Текст книги "Административное судопроизводство. Учебник"

1. Понятие сторон в делах административного судопроизводства. Стороны в административном деле – это лица, материально-правовой спор которых становится предметом судебного разбирательства.

Можно выделить следующие обязательные признаки стороны в административном деле:

1) стороной может быть лишь субъект права. Следовательно, требование административного истца всегда должно быть обращено к определенному субъекту; стороной в административном деле не может быть объект (как это имеет место в некоторых случаях в гражданском судопроизводстве – см., например, п. 3 ст. 1175 ГК);

2) наличие у субъекта процессуальной правоспособности (см. ч. 1, 5, 7–9 ст. 5 КАС, ч. 1 ст. 43 АПК). Процессуальная дееспособность признаком стороны не является (стороной может быть и малолетний ребенок, и любое иное недееспособное лицо);

3) субъект должен быть заинтересован в определенном разрешении материально-правового спора.

Эта заинтересованность может носить непосредственный характер (например, когда оспариваемый публичный акт адресован строго определенному субъекту) либо вытекать из факта наделения конкретного субъекта властными (публичными) полномочиями, реализация которых связана со спорным публичным правоотношением. Действующее законодательство по-разному именует стороны в административном деле: в КАС законодатель использует термины «административный истец» и «административный ответчик», а в АПК – «заявители» и «заинтересованные лица» (при этом термин «заинтересованные лица» получил в КАС совершенно новое смысловое наполнение – подробнее см. § 4 данной главы учебника). Далее по тексту настоящей главы мы будем именовать стороны «административный истец» и «административный ответчик».

Административный истец – это лицо, обратившееся в суд за защитой своих публичных прав, свобод, законных интересов, а также лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином.

Действующее процессуальное законодательство к административным истцам также относит и субъектов, которые обращаются для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций, – прокурора, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, и должностных лиц (ч. 2 ст. 38, ст. 39 КАС, ст. 52, 53 АПК). Здесь необходимо иметь в виду следующее.

Во-первых, строго говоря, в этих случаях материально-правовые последствия возникают для соответствующего публичного образования (например, если контрольный орган обратился в суд с требованием о взыскании с физического лица денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей, подлежащих зачислению в федеральный бюджет, то материально-правовые последствия судебного решения будут распространяться не на сам орган, а непосредственно на Российскую Федерацию как публичное образование). Однако законодатель отступает от доктринальных положений и в подобных ситуациях правами и обязанностями административного истца наделяет соответствующий орган либо должностное лицо.

Во-вторых, следует учитывать, что в некоторых случаях прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, и должностные лица уполномочены обращаться в защиту публичных прав, свобод, законных интересов частных субъектов (граждан, юридических лиц и др.). Здесь статусом административного истца будут обладать именно эти частные субъекты, а публичные субъекты, обратившиеся в их интересах, хотя и наделяются процессуальными правами административного истца, в процессе тем не менее занимают совершенно самостоятельное положение (подробнее см. § 5, 6 данной главы учебника).

Административных истцов можно разделить на две условные группы:

1) субъекты, для наделения которых статусом административного истца не требуется специального указания в законе:

– граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства;

– российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации;

– общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами;

2) субъекты, возможность наделения которых статусом административного истца связана с прямым указанием закона:

– органы государственной власти, иные государственные органы;

– органы местного самоуправления;

– избирательные комиссии, комиссии референдума;

– иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица (например, Председатель ВС РФ при обращении в Дисциплинарную коллегию по вопросу о досрочном прекращении полномочий судьи за совершение им дисциплинарного проступка будет наделен статусом административного истца в соответствии с ч. 2 ст. 229, ч. 2 ст. 230 КАС).

Административный ответчик – это лицо, к которому в судебном порядке предъявлено материально-правовое требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений.

Обычно административным ответчиком становится тот, кто указан таковым в административном исковом заявлении. Соответственно, статус административного ответчика возникает уже на стадии возбуждения судебного производства. Однако лицо может приобрести этот статус при рассмотрении дела судом первой инстанции и по иным основаниям. Так, ч. 5 ст. 41 КАС установлено, что в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено КАС или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика. Кроме того, ст. 43 КАС предусматривает возможность замены ненадлежащего административного ответчика, а также привлечения второго административного ответчика.

Административных ответчиков можно разделить на две условные группы:

1) субъекты, для наделения которых статусом административного ответчика не требуется специального указания в законе:

– органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления;

– избирательные комиссии, комиссии референдума;

– иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями;

– должностные лица, государственные и муниципальные служащие;

2) субъекты, возможность наделения которых статусом административного ответчика связана с прямым указанием закона:

– граждане (например, по смыслу ст. 266, ч. 3 ст. 268 КАС иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии, должен привлекаться в качестве административного ответчика при предъявлении требования о его помещении в специальное учреждение или о продлении срока его пребывания в специальном учреждении);

– юридические лица, объединения граждан и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях (например, при обращении органа государственной власти с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости в отношении объекта недвижимости, находящегося в государственной собственности, в качестве административного ответчика привлекаются как органы, утвердившие результаты определения кадастровой стоимости и осуществляющие функции по государственной кадастровой оценке, так и частный субъект, чьи права будут непосредственно затронуты изменением кадастровой стоимости).

2. Процессуальные права и обязанности сторон. Процессуальные права и обязанности сторон в делах административного судопроизводства можно разделить на две группы:

1) общие для всех лиц, участвующих в деле:

а) процессуальные права:

– право знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них и снимать с них копии;

– право заявлять отводы;

– право представлять доказательства, знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, участвовать в исследовании доказательств;

– право задавать вопросы другим участникам судебного процесса;

– право заявлять ходатайства, знакомиться с протоколом судебного заседания;

– право давать объяснения суду в устной и письменной форме;

– некоторые другие процессуальные права (см., например, ч. 1–5 ст. 45 КАС, ст. 41 АПК);

б) процессуальные обязанности:

– обязанность сообщить суду об изменении своего наименования;

– обязанность сообщить суду о перемене своего адреса;

– обязанность в уважительной форме обращаться к суду;

– некоторые другие процессуальные обязанности (см., например, ч. 2 ст. 54, ч. 9 ст. 208 КАС);

2) специальные права и обязанности сторон (ими по общему правилу наделены только стороны):

а) процессуальные права:

i) распорядительные[31]31
  Подробнее о распорядительных правах административных истца и ответчика см. § 2 гл. VI учебника.


[Закрыть]:

– административный истец вправе изменить основание или предмет административного иска, отказаться от административного иска полностью или частично;

– административный ответчик вправе признать административный иск полностью или частично, предъявить встречный иск;

– стороны вправе заключить соглашение о примирении (мировое соглашение)[32]32
  КАС и АПК используют разную терминологию применительно к одному и тому же процессуальному институту (см. ст. 137 КАС, гл. 15 АПК).


[Закрыть];

ii) иные процессуальные права:

– стороны вправе заключить соглашение о признании обстоятельств;

– административный истец вправе требовать применения мер предварительной защиты (обеспечительных мер)[33]33
  КАС именует обеспечительные меры «мерами предварительной защиты по административному иску» (см. гл. 7).


[Закрыть];

б) процессуальные обязанности:

– административный истец при подаче административного искового заявления должен соблюдать установленные законом требования о его форме, содержании и прилагаемых документах;

– административный ответчик обязан воздерживаться от действий, запрет на совершение которых содержится в судебном определении о применении мер предварительной защиты по административному иску (обеспечительном определении);

– суд может признать обязательной явку в судебное заседание должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.

Стороны должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами (ч. 6 ст. 45 КАС, ч. 2 ст. 41 АПК). Добросовестность в использовании процессуальных прав – категория оценочная. Чтобы констатировать факт злоупотребления процессуальными правами, суд должен прийти к выводу о том, что цель, с которой совершается то или иное процессуальное действие (бездействие), носит негодный характер (например, лицо намеренно затягивает судебное разбирательство, формально всякий раз используя предусмотренные законом основания для отложения).

Неисполнение процессуальных обязанностей влечет за собой наступление для этих лиц неблагоприятных последствий. По своему характеру такие последствия могут быть различными. Например, неисполнение административным истцом обязанности, установленной в определении об оставлении административного искового заявления без движения, является основанием для его возвращения. Неисполнение некоторых процессуальных обязанностей влечет наложение процессуальных штрафов (ст. 122 КАС, ст. 119 АПК). Административный ответчик, который не наделен государственными или иными публичными полномочиями и присутствие которого в судебном заседании в силу закона является обязательным или признано судом обязательным, может быть подвергнут приводу (п. 1 ч. 4 ст. 150 КАС). В качестве своеобразного процессуального последствия можно также выделить возможность рассмотрения дела в порядке упрощенного (письменного) производства (ч. 7 ст. 150 КАС).

3. Процессуальное соучастие. Процессуальное соучастие – это одновременное участие в процессе на стороне административного истца и (или) административного ответчика нескольких лиц. Соответственно, в процессе они именуются административными соистцами и административными соответчиками.

Необходимость использования данной процессуальной конструкции вызывается тем, что некоторые материально-правовые нормы допускают (предусматривают) множественность лиц в публичном правоотношении.

Отличие административных соучастников от заинтересованных лиц (по терминологии АПК – третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора) состоит в том, что последние не являются субъектами спорного публичного правоотношения, соответственно в административном деле они не предъявляют материальных требований и в свою очередь с них ничего не взыскивается, на них не возлагается какая-либо публичная обязанность.

Процессуальное соучастие допускается, если соблюдается хотя бы одно из условий (ч. 2 ст. 41 КАС, ч. 2 ст. 46 АПК):

1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков.

Например, если земельный участок находится в совместной собственности нескольких лиц, то при обращении в суд с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости такие сособственники должны участвовать в административном деле в качестве административных соистцов;

2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание;

3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.

Закон устанавливает правило о процессуальной самостоятельности каждого из соучастников (ч. 3 ст. 41 КАС, ч. 3 ст. 46 АПК). В практическом плане это означает, что использование любых процессуальных прав не ставится в зависимость от волеизъявления другого соучастника. Например, один из административных соответчиков может ходатайствовать об истребовании доказательства, а другой, напротив, возражать. На конструкцию процессуального соучастия и на возможность реализации конкретного процессуального права это никакого влияния не оказывает – суд должен будет разрешить указанное ходатайство независимо от волеизъявления другого соучастника.

В процессуальной науке процессуальное соучастие классифицируют по двум основным критериям:

1) по процессуальному:

а) активное – соучастие на стороне административного истца.

Активное соучастие всегда возникает по воле административных соистцов (суд не может привлечь или обязать субъекта стать административным соистцом);

б) пассивное – соучастие на стороне административного ответчика. Пассивное соучастие возможно как по воле административного истца, так и по воле суда (ч. 5 ст. 41 КАС, ч. 6 ст. 46 АПК);

в) смешанное – одновременное соучастие на стороне административного истца и административного ответчика;

2) по материальному:

а) обязательное (необходимое) – соучастие, необходимость которого вызвана тем, что характер спорного материального публичного правоотношения не позволяет решить вопрос о правах или об обязанностях одного из участников процесса без привлечения в дело остальных субъектов материального правоотношения.

Привлечение административного соответчика в обязательном порядке (независимо от воли сторон) возможно в двух случаях:

– если имеется прямое указание закона;

– если невозможно рассмотреть административное дело без участия административного соответчика (к примеру, если публичный акт был принят совместно несколькими государственными органами, то в случае предъявления административного иска об оспаривании такого правового акта в качестве административных соответчиков должны быть привлечены все принявшие акт органы);

б) факультативное – соучастие, при котором характер спорного материального публичного правоотношения позволяет решить вопрос о правах или об обязанностях одного из участников процесса независимо от привлечения в дело остальных субъектов материального правоотношения.

4. Замена ненадлежащего административного ответчика. Ненадлежащий административный ответчик – это лицо, привлеченное к участию в деле в качестве административного ответчика и при этом не являющееся носителем спорной публичной материально-правовой обязанности либо субъектом, в отношении которого должен быть разрешен вопрос о применении административных ограничений либо об ограничении правосубъектности.

Необходимость института замены ненадлежащего административного ответчика объясняется требованием процессуальной экономии. Если административный истец допустил очевидную ошибку в определении обязанного субъекта, нет никакого смысла заставлять его продолжать судебное преследование негодного лица либо отказываться от административного иска, ведь в конечном счете это приведет лишь к новому административному иску (иску к надлежащему административному ответчику). Замена ненадлежащего административного ответчика позволяет наиболее рационально использовать потенциал уже совершенных процессуальных действий.

При замене не исключен случай количественного изменения пассивной стороны: так, вместо одного ненадлежащего административного ответчика административный истец может просить о привлечении в процесс нескольких обязанных субъектов (административных соответчиков).

Для замены административного ответчика требуется безусловное согласие на это административного истца. Если такое согласие от него не получено, суд обязан рассмотреть по существу предъявленный административный иск.

Может ли суд без согласия административного истца привлечь лицо (предполагаемого надлежащего административного ответчика) в качестве второго административного ответчика? По этому вопросу действующее законодательство содержит взаимоисключающие подходы. В соответствии с ч. 2 ст. 47 АПК такое согласие является необходимым условием. Напротив, ч. 1 ст. 43 КАС прямо устанавливает, что если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, то суд может привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика без согласия административного истца. С точки зрения процессуальной доктрины более верным является подход, реализованный в арбитражном процессе. Привлечение лица в качестве второго административного ответчика без согласия административного истца противоречит и конституционному праву на судебную защиту, и одному из базовых принципов процесса – принципу диспозитивности, под которым понимается возможность сторон и иных участвующих в деле лиц распоряжаться предоставленными процессуальными правами по собственному усмотрению. Получается, что суд не только предрешает итоговый вывод о надлежащем субъекте публично-правовой обязанности, но и получает возможность, по сути, самостоятельно (помимо воли административного истца) инициировать новый иск – иск административного истца ко второму административному ответчику.

Обратим также внимание на то, что второго административного ответчика следует отграничивать от внешне схожей, но тем не менее отличной правовой конструкции – административного соответчика (ч. 5 ст. 41 КАС, ч. 6 ст. 46 АПК). Дело в том, что привлечение второго административного ответчика свидетельствует о возможном наличии другого субъекта конкретной публично-правовой обязанности, в то время как наличие административного соответчика, напротив, предполагает множественность обязанных субъектов в одном публичном правоотношении. Второй административный ответчик также отличается от административного соответчика тем, что его интересы и интересы первоначального административного ответчика взаимно исключают друг друга.

Хронологически возможность замены административного ответчика, а также привлечения второго административного ответчика ограничена моментом принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции.

Замена административного истца по действующему законодательству недопустима.

5. Процессуальное правопреемство. Процессуальное правопреемство представляет собой переход процессуальных прав и обязанностей от одного лица к другому.

Правопреемство следует отличать от замены ненадлежащего административного ответчика:

– при замене суд исследует, как правило, другое спорное публичное материальное правоотношение, при правопреемстве – то же (в нем лишь происходит изменение в субъектном составе);

– при замене ненадлежащего административного ответчика возникает новое процессуальное правоотношение, при правопреемстве – продолжается существующее с новым субъектом;

– процессуальное правопреемство имеет место лишь в том случае, если материальное правопреемство возникло после возбуждения административного дела. Замена же ненадлежащего административного ответчика, производимая по основаниям материального правопреемства, допускается исключительно при правопреемстве, возникшем до его возбуждения;

– если при замене ненадлежащего административного ответчика рассмотрение административного дела производится с самого начала, то при правопреемстве процесс продолжается;

– при замене ненадлежащего административного ответчика возможна ситуация, когда в дело привлекается второй (надлежащий) административный ответчик. Процессуальное правопреемство, напротив, исключает одновременное участие в деле (в рамках конкретного административного искового требования) и правопредшественника, и правопреемника;

– правопреемство возможно на любой стадии процесса, в том числе на стадии пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, а также на стадии исполнения судебных актов. Замена же ненадлежащего административного ответчика ограничена пределами рассмотрения административного дела в суде первой инстанции.

Рассмотрим особенности процессуального правопреемства применительно к частным и публичным субъектам:

1) частные субъекты.

Процессуальное правопреемство данных субъектов поставлено в зависимость от материального правопреемства в спорном публичном правоотношении.

К примеру, в случае смерти гражданина, больного заразной формой туберкулеза, прекращается публичная обязанность пройти госпитализацию в медицинскую противотуберкулезную организацию. Поэтому никакого смысла привлекать в ранее возбужденное судебное дело наследников такого гражданина, конечно же, нет. Напротив, если гражданин оспаривал результаты определения кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, то при его смерти наследники имеют вполне понятный правовой интерес: став собственниками недвижимости, они так же заинтересованы в установлении соответствия кадастровой стоимости рыночной, как и их правопредшественник.

Похожая ситуация возникает и применительно к юридическим лицам. Ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам (п. 1 ст. 61 ГК). Следовательно, и никакого процессуального правопреемства здесь быть не может. Если же юридическое лицо было реорганизовано, то все его права и обязанности перешли к правопреемнику, а потому он должен занять место своего правопредшественника в судебном деле.

По смыслу положений ч. 3, 4 ст. 44 КАС основания для процессуального правопреемства ограничиваются лишь смертью физического лица и реорганизацией юридического лица. Напротив, в арбитражном процессе законодатель устанавливает открытый перечень таких оснований, отсылая к материальному законодательству (ч. 1 ст. 48 АПК). Более правильным является второй подход. На самом деле нет никаких разумных объяснений, по какой причине следовало бы игнорировать случаи сингулярного материального правопреемства. К примеру, постановление судебного пристава-исполнителя может быть оспорено в суде в порядке, установленном гл. 22 КАС. Если после возбуждения административного дела об оспаривании такого постановления взыскатель уступит свое право требования к должнику иному лицу, то неприменение института процессуального правопреемства создаст препятствие для защиты интересов приобретателя требования: именно он формально-юридически займет место взыскателя в исполнительном производстве, но в ранее возбужденном административном деле останется прежний взыскатель. Получится парадоксальная ситуация: лицо, которое утратило интерес к результату судебного разбирательства, сохранит свой процессуальный статус административного истца, а лицо, которое, наоборот, заинтересовано в оспаривании решения судебного пристава-исполнителя, вступить в дело будет не вправе;

2) публичные субъекты.

В тех случаях, когда публичный орган наделен правами юридического лица, реорганизация должна проводиться в соответствии с требованиями ст. 57, 58 ГК.

Аналогичным образом для случаев, когда публичный орган правами юридического лица не обладает, также можно говорить о применимости общих подходов, реализованных в гражданском законодательстве. В то же время сами акты, на основании которых проводится реорганизация определенных публичных органов, могут не только содержать указание на известные формы реорганизации (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование), но и выстраивать более сложные модели. В любом случае для определения надлежащего правопреемника необходимо установить, какой конкретно публичный субъект оказался наделен в итоге публичной функцией, имеющей непосредственное отношение к спорному публичному правоотношению.

Отдельно следует упомянуть о таком специфическом институте, как упразднение публичных органов. Оно по своей правовой природе близко к гражданско-правовому институту ликвидации юридического лица. В то же время если для частного правоотношения ликвидация одного из субъектов влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам (п. 1 ст. 61 ГК) и, как следствие, прекращение производства по делу, то для публичных правоотношений такой подход принципиально неприемлем. Очевидно, что эффективность судебной защиты не может быть поставлена в зависимость от дискреционного полномочия публичного субъекта по созданию и упразднению определенных публичных органов. Именно поэтому в административном судопроизводстве закреплено специальное правило (ч. 1 ст. 44 КАС), согласно которому упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) влечет процессуальное правопреемство. При этом правопреемником будет выступать:

а) если упразднен административный ответчик – публичный орган или организация, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;

б) если упразднен административный истец – публичный орган или организация, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

В случае, если в период рассмотрения административного дела должностное лицо, являющееся стороной в административном деле, было освобождено от соответствующей замещаемой (занимаемой) должности, возможны два варианта:

1) основной – замена производится на другое лицо, замещающее (занимающее) должность на момент рассмотрения административного дела;

2) факультативный (используемый при невозможности применения основного) – замена производится на иное должностное лицо или орган, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

Все действия, совершенные в судебном процессе до вступления правопреемника в административное дело, обязательны для него в той мере, в какой они были обязательны для лица, которое правопреемник заменил. При ином подходе у правопреемника всегда возникал бы соблазн отказаться от тех совершенных правопредшественником процессуально-правовых действий, которые повлекли неблагоприятные правовые последствия (например, признание каких-либо обстоятельств, на которые ссылается процессуальный оппонент).