Текст книги "Административное судопроизводство. Учебник"

Совокупность процессуальных действий, совершаемых на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, складывается как из действий судьи, так и из действий лиц, участвующих в деле.

Судья при подготовке административного дела к судебному разбирательству действует единолично, совершая ряд действий, которые могут быть разделены на несколько взаимосвязанных групп.

1. Хотя КАС не называет в качестве задач стадии подготовки дела к судебному разбирательству уточнение обстоятельств, имеющих значение для дела, определение подлежащего применению законодательства, тем не менее без этих действий подготовка невозможна. В соответствии с разъяснением ВС РФ под уточнением обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, следует понимать действия по определению юридических фактов, лежащих в основании требований и возражений сторон, с учетом характера спорного правоотношения и норм материального права, подлежащих применению. В случае заблуждения сторон относительно фактов, имеющих юридическое значение, судья на основании норм материального права, подлежащих применению, разъясняет им, какие факты имеют значение для дела и на ком лежит обязанность их доказывания (п. 5 Постановления Пленума ВС РФ «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству»).

2. Работа с лицами, участвующими в деле. Данная группа действий охватывает разные аспекты.

Во-первых, направление сторонам копий документов. Появление такой функции у суда предопределено особенностями регламентации подачи административного иска в суд (ч. 7 ст. 125 КАС), когда не всегда административный истец обязан направлять административному ответчику административный иск и приложенные к нему документы. Так, административный истец, не обладающий государственными или иными публичными полномочиями, может, но не обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или иным способом, позволяющим суду убедиться в получении адресатом копий заявления и документов. Соответственно, если административный истец не воспользовался этим правом, то суд осуществляет направление указанных документов. По этой причине хронологически первое, что делает суд, – направляет административному ответчику и заинтересованному лицу копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если они не были направлены.

Одновременно суд должен установить разумный срок для представления в суд возражений в письменной форме по существу административного искового заявления и направления их копий административному истцу и заинтересованному лицу. Следует отметить, что в арбитражном процессе избрана иная модель: лица, участвующие в деле, самостоятельно производят обмен состязательными документами, сообщая об этом суду. Так, истец направляет исковое заявление ответчику и уведомляет суд об этом, приложив документ о направлении ответчику иска. Точно так же ответчик направляет отзыв на исковое заявление и истцу, и в суд.

Во-вторых, судья вызывает стороны, их представителей и разъясняет им процессуальные права и обязанности, последствия совершения или несовершения сторонами процессуальных действий в установленный процессуальный срок; опрашивает административного истца, административного ответчика, их представителей по существу заявленных требований и возражений; выясняет, поддерживает ли административный истец административное исковое заявление полностью или в части, признает ли административный ответчик административное исковое заявление полностью или в части.

Суд разрешает вопрос о необходимости обязательного личного участия в судебном заседании лиц, участвующих в деле. Если суд придет к выводу об обязательности их участия, то об этом должно быть указано в определении суда.

В-третьих, судья решает вопрос о составе лиц, участвующих в деле. Возможность участия тех или иных лиц в процессе по конкретному делу определяется характером спорного правоотношения и наличием материально-правового интереса. Поэтому определение возможного круга лиц, которые должны участвовать в деле, начинается с анализа правоотношений и установления конкретных носителей прав и обязанностей (п. 17 Постановления Пленума ВС РФ «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству»). В зависимости от особенностей административного дела судья разрешает вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика.

В-четвертых, суд может столкнуться с необходимостью решения вопроса о соединении или разъединении нескольких требований.

3. Собирание доказательств по административному делу. Поскольку суд отвечает за правильность определения предмета доказывания, постольку первое, что делает любой судья, – определяет обстоятельства, подлежащие доказыванию по конкретному делу. К примеру, заявлено требование о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Соответственно, предмет доказывания охватывает установление следующих обстоятельств:

– правовая и фактическая сложность дела;

– поведение административного истца и иных участников судебного процесса;

– достаточность и эффективность действий суда или судьи, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения дела;

– достаточность и эффективность осуществляемых в целях своевременного исполнения судебного акта действий органов, организаций или должностных лиц, на которых возложены обязанности по исполнению судебных актов;

– общая продолжительность судебного разбирательства по делу и неисполнения судебного акта.

Определив обстоятельства предмета доказывания, суд рассматривает вопрос о получении необходимых доказательств и предлагает представить их сторонам в определенный судом срок.

Поскольку собирание доказательств может вызвать сложности, суд при необходимости оказывает лицам, не обладающим властными и иными публичными полномочиями, содействие в представлении доказательств и истребует их. При этом важно отметить, что в силу ст. 63 КАС суд оказывает содействие любому лицу, участвующему в деле, в истребовании доказательств, а не только тем, кто не обладает властными и иными публичными полномочиями. Такой подход упомянутой статьи обоснован как принципами равенства сторон и состязательности, так и объективной невозможностью даже для лица, наделенного властными и иными публичными полномочиями, получить требуемое доказательство. Суд по административным делам может истребовать доказательства по своей инициативе.

Суд также разрешает вопросы о вызове свидетелей, назначении экспертизы, привлечении к участию в судебном процессе специалиста, переводчика.

В случаях, не терпящих отлагательства, суд разрешает вопрос об исследовании и осмотре на месте письменных и вещественных доказательств, а также принимает иные меры, связанные с представлением доказательств.

В тех случаях, когда невозможно истребовать доказательство, которое находится на территории вне юрисдикции суда, рассматривающего дело, суд выносит определение о судебном поручении соответствующему или нижестоящему суду. Этот суд, исполняя судебное поручение, исследует указанное доказательство и направляет в суд, давший судебное поручение, протокол судебного заседания.

Судья вправе с учетом мнения участвующих в деле лиц назначить при подготовке дела к судебному разбирательству экспертизу во всех случаях, когда необходимость экспертного заключения следует из обстоятельств дела и представленных доказательств. Необходимость привлечения специалиста может возникнуть у суда для получения консультаций (п. 13, 14 Постановления Пленума ВС РФ «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству»).

4. Рассмотрение ходатайств лиц, участвующих в деле. Ходатайства могут носить самый разный характер. Как было отмечено ранее, это может быть ходатайство об истребовании доказательств, о проведении экспертизы, вызове свидетелей, консультации специалиста и пр. Особо закон выделяет рассмотрение ходатайств административного истца или его представителя о применении мер предварительной защиты по административному иску, о рассмотрении дела, в том числе в предварительном судебном заседании, путем использования систем видеоконференц-связи. По результатам рассмотрения указанных ходатайств суд выносит мотивированное определение.

Административный истец или его представитель могут заявить ходатайство о неотложном рассмотрении и разрешении административного дела. Если суд удовлетворяет такое ходатайство, то направляет участникам судебного разбирательства извещения, вызовы, копии определений в возможно короткие сроки с использованием любых технических средств связи (телефонной или факсимильной связи, электронной почты и др.), позволяющих контролировать их получение адресатом.

5. Содействие примирению сторон (если по данной категории административных дел возможно примирение).

Согласно ч. 1 ст. 137 КАС примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Законодатель отмечает три важных аспекта для примирения сторон по административным делам:

1) под примирением понимается исключительно компромисс, основанный на взаимных уступках, что препятствует заключению соглашений о примирении, в которых завуалирован отказ от иска;

2) примирение возможно при допустимости взаимных уступок. Такой подход характерен для административных дел, в которых государственные органы часто ссылаются на отсутствие законодательного разрешения на определенные уступки противоположной стороне, например, по вопросам взыскания налогов и пр.;

3) возможно заключение мирового соглашения по части заявленных требований (ч. 8 ст. 137 КАС).

Вместо привычного «мирового соглашения» КАС говорит о «соглашении о примирении сторон». Последнее должно содержать условия, на которых стороны пришли к примирению, порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей. Соглашение заключается в письменной форме и подписывается сторонами или их представителями при наличии у них соответствующих полномочий.

Традиционно суд не утверждает соглашение о примирении сторон, если его условия противоречат закону или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц. При этом КАС включил в противоречие закону несоответствие мирового соглашении ч. 1 ст. 137 данного Кодекса, т. е. отсутствие допустимых взаимных уступок.

По ходатайству сторон, их представителей суд приостанавливает производство по административному делу на срок, необходимый для примирения сторон (ч. 2 ст. 137 КАС).

В арбитражном процессе также уделяется внимание примирению сторон. В связи с этим судья разъясняет сторонам не только их право заключить мировое соглашение, передать дело на рассмотрение третейского суда, обратиться за содействием к посреднику, но и существо и преимущества примирительных процедур, а также правовые последствия этих действий. Так, в рамках подготовки дела к судебному разбирательству судья может отложить проведение предварительного судебного заседания, совершение других подготовительных действий по ходатайству обеих сторон в случае их обращения за содействием к посреднику в целях урегулирования спора или использования иных примирительных процедур (ч. 2, 7 ст. 158 АПК) (п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ «О подготовке дела к судебному разбирательству»).

При подготовке административного дела к судебному разбирательству судья должен решить вопрос о необходимости проведения предварительного судебного заседания, о дате, времени и месте его проведения. Закон приводит неисчерпывающий перечень действий, которые судья осуществляет на стадии подготовки дела к судебному разбирательству.

Суд наделен властными полномочиями при подготовке дела. Например, если стороны противодействуют своевременной подготовке административного дела к судебному разбирательству, в том числе в случае непредставления или несвоевременного представления административным ответчиком возражений в письменной форме и необходимых доказательств в назначенный судом срок, невыполнения иных указаний суда, суд может наложить на виновную сторону судебный штраф. Отметим, что закон говорит об ответственности лишь сторон, но не лиц, участвующих в деле.

В соответствии с абз. 2 п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ «О подготовке дела к судебному разбирательству» «круг конкретных процессуальных действий по подготовке к судебному разбирательству каждого дела судья определяет, исходя из характера спорного правоотношения и подлежащего применению законодательства, обстоятельств дела, представленных доказательств и других обстоятельств, и указывает на них в определении о подготовке дела к судебному разбирательству».

Несмотря на то что в гл. 13 КАС говорится исключительно о действиях сторон на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, все лица, участвующие в деле, совершают определенные действия на данной стадии административного процесса.

При подготовке административного дела к судебному разбирательству административный истец или его представитель:

1) передает административному ответчику копии документов, в которых содержатся доказательства, обосновывающие фактические основания административного искового заявления и не приобщенные к административному исковому заявлению, если административный истец не освобожден от обязанности их доказывать;

2) заявляет перед судом ходатайства об истребовании доказательств, которые он не может получить самостоятельно без помощи суда.

Административный ответчик или его представитель:

1) уточняет требования административного истца и фактические основания этих требований;

2) представляет административному истцу или его представителю и суду возражения в письменной форме относительно заявленных требований. Представление возражений на административный иск является обменом состязательными документами, что помогает суду определить предмет доказывания по делу, а сторонам сформировать правовую позицию по делу, собрать необходимые доказательства по административному делу;

3) передает суду доказательства, обосновывающие возражения относительно административного искового заявления, а административному истцу или его представителю копии документов, в которых содержатся эти доказательства. Возложение на стороны административного дела обязанности по представлению копий документов является проявлением раскрытия доказательств;

4) заявляет перед судом ходатайства об истребовании доказательств, которые он не может получить самостоятельно без помощи суда.

Данный перечень процессуальных действий сторон не является исчерпывающим. Каждая сторона может выступать инициатором вызова свидетелей в суд, проведения экспертизы, судебного поручения и пр. Стороны могут предложить заключить соглашение о примирении и пр.

Не только стороны административного дела, но и иные лица, участвующие в деле, обязаны совершать определенные процессуальные действия по собиранию доказательств, заявлению ходатайств и пр. Например, заинтересованные лица пользуются общими процессуальными правами и несут процессуальные обязанности одной из сторон, следовательно, вправе представлять доказательства, знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, и с доказательствами, истребованными в том числе по инициативе суда, участвовать в исследовании доказательств; заявлять ходатайства об истребовании доказательств, знакомиться с протоколом судебного заседания; давать объяснения суду в устной и письменной форме и т. п.

Прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в случаях, указанных в КАС. Органы, организации и граждане вправе обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц. Указанные лица пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов). Более того, на них лежит выполнение обязанности доказывания. По этой причине они так же активны, как и административный истец в процессе доказывания.

На стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству суд разрешает вопрос об объединении административных дел и о выделении административных исковых требований. КАС и АПК практически едины в подходе к основаниям объединения дел и выделения требований в отдельное производство.

Например, Жихарев Ю.В. обратился в суд с заявлением о признании не действующим пункта 4.1 постановления правительством Москвы от 17 мая 2013 года № 289-ПП «Об организации платных городских парковок в городе Москве» (далее – Постановление) в части слов «постоянно проживающие в городе Москве», ссылаясь на его противоречие Правилам дорожного движения, Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». По мнению заявителя, оспариваемая норма нарушает его право как инвалида, не являющегося жителем Москвы, пользоваться наравне с гражданами-инвалидами, постоянно проживающими в городе Москве, местами для парковки транспортных средств инвалидов, обозначенных соответствующими дорожными знаками и (или) разметкой.

Жилинский А.Б., Васильков Н.В. и Кайстро Н.Е. обратились в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 3.5, 5.1.1, 5.1.2, 5.2.2, 5.2.3 Постановления, считая, что они противоречат налоговому законодательству, Федеральному закону «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 31 Жилищного кодекса Российской Федерации, поскольку понуждают заявителей, использующих транспортные средства, к заключению договоров пользования платной городской парковкой, исключают возможность признания резидентами платных городских парковок членов семьи владельцев жилых помещений домов на улицах, входящих в территориальные зоны организации платных городских парковок, предусматривают создание платных городских парковок на автомобильных дорогах, не являющихся дорогами общего пользования регионального или муниципального значения.

Определением Московского городского суда дела по заявлениям Жилинского А.Б., Василькова Н.В., Кайстро Н.Е. и Жихарева Ю.В. объединены в одно производство для совместного рассмотрения[65]65
  Определение ВС РФ от 29 января 2014 г. № 5-АПГ13-58 // СПС «Консультант-Плюс».


[Закрыть].

Объединение административных дел в одно производство для совместного рассмотрения возможно при наличии предусмотренных законом условий:

1) несколько дел находятся на рассмотрении одного суда;

2) эти административные дела являются однородными. КАС не раскрывает понятие однородности дел, хотя на практике сложилось его толкование. Однородность дел определяется из сходства характера спора, предмета и основания требований, единства необходимых доказательств по делу, взаимосвязи требований, когда одно требование неразрывно связано с требованием по другому делу, и т. д. В вышеприведенном примере наглядно показана однородность требований – обжалование одного и того же акта. Часть 2.1 ст. 130 АПК дает более полную характеристику однородности дела: «Арбитражный суд первой инстанции, установив, что в его производстве имеются несколько дел, связанных между собой по основаниям возникновения заявленных требований и (или) представленным доказательствам, а также в иных случаях возникновения риска принятия противоречащих друг другу судебных актов, по собственной инициативе или по ходатайству лица, участвующего в деле, объединяет эти дела в одно производство для их совместного рассмотрения»;

3) требование относительно субъектного состава дел: в этих делах участвуют одни и те же стороны – либо несколько находящихся в производстве суда административных дел по искам одного административного истца к различным административным ответчикам, либо несколько административных дел по искам нескольких различных административных истцов к одному административному ответчику. В приведенном выше примере имеет место ситуация, когда несколько административных истцов обращались к одному административному ответчику;

4) суд признает такое объединение способствующим правильному и своевременному рассмотрению заявленных административных исковых требований. Как отметил КС РФ, «полномочие суда по объединению нескольких однородных дел в одно производство, будучи обусловленным принципом судейского руководства процессом, призвано обеспечить реализацию задач гражданского судопроизводства по правильному и своевременному рассмотрению гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов лиц, являющихся субъектами гражданских и иных правоотношений»[66]66
  Определение КС РФ от 23 июня 2015 г. № 1430-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Кривошеенковой А.А. на нарушение ее конституционных прав частью четвертой статьи 151 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. В равной мере приведенное положение относится к административным делам.

Административный истец вправе соединить в одном исковом заявлении несколько требований. В период подготовки дела к судебному разбирательству суд может выделить одно административное исковое требование или несколько соединенных требований в отдельное производство, если признает целесообразным раздельное рассмотрение заявленных требований. Выделение требования или требований в отдельное производство часто связано с необходимостью исследования разных доказательств, невзаимосвязанностью требований (их неоднородностью).

Об объединении административных дел в одно производство, о выделении заявленных требований в отдельное производство или об отказе в удовлетворении соответствующего ходатайства суд выносит определение, копии которого направляются лицам, участвующим в таких административных делах. На определение суда об отказе в удовлетворении ходатайства об объединении административных дел в одно производство или о выделении заявленных требований в отдельное производство может быть подана частная жалоба (ч. 4, 5 ст. 136 КАС).

После объединения административных дел в одно производство и выделения заявленных требований в отдельное производство подготовка административного дела к судебному разбирательству начинается сначала.

Законом определено, что объединение административных дел в одно производство и выделение заявленных требований в отдельное производство допускаются до принятия судебных актов, которыми заканчивается рассмотрение административных дел в суде первой инстанции. Следовательно, рассматриваемые процессуальные действия могут иметь место не только на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, но и позже – на стадии судебного разбирательства.