Текст книги "Стратегия долгосрочного процветания"

1. Законодательному собранию запрещено принимать законы, ущемляющие свободу производства и торговли. Законодательному собранию запрещено регулировать производство и торговлю, за исключением случаев кодификации судебных практик по спорам частных лиц. Суду запрещено создавать своими решениями правила, ущемляющие свободу производства и торговли.

2. Суду запрещено принимать решения исходя из презумпции недобросовестности предпринимателя и презумпции ограниченной дееспособности потребителя. Такие решения законодательное собрание обязано преодолеть (сделать недействительными, при необходимости и задним числом) законодательному собранию.

3. Исполнительной власти запрещено проводить проверки бизнеса для защиты потребителя, кроме как в обеспечение установленных законом прав на информацию о товарах и услугах.

4. Вмешательство судебной и иной власти обязательно для обеспечения исполнения добровольно взятых контрактных обязательств, а также по жалобам на нанесение ущерба имуществу[122]122
  Менее радикальный, но ослабленный и легче обходимый вариант – «запрещено оказывать бизнесу содействие, неравное для всех видов бизнеса, запрещены индивидуальные льготы».


[Закрыть].

5. Всем ветвям власти запрещено оказывать бизнесу содействие как финансовое, так и иное.

6. Законодательное собрание обязано обеспечить исполнение настоящей статьи посредством принятия соответствующего законодательства в течение десяти лет.

В преамбуле Конституции необходимо недвусмысленно прописать идею о допущении здравомыслия и ответственности дееспособного гражданина как базовой нормы и для гражданского, и для публичного права. Это позволит в дальнейшем оперировать ссылками на здравый смысл и обычаи (делового оборота, к примеру) и отсекать иски, основанные на допущении об ограниченной дееспособности истца (бенефициария иска), не признанного недееспособным в установленном законом порядке.

Положение декларации независимости США о естественном (данном Творцом) праве на жизнь, свободу и стремление к счастью, что в то время, бесспорно, включало вариант самостоятельного на свой риск ведения собственного дела.

Из Билля о правах, поправка 4, гарантирующая личность и имущество от произвольного захвата; поправка 3–гарантия от постоя (один из наиболее распространенных случаев, при которых деятельность государства наносила в то время ущерб имуществу граждан и праву на частное пространство); поправка 5 в части, требующей, чтобы частная собственность не могла изыматься для общественных нужд без справедливого вознаграждения; поправка 7 – право на суд присяжных по всем делам и искам на среднюю (от 20 долл. того времени) сумму и выше и поправка 8, запрещающая «чрезмерные штрафы» в ряду с «жестокими и необычными наказаниями».

Гарантия защиты от постоя напоминает об актуальной угрозе со стороны государства частной собственности[123]123
  О проблеме предупреждал еще пророк Самуил, говоря о перспективах назначения царя: «…а лучшие поля Ваши и виноградники Ваши… возьмет он и отдаст слугам своим [Цар. 8:7–18]; в оригинале [Шмуэль I 8:14–15]. Правда, в установившейся традиции правительство (царь) не мог «умножать золото и серебро» – иными словами, собирать налоги ни на что, кроме военных нужд [Второзаконие 17:16–17]; подробнее [Трактат «Санхедрин» 21б].


[Закрыть]. В наше время одна из таких опасных практик – отъем собственности под предлогом нужд экономического развития[124]124
  См.: Kelo vs. City of New London, подробнее [Merriam, Ross, 2006; Somin, 2015].


[Закрыть], принявшая, например, в современной Москве благодаря экзотической трактовке статьи 222 ГК РФ гротескный и противоречащий статье 35 пункта 3[125]125
  «Никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».


[Закрыть] Конституции РФ характер. Сама пятая поправка («запрет изымать собственность для общественных нужд…») была впоследствии истолкована как указание на наличие у государства права изымать собственность для общественных нужд (хотя и со справедливой компенсацией).

Разумно предположить, что разрешение изымать собственность с компенсацией относится к военному времени и не ко всем общественным нуждам, а исключительно военным нуждам. В противном случае (возможность изъятия в целях экономического развития) необходимо принять допущение о том, что государство знает, что необходимо для экономического развития и какой конкретный объект собственности, перейдя из одних рук в другие, откроет новые возможности. Поскольку такое предположение заведомо нереалистично и к тому же создает сильнейший конфликт интересов, такую возможность целесообразно жестко пресечь на конституционном уровне, как куда более распространенную ныне, нежели проблему постоя. Хотя и последняя дает хороший пример, прецедент необходимости запрета «творческого подхода» государства к правам собственности. В частности, запрет муниципальным властям пользоваться таким инструментом должен быть абсолютным, и, вероятно, его следует оставить, за жестко оговоренными исключениями, за центральными властями, действующими в случае непосредственной военной необходимости.

Из Конституции РФ 1993 года обратим внимание на статьи 34 и 35 (право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности–34 и право частной собственности–35). Частично также статьи 22 и 36 (право на свободу и личную неприкосновенность, право владеть землей).

При этом, хотя очевидно, что предлагаемая норма вытекает из прототипов, она их существенно дополняет (конкретизирует, укрепляет с учетом исторического опыта). Так, к американской конституции дополнительно не фиксируются нормы, считавшиеся самоочевидными в эпоху отцов-основателей и в XIX веке (как был зафиксирован после первого же нарушения запрет избираться президентом более двух раз). К российской – предложение добавляет в явном виде общезапретительный принцип в отношении властей (гарантирующий и балансирующий общеразрешительный принцип – все, что не запрещено напрямую, разрешено в отношении частных лиц). То есть у личности есть ограниченная запретами область свободного выбора. У власти есть границы запретов, но внутри – область обязанностей, подкрепленных полномочиями.

Специальным законом целесообразно установить минимальный стандарт требований по информации для потребителя товаров и услуг (на переходный период), в частности пищевых товаров, фармацевтической продукции (см. подробнее в главе о реформе здравоохранения). Отдельно устанавливаются требования в сфере строительства, машиностроительной и информационной техники. Частные сертифицирующие центры могут предлагать свои рекомендации по информированию потребителя, принимаемые производителем на добровольной основе.

Политика в отношении бизнеса строится, как мы отмечали в главе 3 [Лисин, Яновский, 2011] (глава о группах интересов), на допущениях о заведомой недобросовестности бизнеса и об ограниченной дееспособности (рациональности) конечного потребителя товаров и услуг.

Важной компонентой социал-либеральной идеологии[126]126
  Следует отметить, что ее разделяют не только социал-демократические и социал-либеральные партии (обычно входящие в левоцентристские международные союзы – Социнтерн и Либеральный интернационал). Большинство номинально консервативных партий развитых стран (обычно входят в международный демократический союз IDU, в ЕС – в Европейскую народную партию (EPP) также поддерживает приоритет заботы над защитой от насилия в спектре задач государства. Соответственно они разделяют ценности «социального государства» и придерживаются приведенных здесь концепций, отличаясь лишь меньшей активностью в проведении такой политики. Главное – они в большинстве своем не бросают вызов моральным основам антимонопольной, «зеленой», «антидискриминационной» политики.


[Закрыть] (мифологии) является представление об идеальных структурах рынков, взятое из учебных моделей. При этом модель рынка «с совершенной конкуренцией» объявляется идеалом и целью. Любое состояние рынка, при котором наиболее успешная фирма «имеет рыночную власть», то есть может влиять на цены, рассматривается как опасное заболевание, подлежащее лечению посредством антимонопольного законодательства и его применения.

Формально «защищаемой группой» тут является малый бизнес. Однако в целом политика, характерная для социал-либеральной идеологии, скорее враждебна ему.

В современной «либеральной» системе искусственное укрупнение достигается через навязывание двух систем контроля. Первая (старая) состоит в основном в госконтроле «ради безопасности потребителя» и «антимонопольного» (см.: Арментано «Антитраст против конкуренции»). Вторая (новая) использует «моральные императивы» «природоохраны» и «антидискриминации». Несение всех издержек госконтроля, как правило, по силам только крупному или очень крупному бизнесу. Временное «освобождение» мелкого бизнеса от такого контроля постепенно снимается (Elane Photography[127]127
  http://ssrn.com/abstract=2585281


[Закрыть]).

Таким образом, даже если не брать крайностей[128]128
  Таких как ориентацию антимонопольных органов на работу с малым бизнесом, который, оказывается, тоже может быть монополистом (согласно учению одного в прошлом леволиберального политика, перешедшего на государственную службы). Объективно такие подходы к работе полезны только для создания кормлений местным чиновникам-антимонопольщикам.


[Закрыть], антимонопольная политика и иные современные устойчивые к дерегулированию методы давления на бизнес способствуют росту монополизма при участии и помощи государства.

Еще случай «Стандард Ойл» доказал, что успешная фирма, предлагающая более качественный товар, дешевле цены совершенно конкурентного рынка, быстро растет и изменяет тем самым и структуру рынка (получая в том числе возможность влиять на цены своим предложением). Однако поскольку такое положение вещей чаще приносит выгоды потребителю, оно не создает ни повода, ни причины для государственного вмешательства.

Случай Alcoa, рассмотренный Д. Арментано [Арментано, 2005, с. 180], дал последнему основание заключить, что обвинение алюминиевого гиганта было основано исключительно на «производственной эффективности» фирмы, то есть она была признана виновной в «мастерстве, предвидении и трудолюбии». Айн Рэнд обращается к этому же процессу 1945 года в эссе «Большой бизнес – преследуемое меньшинство» [Рэнд, 2003, с. 142–143]. Она приводит цитату из решения суда[129]129
  См. оригинальный текст вердикта: http://law.justia.com/cases/federal/appellate-courts/F2/148/416/1503668/, проверено 9 июля 2017 года.


[Закрыть]: «Alcoa… настаивает, что никогда не вытесняла конкурентов; но мы не можем и помыслить о более эффективном способе вытеснения, чем постоянное стремление использовать любую новую благоприятную возможность, как только она появляется, и противопоставлять всякому новичку новые мощности, уже включенные в огромную структуру, имея на своей стороне преимущество опыта, связей с торговыми партнерами и элитарные кадры». Затем Рэнд эмоционально, но очень точно резюмирует результаты процесса: «Здесь беззастенчиво обнажаются смысл и цели антимонопольных законов… наказать талант за талантливость… успех за успешность и принести плодотворный гений в жертву завистливой посредственности». Заметим, что, как и в случае с «антидискриминацией», судьи вменили фирме в вину не злонамеренный вред, причиненный конкурентам, а действия, приведшие к результату, не устраивающему судей (и авторов учебников по микроэкономике).

Наша рекомендация проста. Антимонопольную политику целесообразно полностью свернуть уже в начале переходного периода, за исключением регулирования государственных монополий (контролируемых государством) до их дробления и приватизации.

Притом что сама необходимость такового переходного периода условна.

Так, в зависимости от политической конъюнктуры может оказаться целесообразным представить реформу антимонопольной политики не как отмену антимонопольного законодательства, а как его усиление. Объяснить избирателю особую опасность монополизма, поддерживаемого органами власти или чиновниками, реально при любой конъюнктуре. Потребуется отмена всех положений законодательства, связанных с оценкой монопольной власти, обоснованности цен и т. п. при концентрации усилий заново набранного органа исключительно на действиях органов власти и должностных лиц. Формально глава 3 действующего в Российской Федерации Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 03.07.2016)«О защите конкуренции» направлена как раз на борьбу против подобных действий, что создаст видимость преемственности политики и норм. Традиции и примеры такого правоприменения в истории российского антимонопольного регулирования имеются (деятельность Московского управления Антимонопольного комитета в 1992-1993 годах). В ситуации, когда антимонопольщики своими одиозными действиями (коррупция как в Грузии 1990-х – начале 2000-х или анализ монополистов – малых предпринимателей в современной России) облегчат политически проведение реформ даже без особых мер по их маскировке.

В течение определенного периода до формирования нового корпуса избирателей, негативно настроенного против регуляций и налогов, могут потребоваться переходные меры для защиты бизнеса от государственного вмешательства. Давно известны процедуры оценки регулирующего воздействия в США, по процедуре формирования квазисудебных органов, таких как отраслевые регуляторы.

В случае если для глубокого дерегулирования по политическим соображениям необходимо проводить реформу постепенно, в переходный период потребуются следующие действия.

Потребуется повысить издержки проведения проверок, резко усложнив процедуру принятия решений о них.

Необходимо будет четко (понятно для избирателя) обозначить цели реформ и продвигаться к ним, демонстрируя решительность и невозможность возвращения в исходное состояние. Заявленные цели важны не только с точки зрения ситуации в самом государственном аппарате, но и как сигнал рынку о новых возможностях. Так, страховые компании получат новые группы клиентов, заинтересованных в страховании ответственности. Свертывание государственной сертификации и лицензирования будет означать, что фирмы, давно находящиеся на рынке, равно как и новички, столкнутся с более жестким отношением в судах при рассмотрении исков потребителей. Соответственно изменится представление у судей о признаках принятия фирмой – производителем товаров (услуг) всех разумных мер по обеспечению качества и безопасности (сейчас такими индикаторами как раз и служат сертификаты и лицензии, полученные от государства).

Уход государства, потребности потребителей и страховых фирм создадут спрос на частные центры независимой экспертизы качества и безопасности товаров и услуг. Такого рода деятельность давно не является новостью для многих рынков. Однако при отсутствии государственных систем контроля качества и безопасности, равно как и государственного лицензирования таких частных центров, эта деятельность и расширится, и станет по-настоящему конкурентной. Начнется долгосрочный период строительства, а в ряде случаев – восстановления репутаций таких центров[130]130
  Пример агентств, оценивающих риски на финансовых рынках, показывает и возможности частного сектора в этом направлении, несопоставимые с возможностями госаппарата, и проблемы, связанные с искусственными ограничениями конкуренции между такими центрами. Ограничения налагаются посредством государственного контроля и лицензирования – см. главу о финансовых институтах в книге 2.


[Закрыть].

На переходный период целесообразно дополнить законодательство нормой о возмещении убытков от проверки простой процедурой – обращением в суды без четкой фиксации места обращения и стандартизированным документооборотом[131]131
  По процедуре подачи исков в России можно использовать в качестве образца нормы Закона о правах потребителя от 07.02.1992 № 2300-1 для дополнения Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ.


[Закрыть].

Одной из задач является повышение для самих бюрократов альтернативных издержек приватизации надзирающего ведомства.

Нужны упрощенные процедуры, и иски в защиту неопределенного круга лиц в долгосрочном периоде должны быть серьезно ограничены / запрещены. Инициатива изменений может принадлежать:

– предпринимательским союзам;

– отдельным фирмам;

– уполномоченному органу исполнительной власти – организации потребителей.

От них могут приниматься только предложения по ограничению / изъятию действующих норм. Обратные – о введении или ужесточении новых регуляций – не рассматриваются.

Изначально делается допущение о достаточности рынка и ненужности регуляции.

Регуляция сохраняется до завершения переходного периода в случае, если представлены примеры, данные, анализ, аргументы, доказывающие необходимость регуляции и если она не признана противоречащей конституции.

Под необходимостью подразумевается безопасность для потребителя, которая не достигается механизмами рыночной конкуренции и конкурентным медиарынком (известными механизмами построения репутации). Мотивации «улучшение структуры рынка», «усиление конкуренции», «повышение качества» и прочие не рассматриваются.

При этом обосновывается безопасность как минимум наличием известного апробированного механизма государственного контроля / вмешательства и отсутствием «провалов государства».

Под доказательством подразумевается не математическое доказательство, а такое сочетание данных, примеров и такая их интерпретация, которая принимается «судом по регулированию бизнеса».

Таковой орган формируется решениями главы исполнительной власти с пожизненными (до достижения членами суда возраста 70-75 лет) назначениями.

Принятие аргументации как доказательства не препятствует последующему новому рассмотрению той же регуляции «по вновь открывшимся обстоятельствам», с дополнительными данными и примерами, как правило не ранее чем через год.

Имеющаяся процедура RIA (Regulatory Impact Analysis – процедуры оценки регулирующего воздействия, предваряющие принятие решений во многих развитых странах[132]132
  См., например: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ria.htm – коллекция докладов; http://regulatoryreform.com/wp-content/uploads/2015/02/USA-Circular-a-4_regulatory-impact-analysis-a-primer.pdf; http://www.treasury.govt.nz/regulation/regulatoryproposal/ria/handbook – новозеландские методические материалы.


[Закрыть]) как подпрограмма осуществляется инициаторами законопроекта перед внесением (то есть отдельной структурой при правительстве либо инициаторами законопроекта в парламентских фракциях самостоятельно / в сотрудничестве со специальной экспертной структурой парламента). Она (ее качество, адекватность) в случае жалобы / разбирательства в суде по регуляциям рассматривается среди других аргументов.

В течение переходного периода необходимо также решить проблему постепенной отмены норм, противоречащих новой конституционной норме.

Приказы о приостановлении действий на основании старого законодательства, предположительно противоречащего конституционной норме, и регулярная отмена таких норм законодателем по накопленным в судах жалобам.

Механизм постепенного упрощения законодательства о бизнесе по сценарию «сперва поправка к конституции»

Идеальный вариант законодательства о бизнесе исчерпывается упомянутой выше статьей конституции с запретом вмешательства в дела бизнеса. Однако даже в этом случае на переходный период полезно предусмотреть процедуру демонтажа действующих систем регуляций. Самым простым было бы после принятия конституционной нормы поощрение бизнеса своими исками о приостановке действия норм собирать материал законодателю, облегчающий очищение правового поля от наслоений.

В этом случае предприниматель, столкнувшийся с административным вмешательством регулятора, подает иск с требованием о признании нормы, на основании которой проводится регулирование противоречащей конституции.

Судья либо удовлетворяет иск, либо приостанавливает действие нормы (или отдельных ее положений). В последнем случае решение публикуется в специальном вестнике и вывешивается на специальном сайте. Заинтересованные лица смогут подать аргументы в защиту временного сохранения нормы (отдельных ее положений).

Не реже одного раза в год законодатель готовит на основании двух списков – актов, признанных несоответствующими конституции, и актов приостановленных – список на отмену норм пакетом и, в отдельных случаях, принимает решение о временном продлении действия отдельных положений законов с указанием срока действия переходных положений.

* * *

Даже формально прописанные конституционные гарантии от охоты за предпринимателем, равно как и заботы о нем, сами по себе не гарантируют от отрастания новых голов гидры регуляции. Только разумность и ответственность граждан могут поддерживать гарантии от экспансии регуляций. Эти качества должны присутствовать формально и как базовое допущение закона, и как политическая реальность, основанная на стимулах избирателей-налогоплательщиков, не желающих оплачивать услуги государственного посредника между собой и бизнесом.

Глава 5. Предложения по основам фискальной политики

Предлагаемая система вполне традиционна для классической демократии налогоплательщика и отличается лишь большим уровнем формализации, более жесткими ограничениями, накладываемыми на власти в сфере полномочий вводить налоги.

В соответствии со сценарием политических реформ по восстановлению (введению) демократии налогоплательщика (смотри соответствующее приложение[133]133
  Дорога к демократии налогоплательщика и воина: «… Если захотите – это не сказка»: https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2960966


[Закрыть]) будут открываться возможности для глубоких и устойчивых фискальных реформ. Прежде всего по сокращению бремени «социальных» расходов.

Отсечение от голосования «бюрократов», других непопулярных групп, зависимых от бюджета, неадаптированных иммигрантов и их потомков (пример Эстонии и Латвии) позволит начать сокращение непомерного бремени социальных расходов, стимулировать экономический рост посредством снижения налогов и, соответственно, откроет окно возможностей для продолжения и политической и фискальной реформы. В том же направлении сработает дерегулирование – удар по привилегированному (защищенному от конкуренции) бизнесу посредством снятия барьеров, препятствующих конкуренции.

Запуск механизма роста на здоровой основе в сочетании с приватизацией таких ресурсов, как земля (в том числе недра), эфир, леса, озера, позволит не просто сбалансировать бюджет, но и начать постепенно сокращать накопленный долг без его инфляционного «растворения».

Бюджет мирного времени (то есть в каждый год, когда не объявлена война) необходимо будет балансировать без дефицита (без займов). Причем это представляется возможным по мере продвижения политической реформы уже в переходный период. Соответственно наращивание государственного долга без объявления войны будет запрещено (желательно, конституционно).

Бюджет принимается одновременно с налогами на каждый финансовый год. Это означает, что хотя налоговая система включена в соответствующее законодательство, введение налогов и сборов не является автоматическим. Они утверждаются ежегодно в соответствии с потребностями расходов на оборону, безопасность и правосудие, а также на погашение военных займов и процентов по ним. Изменение налогов в течение года не допускается, за исключением налогов и сборов, привязанных к ценам на биржевые товары на мировом рынке (вроде экспортных пошлин на нефть).

В федеративном государстве возможны дополнительные ограничения на право законодателя вводить налоги, связанные с распределением полномочий и обязанностей между федеральными и региональными правительствами.

Целесообразно ограничить право представительного органа повышать налоги в период кризиса, вынуждая депутатов использовать для балансирования бюджета только сокращение расходов либо рост продаж государственных активов.

Следует подчеркнуть, что именно интересы и политика властей, действующих в условиях хронического бюджетного дефицита и растущего государственного долга, несут главную ответственность за дестабилизацию и частных финансов [Yanovskiy, Zhavirinkov, Shestakov, Socol, 2016]. Способы дестабилизации варьируются от традиционных схем обмена поддержки государственных программ на защиту от гнева вкладчиков [де Сото, 2008, Ротбард, 2005], давления на банки с целью заставить выдавать необеспеченные кредиты своим политическим клиентам (избирателям) [Яновский, 2015, b] до относительно «безобидного» инфляционного обесценения государственного долга [Reinhart, Sbrancia, 2015]. У пенсионных фондов, несущих как и банки большую регуляторную нагрузку, велик соблазн сотрудничать с государством даже во вред клиенту.

Искусственная накачка экономики деньгами обусловливает целый ряд последствий лихорадочного поиска их прибыльного вложения или просто спасения от обесценения. Об одном из них – о переключении интереса держателей акций с прибылей (дивидендов) на курсовую стоимость акций (капитализацию) – пишет [В. Мау, 2008]. Он подчеркивает, что перестройка всей системы стимулирования менеджеров с долгосрочных задач достижения устойчивой прибыльности фирмы на задачи краткосрочного повышения курса акций не только вредит экономическому росту, но и дестабилизирует систему.

Косвенным следствием является как необходимость, так и соблазн для финансовых институтов, выбирающих между неизбежностью потерь от инфляции и шансами получения высокого дохода от игры с акциями. Естественными жертвами инфляции и таких игр являются вкладчики, включая тех, кто делает накопления на старость (особенно – принудительные накопления в виде государственных социальных платежей).

Целевое состояние (структура) бюджетных расходов, стартовое состояние в странах ОЭСР и промежуточное – по итогам погашения государственного долга и введения цензов при голосовании – приведены в табл. 2.