах конституционализма в современном мире остается дискуссионным и открытым.

4.5. Парламент как институт представительной законодательной власти

Парламент (англ. parliament, нем. parlament, фр. parlement, от parler – говорить, разговаривать) – высший законодательный орган, осуществляющий представительство основных социально и политически активных групп населения [Политология, 1993, с. 240]. Парламент – избираемый населением страны (в некоторых странах имеется практика частично назначаемого парламента) представительный орган, носитель законодательной власти, институт демократического общества. Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти.

Само понятие «парламент» видоизменялось. В первоначальном значении понятие parliamentum предполагало послеобеденную беседу монахов, в XII–XIII вв. оно использовалось для обозначения совещания монахов. В Великобритании термин «parliament» использовался для характеристики любого обсуждения, возникающих проблем. При Плантагенетах (династия английских королей, правившая Англией с 1154 по 1399 г.) этим словом обозначали «Великие советы». Вестминстерский статус 1275 г. впервые использует французское слово parlement для названия «Великого совета Англии». Один из первых ныне действующих парламентов – исландский альтинг – был создан в 930 г. В Средние века в Европе сословно-представительные органы государства выполняли функции совещательного органа при монархе и поиска согласия между сословиями. В конце XVI – середине XVII в. под натиском абсолютизма (за исключением Великобритании) сословный парламент пришел в упадок.

Современный парламент как общенациональное представительное учреждение – сравнительно новый институт, начало становления которого связывается с идеей необходимости независимости отдельных ветвей государственной власти, последовательно сформулированной в конце XVII – начале XVIII в. (Т. Гоббс в середине XVII в. считал, что деление власти приводит к ее разрушению). Ш. Л. Монтескье обосновывал необходимость независимости трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) в виде трех элементов государства, отношения между которыми образуют единую систему. В XIX в. парламентаризм стали связывать с демократией. Сегодня в большинстве стран мира понятие «парламент» стало универсальным, хотя название и статус этого института может быть различным. Компетенция и функции парламента определяются писаной и неписаной конституциями, конституционными традициями, конституционными соглашениями или конституционными практиками.

Наряду с понятием «парламент» в современной политической науке используется термин «парламентаризм». Парламент и парламентаризм – взаимосвязанные, но неравнозначные понятия. Парламент – инструмент парламентаризма, основная структура народного представительства; парламентаризм – представительный характер правления обществом, основанный на выборной системе должностных лиц гражданами, режим взаимозависимости и взаимной ответственности законодательной власти и правительства в системе представительной демократии.

Современный парламентаризм предполагает всеобщее гражданское участие посредством делегирования полномочий депутатскому корпусу по результатам его избрания. Парламентаризм характеризуется публичностью мнений (публичность дискуссий и дебатов, причем не только в стенах парламента), защищенностью свободы слова, свободой печати, собраний и парламентским иммунитетом. В этой системе граждане имеют самые широкие возможности выражать публично свое мнение по широкому кругу вопросов, касающихся государственной политики, критиковать должностных лиц, правительство, режим, экономический уклад, господствующую идеологию и т. д.

В государствах, где парламент не имеет значительного веса в системе власти, используется понятие ограниченного парламентаризма.

В научной литературе выделяются:

• привилегированный парламентаризм (характерен для обществ с устойчивой и значительной ролью представительного органа);

• президентский парламентаризм (значительная роль может принадлежать исполнительной власти (Франция и др.));

• переходный парламентаризм (типичен для стран с неустойчивыми (трансформирующимися) политическими институтами (Россия и др.);

• авторитарный парламентаризм (типичен для стран, где парламенты играют роль законосовещательного института).

Указываются и другие виды парламентаризма: незавершенный парламентаризм, парламентское правление, монистический парламентаризм, дуалистический парламентаризм, развитый парламентаризм, ограниченный парламентаризм, имитационный парламентаризм, рационализированный парламентаризм, министериальный парламентаризм, разделенный парламентаризм.

Полномочия парламента складывались исторически. Традиционно к основным функциям парламента относят представительную, законодательную, финансово-бюджетную и контрольную функции. Парламент:

1) формирует правительство партией (или коалицией партий) большинства, одержавшей победу на всеобщих выборах, утверждает главу и членов правительства;

2) оказывает поддержку политике правительства посредством принятия законов, предлагаемых правительством;

3) реализует право распоряжаться финансами и контроля над его исполнением правительством;

4) ратифицирует важнейшие международные договоры и соглашения;

5) осуществляет контроль над текущей деятельностью правительства в целом и отдельными министрами, обладает правом вынесения вотума недоверия правительству (требование отставки);

6) предоставляет право оппозиции (партиям меньшинства) контролировать и критиковать деятельность правительства, предлагать альтернативы политическому курсу правительства;

7) осуществляет законодательную деятельность, т. е. разрабатывает, вносит, обсуждает и принимает законы;

8) предлагает внесение изменений и дополнений в конституцию квалифицированным большинством в случае, если законом не предусмотрен другой порядок.

Все названные функции представительной власти могут иметь вариации, которые определяются различными конституционными и иными соглашениями, обычаями или конвенционными нормами. Политическое значение парламентов связано с участием в процессе рекрутирования политической элиты, подготовкой политиков в высшие структуры исполнительной власти (характерно для парламентских систем), агрегацией и публичной артикуляцией интересов различных групп.

4.6. Виды парламентов

Высшие представительные органы можно подразделить на несколько видов. Различают парламенты с абсолютно неограниченной (абсолютно неопределенной) компетенцией, если они обладают правом принимать законы о любых вопросах (Англия, Япония, Италия, Ирландия, Греция, современные социалистические государства; к этой же группе относились СССР и страны народной демократии). Парламенты с абсолютно ограниченной (абсолютно определенной) компетенцией (пример – Конституция Франции 1958 г.) ограничены перечнем вопросов своей компетенции, однако он может быть уточнен и дополнен законом.

Парламенты с относительно ограниченной компетенцией характерны для федеративных и децентрализованных унитарных государств, поскольку в них властные возможности центральных институтов ограничены правами субъектов федераций или территориальными образованиями (США, Испания и др.). Некоторые ученые относят к таким случаям страны, где имеется совместная компетенция союза и составляющих его субъектов (федерации – ФРГ, Индия, Малайзия). Выделяются парламенты с относительно определенной компетенцией в странах с изменяющейся компетенцией деятельности высшего представительного органа. Вследствие нечеткости критерия данной классификации один и тот же парламент могут относить к разным типам.

При учете объема полномочий выделяют: парламент с неограниченными полномочиями; представительное собрание с ограниченными полномочиями; консультативное общенародное собрание. При учете особенностей взаимодействий между верховной представительной властью и правительством выделяют:

1) доминирующие парламенты;

2) автономные парламенты;

3) ограниченно автономные парламенты;

4) подчиненные парламенты;

5) полностью подчиненные парламенты.

Доминирующие парламенты – модель, при которой ведущую роль в политической жизни играют высшие представительные органы. Они формируют и «жестко» контролируют правительство (Франция времени Четвертой республики 1946–1958 гг., современная Италия).

Автономные парламенты контролирует законодательный процесс, но не имеют конституционных рычагов воздействия на правительство (формирование, отставка) (Конгресс США, парламенты Скандинавских стран).

Ограниченно автономные парламенты существуют в условиях острого соперничества правительства и оппозиции в высшем представительном собрании (палата общин в Великобритании).

Подчиненные парламенты возникают в странах, когда все или значительная часть верховных полномочий парламента концентрируются в руках главы государства (парламенты Боливии, Узбекистана, Белоруссии, Национальное собрание Франции до второй половины 1980-х гг.).

Полностью подчиненные парламенты функционируют в тех странах, где реальным центром принятия важнейших государственных решений являются не парламенты, а партия и партийные комитеты; режим работы общенациональных представительных органов не обеспечивает его полновластие в структуре представительства, так как они не являются постоянно действующими учреждениями (Верховные Советы в СССР, РСФСР и др.) [Теория и история…, 2008, с. 111].

Парламенты различных стран отличаются своей структурой. В Западной Европе в Средние века сословно-представительные собрания включали представительство трех основных сословий – духовенство, дворянство и третье сословие. Трехпалатная структура представительного средневекового органа утвердилась во Франции, в королевствах Пиренейского полуострова, в большинстве княжеств западной части Германии. В швабском крайстаге было пять палат (в буквальном переводе – «скамей») – князья Церкви, прелаты, светские князья, графы и бароны, города. Смысл многопалатного парламента (двух, трех и т. д.) состоял в том, что каждое из сословий как часть народа имеет своих представителей в государственном органе. Парламент Англии в это же время сложился как двухпалатный (он состоял из «монарха и палат»). Двухпалатная структура представительства в разных вариациях существовала в Богемии, Польше, Венгрии, Скандинавии. В России Земской собор также мог делиться на две палаты (например, собор 1648 г.). В первой заседали духовная власть и боярская дума, состоящая из бояр, окольничих (окольничий занимал чин после боярина) и думных людей, во второй – «ответной палате» собирались все выборные люди, дворяне и посадские. Согласно Конституции США 1787 г., однопалатный конгресс конфедерации был заменен двухпалатным собранием федеративного государства. Во Франции с 1789 г. осуществлялись неоднократные попытки парламентского конструирования в сторону «единого собрания» или «двухпалатного собрания».

Современные парламенты состоят из одной[11]11
  Первый в Европе однопалатный парламент появился 3 сентября 1789 г. в виде Национального собрания во Франции.


[Закрыть] или двух палат (монокамеральная и бикамеральная системы), но в истории известны случаи существования большего числа палат. По Конституции СФРЮ 1963 г. (в редакции 1968 г.) число палат равнялось шести. В ЮАР в период «апартеида» был трехпалатный парламент, палаты которого формировались по расовой принадлежности. Двухпалатный парламент во Франции при доминировании Национального собрания, но с полновластным сенатом возродился в V республике.

Однопалатные парламенты функционируют в таких странах, как Греция, Исландия, Люксембург, Норвегия, Португалия, Финляндия, Дания, Швеция, Венгрия, Украина, Китай, Турция, Индонезия, Южная Корея, Пакистан и др. Парламенты Исландии и Норвегии однопалатные, но состоят из двух частей (секций). Из общего числа депутатов 1/4 – в норвежском и 1/3 – в исландском парламентах выделяются в отдельную палату. Обе палаты рассматривают и решают одни и те же вопросы, но в случае разногласий проводят общие рабочие заседания, тем самым реализуя принцип двойного контроля над принимаемыми решениями.

Двухпалатные парламенты существуют во всех современных федерациях (Россия, Индия, США, ФРГ, Бразилия, Нигерия, Австралия, Бельгия, Швейцария, Австрия, Босния и Герцеговина и др.) за исключением двух федераций с однопалатным парламентом (Коморские острова и Федеративные штаты Микронезии). Случай Танзании в силу явного неравноправия Танганьики и Занзибара ставит под сомнение возможность рассмотрения этого государства как федерации. Двухпалатные парламенты действуют и во многих унитарных образованиях (Франция, Италия, Польша, Румыния, Чехия, Испания, Хорватия, Нидерланды, Словения, Италия, Белоруссия и др.). Известны примеры уменьшения количества палат (Швеция, Дания)[12]12
  Эти страны перешли от двухпалатного парламента к однопалатному.


[Закрыть]. Во всех бикамеральных парламентах нижняя палата имеет первичные представительные функции, играет большую роль в законодательном и управленческом процессах, избирается прямым тайным голосованием на основе всеобщего избирательного права (пропорциональная, простого большинства и большинства в два тура). Верхняя палата в различных странах формируется по различным принципам; используются различные варианты прямых выборов (США, Япония, Чехия, Бразилия); непрямые выборы членами местных советов или отдельными территориальными единицами (Испания, Франция, Бельгия, Нидерланды); корпоративное представительство (Ирландия); избрание нижней палатой; кооптация; назначение региональными органами власти или главой государства; принцип наследственности (до недавнего времени в чистом виде присутствовал в Великобритании). В ряде стран мира практикуется этническое квотирование.

Доминирующая черта формирования вторых палат парламентов европейских стран – это территориальный принцип представительства. Он определяет состав большинства палат, избираемых прямыми выборами (Италия, Швейцария, Хорватия, Польша) и формируемых на основе непрямых (Франция, Нидерланды, Словения) или смешанных (Испания) выборов. Территориальный принцип представительства практикуется в федерациях (Россия, Германия, Босния и Герцеговина, Австрия) и в унитарных государствах (Франция, Польша, Хорватия, Италия, Словения). В унитарных государствах вторая палата используется для выражения интересов административно-территориальных образований и оказания влияния на процесс принятия общегосударственных политических решений.

Политико-правовой статус палат, полномочия палат, сроки полномочий депутатов палат, порядок обновления палат могут быть различными и в унитарных государствах, и в федерациях. В Бельгии, Италии и Швейцарии полномочия первой и второй палат аналогичны. Они формируют правительство и осуществляют законотворчество. В ряде государств вторая палата представляет региональные интересы (Австрия, Ирландия, Нидерланды, Франция, ФРГ и др.). В теории бикамерализма верхняя палата должна быть меньшей по численности, чем первая, но достаточно большой для реализации принципа легитимности представительства.

Двухпалатный парламент должен обеспечить максимальное представительство интересов общества как целого и свести к минимуму опасность парламентского диктата, утверждение диспропорций между ветвями разделенной государственной власти. Он обеспечивает достижение компромисса по поводу закона в ходе самого законодательного процесса.

Двухпалатная организация парламента предполагает функционирование палат этих представительных органов по преимуществу в режиме раздельных заседаний. Законодательный процесс в таких парламентах осуществляется исключительно по палатам. В большинстве бикамеральных систем одна из палат явно доминирует, другая (обычно вторая) наделена меньшим объемом полномочий, но при этом бикамерализм неизменно предполагает включение обеих палат в процесс принятия политических решений (законодательных актов и т. д.), что связано с реализацией требования их взаимного контроля. Кроме того, в двухпалатных системах связь с населением осуществляется более тесно.

К недостаткам двухпалатного парламента относят: замедление работы представительного собрания; борьбу между палатами, периодически проявляющиеся тенденции к автономии и несогласованной стратегии принятия решений; разный принцип формирования и, как следствие, состав палат, риски конфликтов и расколов и др.