Текст книги "Предпринимательское право: современный взгляд"

1.4. Правовые основы планирования: формирование и развитие предпринимательско-правовых подходов

Аннотация. В статье исследуются правовые основы планирования как части управления. Проведенный анализ идей профессора Е.П. Губина показывает, что разработанные им концепции обладают высокой актуальностью, а также послужили основой для развития целой научной школы предпринимательского права МГУ имени М.В. Ломоносова, восприняты коллегами из других научных школ, практическими работниками.

Ключевые слова: предпринимательское право, планирование, управление, рыночная экономика.

Annotation. The article examines the legal basis of planning as part of management. The analysis of the ideas of Professor E.P. Gubin shows that the concepts developed by him are highly relevant, and also served as the basis for the development of the whole scientific school of business law of Moscow state University named after M.V. Lomonosov, perceived by colleagues from other scientific schools, practitioners.

Keywords: business law, planning, management, market economy.

С Евгением Парфирьевичем Губиным я познакомилась, когда он читал лекции нашему третьему курсу специалитета. Предпринимательское право казалось нам тогда очень сложным предметом, зарегулированным и имеющим крен в публичное право. Тем большую гордость я испытала, когда сдала экзамен на отлично. Вопрос попался о новой тогда договорной конструкции лизинга. Я отвечала, Евгений Парфирьевич слушал… И задал вопрос: «А что с налогообложением операций лизинга?» Мне повезло, я знала ответ! Евгений Парфирьевич улыбнулся своей доброй, чуть снисходительной улыбкой и подписал зачетку.

Это воспоминание возвращалось ко мне неоднократно. Когда оказалась на одной из первых конференций Юридической недели (тогда еще о неделях не говорили, просто проводили международную конференцию, приуроченную ко Дню юриста), когда Евгений Парфирьевич вручил мне, только что защитившемуся кандидату наук, как старой знакомой, свою книгу о государственном регулировании предпринимательской деятельности. Когда после открытия четвертого корпуса в числе других гостей пригласил зайти на кафедру, гордо демонстрируя новое помещение, уютное и деловое одновременно. Уважительное отношение к коллегам, ученикам, открытость к любого рода предложениям в профессиональной сфере, готовность поддержать начинающих исследователей – те черты Евгения Парфирьевича, которые сразу обращают на себя внимание и располагают к этому человеку.

Думаю, в немалой степени и по причине личных качеств автора на мое научное будущее большое влияние оказала докторская диссертация Е.П. Губина на тему «Правовые проблемы государственного регулирования рыночной экономики и предпринимательства» и подготовленная на ее основе монография.

В своих исследованиях я искала новое направление, которое позволило бы проанализировать вопросы управления как социального явления с позиции правового регулирования. Меня интересовали возможности права, применимые для решения управленческих задач. Так и появилась идея исследования функции управления, имманентно присущей имуществу и коллективным объединениям.

В части рассмотрения вопросов частного права мне требовалось представить предпринимательство объемным, лишенным схематичности традиционного подхода. В диссертации Евгения Парфирьевича меня привлекло допущение сочетания частных и публичных начал в регулировании экономической деятельности. Требовалось уяснение вопроса, возможно ли сочетание принципа правового равенства частных субъектов предпринимательской деятельности и государственного регулирования на основе целеполагания, прогнозирования и планирования. В этом как раз и стала для меня опорой работа профессора Е.П. Губина.

В одном из разделов названной монографии Е.П. Губин сформулировал, по сути, современную правовую теорию планирования как части управления, которая до сих пор является актуальной.

«Один из основных рыночных регуляторов, – писал Е.П. Губин, – это планирование»[36]36
  Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: 2005. С. 192.


[Закрыть]. Экономическая деятельность так же немыслима без планирования, как хозяйственная деятельность вообще. Поэтому необходимость планирования в рыночной экономике – явление объективное. Вряд ли сегодня кто-то будет спорить с этим утверждением. Напротив, вопросы государственного и корпоративного планирования возвращаются на страницы научной юридической периодики, а исторические аспекты планирования теперь представляют не праздный интерес.

Е.П. Губин убеждал читателя, что рыночная экономика не предполагает отказа от планирования как такового: изменяются формы планирования, появляется многообразие методов планирования, не предполагающее устранение директивности как одного из основных методов плановой деятельности государства. Это хорошо видно не только при рассмотрении сущности бюджетного планирования, что является предметом рассмотрения и изучения специалистами в области финансового права, но и при рассмотрении и изучении такого инструмента планирования, как целевые комплексные программы (федеральные, региональные, межгосударственные), которые несут в себе элемент директивности[37]37
  Там же.


[Закрыть].

Присоединяясь к позиции профессора Е.П. Губина, подчеркнем, что планирование объективно необходимо с точки зрения науки управления. В теории управления принято считать, что организация как деятельность является функцией управления наряду с планированием, анализом, контролем и т. п.

На наш взгляд, управление как функция реализуется путем ведения систематической, целенаправленной деятельности собственника или уполномоченных им лиц по сохранению и эффективному использованию имущества. С точки зрения права управление представляет собой осуществление организационных функций, обеспечивающих достижение поставленных целей. Исходя из этого, управленческая деятельность подразумевает необходимость определенного воздействия на управляемый объект[38]38
  См.: Харитонова Ю.С. Отражение функции управления в институтах гражданского права: дис… д-ра юрид. наук. М., 201 1.


[Закрыть]. О.Е. Кутафин по этому поводу писал, что, являясь функцией управления (составной частью управленческой деятельности), планирование одновременно выступает одним из способов реализации некоторых или даже многих других функций управления, т. е. является одним из методов управления[39]39
  Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. Государственно-правовой аспект. М., 1980. С. 33.


[Закрыть].

На наш взгляд, управление как функция есть реализация субъектом права долгосрочных и ежедневных планов, вытекающих из полномочия[40]40
  См. подробнее: Харитонова Ю.С. Управление в гражданском праве: проблемы теории и практики. М.: Норма, Инфра-М, 201 1.


[Закрыть]. Поэтому, опираясь на позицию Е.П. Губина, мы можем сделать вывод, что планирование по существу является одним из проявлений функции управления[41]41
  См.: Харитонова Ю.С. Отражение функции управления в институтах гражданского права: дис… д-ра юрид. наук. М., 201 1.


[Закрыть].

Долгое время считалось, что равенство и автономия воли в управлении проявляется в отсутствии административного регулирования хозяйственных отношений сторон. Как отмечается в литературе, «в тот период общественно-экономического развития господствовала концепция, согласно которой государство осуществляет руководство всеми сторонами экономической жизни: производством, обменом, распределением и потреблением»[42]42
  Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009.


[Закрыть]. При этом традиционно в российском частном праве отрицался план экономической деятельности и ее результатов как пережиток социалистического (планового) хозяйства. В силу обстоятельств, связанных с отрицанием многими исследователями всего, что было при командно-административной системе, профессору Е.П. Губину много раз приходилось делать оговорки относительно директивности планов. Так, он указал, что статус директивности сохраняет основной финансовый план – бюджетное планирование. При этом план не следует ассоциировать исключительно с директивным (императивным, авторитарным) способом государственного регулирования и планирования, что, однако, в принципе не исключает использования этого инструмента именно в качестве директивного (императивного), например, при госзаказе, а также в государственном секторе экономики[43]43
  Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: 2005. С. 209.


[Закрыть].

В то же время после перехода к рыночной экономике довольно быстро выяснилось, что планирование оказалось весьма актуальным для многих частных компаний. Так, А.А. Яхонтова, исследуя вопросы газоснабжения, подчеркивала: «Наличие в процессе газоснабжения акта планирования во всех случаях порождает между его адресатами гражданские правоотношения. Роль управляющего, распределяющего ресурсы и составляющего план, изначально выполняет газораспределительная компания, функции которой по мере продвижения газа могут передаваться любому лицу, выполняющему функции поставщика газа»[44]44
  Яхонтова А.А. Правовое регулирование газоснабжения в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.


[Закрыть], указывая, что договор газоснабжения входит в сложный юридический состав, включающий акт планирования.

Сегодня уже в учебниках по экономике и менеджменту коммерческой деятельности указывают, что разработка плана по коммерческим операциям компании предполагает[45]45
  См. подробнее: Абрамс Р. Бизнес-план на 100 %: Стратегия и тактика эффективного бизнеса. 2-е изд. / Р. Абрамс. М.: Альпина Паблишер, 2015; Голощапова А.И., Пармененков К.Н., Савкина Р.В. Основы коммерческой деятельности: Учебное пособие. М.: Изд-во МГУК, 2000.


[Закрыть]:

– использование информации из плана маркетинга о методах и способах стимулирования продаж;

– из прогнозных данных по влиянию маркетинговых и рекламных мероприятий на объемы реализации продукции и услуг на данном рынке;

– плана по формированию конкурентоспособности предприятия; стратегии развития предприятия и видов его деятельности.

Планирование коммерческой деятельности включает следующие процедуры[46]46
  См. подробнее: Поротиков Н.Д. Изучение и прогнозирование покупательского спроса. М.: Лаборатория книги, 201 2.


[Закрыть]:

– анализ коммерческой деятельности (ее эффективности) с учетом конкурентоспособности продукции;

– оценку конъюнктуры рынка, на котором работает предприятие (существующей и на перспективу);

– формулировку целей и задач развития коммерческой деятельности на перспективу;

– определение возможных проблем эффективного осуществления коммерческих операций в перспективе и выделение приоритетных мероприятий по их решению;

– обоснование прогноза развития коммерческой деятельности с детальной проработкой задач текущего развития;

– формирование и утверждение плана развития коммерческой деятельности предприятия и включение его в сводный план развития предприятия на перспективу с выделением ближайшего периода;

– оценку эффективности намеченных мероприятий по реализации продукции и услуг, корректировку (при необходимости) плановых мероприятий и заданий, их оптимизацию.

З.Э. Беневоленская обратила внимание, что создание ФПГ и «развертывание» убытков и прибылей синдиката по трестам в равной степени, имевшее место в давние времена, закладывало начало общего и единого планирования производства и сбыта для всех[47]47
  Беневоленская З.Э. Доверительное управление имуществом в сфере предпринимательства: монография. М.: Проспект, 2017.


[Закрыть].

Таким образом, в современных коммерческих организациях достаточно часто применяется планирование хозяйственной деятельности, что не мешает существовать этим организациям как субъектам частного права, осуществляющим свою деятельность на свой риск и по своей инициативе.

Мы разделяем мнение Е.П. Губина о том, что в дальнейшем российский законодатель «совершенно обоснованно соединил прогнозирование социально-экономического развития страны с рынком, подчеркивая тем самым имманентно присущий рынку указанный элемент планирования»[48]48
  Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: 2005. С. 195.


[Закрыть]. Планирование как единый процесс, включающий и предвидение, и прогнозирование, и программирование, и другие инструменты, требует нормативного регулирования со стороны государства[49]49
  Там же. С. 220.


[Закрыть].

Рассматривая правовые инструменты планирования на макроуровне, Е.П. Губин обращает внимание на концепции развития тех или иных сфер, направлений, отраслей и подотраслей народного хозяйства. В этом аспекте концепции следует рассматривать как «правовой документ, имеющий обязательный характер для государственных органов, реализующих экономическую политику государства в соответствующей сфере экономики, в том числе при едином процессе планирования и подготовки нормативных правовых актов»[50]50
  Там же. С. 199.


[Закрыть]. Являясь прежде всего инструментом индикативного планирования применительно к деятельности субъектов рынка, как правовой инструмент концепция может быть отнесена, по мнению Е.П. Губина, к своеобразным нормам права, к одному из видов (бесспорно, очень специфических) источников предпринимательского права[51]51
  Там же. С. 201.


[Закрыть].

Созданная Е.П. Губиным концепция планирования нашла свое развитие в законодательстве, доктрине, в том числе в работах представителей научной школы предпринимательского права МГУ имени М.В. Ломоносова.

Так, в развитие идей Е.П. Губина в результате проведенного исследования в сфере инвестиционной деятельности А.В. Белицкая приходит к выводу, что в рамках реализации своих функций государство планово осуществляет инвестиционную политику, направленную на обеспечение баланса публичных и частных интересов деятельность государственных органов и саморегулируемых организаций по определению посредством закрепления в праве целей и принципов государственного управления, а также методов и форм государственного регулирования на рынке инвестиций с указанием источников привлечения (как государственных, так и частных) и приоритетных направлений вложения инвестиций на определенный прогнозный период, а также деятельность по созданию мер государственной поддержки приоритетных инвестиционных проектов[52]52
  Белицкая А.В. Правовое обеспечение государственной инвестиционной политики: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2018.


[Закрыть].

Е.П. Губин указывал, что планирование вовсе не исчерпывается заданиями, директивности которых так опасаются[53]53
  Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 191.


[Закрыть]. Со ссылкой на экономические исследования он подчеркивал, что главное в планировании все-таки определение целей и путей их достижения, обеспечение сбалансированности и территориальной взаимоувязанности[54]54
  См.: Прогнозирование и планирование в условиях рынка // под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина. М., 1999.


[Закрыть]. В качестве примера связи планирования на уровне государственной политики и предпринимательской деятельности в исследовании приведен госзаказ.

Обратим внимание, что российское законодательство проделало долгий путь, прежде чем пришло к необходимости закрепить правила планирования госзакупок. По существу, в развитие идей, высказанных представителями науки предпринимательского права, и происходит сегодня совершенствование системы закупок.

В соответствии со ст. 16 Закона о контрактной системе[55]55
  Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.


[Закрыть] планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения заказчиками двух видов документов:

– планов закупок, формируемых на срок, соответствующий сроку действия соответствующего закона о бюджете;

– планов-графиков, содержащих перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (на очередной финансовый год).

Следует отметить, что в ранее действовавшем Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[56]56
  СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105


[Закрыть] вопросы планирования закупок упоминались лишь вскользь. Теперь же в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р, вопросам формирования контрактной системы, в том числе планированию в ее рамках, посвящен п. 3 разд. VIII «Инновационное государство»[57]57
  Распоряжение Правительства РФ от 08.12.201 1 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 201 2. № 1. Ст. 216.


[Закрыть]. В соответствии с данным программным документом предполагается, что контрактная система позволит осуществлять средне– и долгосрочное планирование государственных закупок и информировать предпринимательский сектор о прогнозируемой потребности в инновационной продукции, которая будет востребована в рамках перспективного государственного заказа. Особо выделено направление, связанное с формированием прогнозов (на 5–7 лет) и планов государственных закупок, включающих инновационный компонент.

Планирование госзакупок рассматривается в современной доктрине так же, как и предлагал Е.П. Губин: «Понятно, что государственный заказ и извещение о прикреплении не являются административно-плановыми актами, обязательными к исполнению участниками рынка, их следует рассматривать как инструменты государственного регулирования, составные элементы рыночного планирования»[58]58
  Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: 2005. С. 207.


[Закрыть]. И с этой точки зрения планирование оказывается взаимоувязанным с принципами результативности и эффективности использования бюджетных средств. Так, по мнению К.В. Кичика, эффективно – не обязательно дешево. Достижение наилучшего результата бывает, несомненно, с минимизацией соответствующих расходов. В этих случаях дешевизна ведет как раз к неэффективному использованию средств[59]59
  Кичик К.В. Максимальная и минимальная цена государственного (муниципального) контракта // Право и экономика. 201 0. № 7. С. 9–15.


[Закрыть]. А с другой стороны, для достижения результата не всегда достаточно только определенное количество денежных средств, поскольку эффект от предоставляемой услуги или деятельности может быть ощутим только через определенное время.

Развивая данное научное направление, исследуя проблематику закупок в современном российском праве, К.В. Кичик обращает внимание на необходимость дальнейшей разработки правил о нормировании, регулировании процесса формирования заказов (в рамках сводного прогноза, плана закупок, плана-графика осуществления закупок)[60]60
  Кичик К.В. Законодательство России о государственных (муниципальных) закупках: состояние и перспективы (лекция в рамках учебного курса «Предпринимательское право») // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2012. № 1. С. 2–12.


[Закрыть]. В целом можно сделать вывод, что планирование, наряду с осуществлением закупок и их мониторинга, аудита и контроля, признается отражением принципа единства системы закупок[61]61
  Белов В.Е. Планирование в контрактной системе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 1 1. С. 16–21.


[Закрыть].

Почти не исследованным сегодня остается вопрос о правовой природе акта планирования. Зачастую исследователи останавливаются на том, что издание исполнительными органами плановых актов тяготеет к административному правотворческому процессу. В частности, можно встретить такое утверждение: «если вопрос о свойствах различных протоколов и извещений – основных актов, создаваемых заказчиком, не вызывает сложности, т. к. они, безусловно, являются индивидуальными правоприменительными актами, то плановые акты (планы закупок и планы-графики) невозможно относить в данную группу без дополнительной аргументации. Ведь из-за признания за плановыми актами заказчика нормативной природы нарушается характер отношений между заказчиком и контрагентами, также изменяется и квалификация данных актов на административные»[62]62
  Соломонов Е.В., Юрицин А.А. К вопросу о юридической природе плановых актов государственных и муниципальных заказчиков // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 1. С. 26–29.


[Закрыть].

В литературе[63]63
  Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979.


[Закрыть] выделяли следующие подходы ученых к определению правовой природы плановых актов: акты являются нормативными[64]64
  Хайдас Г.И. Правовая природа государственных народнохозяйственных планов // Вопросы правового регулирования народного хозяйства / под ред. В.В. Лаптева. М., 1962; Он же. К вопросу о правовой природе государственных народнохозяйственных планов // Советское государство и право. 1961. № 1. С. 42. См. также: Лаптев В.В. Правовое положение государственных промышленных предприятий в СССР. М., 1963. С. 189–193.


[Закрыть], индивидуальными[65]65
  Лазарев Б.П. Некоторые вопросы теории актов государственного управления народным хозяйством // Управление и право. М., 1977. Вып. 3. С. 76.


[Закрыть] либо сочетают в себе информативные элементы и индивидуально-конкретные веления[66]66
  Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 167–168; Дюрягин И.Я. Применение норм советского права. Свердловск, 1973. С. 160 и др.


[Закрыть]. Распространено было и мнение о том, что плановые предписания составляют самостоятельную группу и занимают промежуточное положение между нормативными и индивидуальными актами[67]67
  Веденеев Ю.А. Система правового регулирования планирования научных исследований // Проблемы управления и гражданского права. М., 1976. С. 61.


[Закрыть]. В.А. Юсупов считал, что плановые акты являются комплексными правоприменительными актами, содержат комплекс индивидуально-конкретных предписаний[68]68
  Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. 1979. С. 45.


[Закрыть]. Однако наибольшее распространение получила точка зрения С.С. Алексеева, который полагал, что в плановом акте могут содержаться как общие нормативные предписания, так и специфические индивидуальные веления – директивы, содержащие общую установку и предполагающие совершение целого комплекса действий[69]69
  Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. С. 45–49.


[Закрыть].

В результате обобщения всех приведенных точек зрения современный исследователь вопросов планирования в отношении публичного имущества А.В. Виницкий сформулировал подход, согласно которому планирование в отношении публичного имущества включает подготовку и принятие планов (программ) пополнения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества, а также утверждение отчетов об их исполнении[70]70
  Винницкий А.В. Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013.


[Закрыть]. Сами же плановые акты, как правило, выступают в форме специфических административных актов.

Однако, на наш взгляд, требуются дополнительные исследования данной проблематики в связи с тем, что приведенные мнения касались публичной собственности и осуществления, по существу, функций государственного управления. А.В. Винницкий отмечает, что инструментом планирования выступают специфические юридические акты – планы (программы). Такие акты можно рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, они являются результатом правоприменительной деятельности органов публичной власти, которая регламентируется нормами права. С другой стороны, плановые акты представляют собой источники регулятивного воздействия и сближаются с нормативными предписаниями[71]71
  Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013.


[Закрыть]. В этом смысле специфика рассматриваемых плановых актов, даже если они касаются директивных предписаний для хозяйственных обществ с участием государства или для государственных корпораций, состоит в том, что они носят индивидуальный характер и распространяются на конкретные имущественные комплексы, обеспечивающие выполнение публичных функций, независимо от того, что впоследствии они могут быть объединены в сводные планы деятельности предприятий и учреждений какой-либо отрасли или в целом публичного образования. Однако по своей природе речь идет именно о плановых актах, поскольку они содержат ряд показателей (директив), выполнение или достижение которых является обязательным в рамках установленного периода[72]72
  Там же.


[Закрыть].

Некоторые ученые делают попытку определить природу плановых актов в сфере госзакупок. Е.В. Соломонов и А.А. Юрицын показывают, что в отличие от советского периода плановые документы заказчиков претерпели значительные изменения ввиду децентрализации экономических отношений. Мы имеем дело с конкретизацией плановых актов на различных уровнях[73]73
  Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966.


[Закрыть] посредством индивидуальных велений сначала от главных распорядителей бюджетных средств, затем от самих получателей. И если ранее планы в индивидуальном порядке доводились до исполнителей, то на сегодняшний день можно утверждать лишь о доведении финансирования[74]74
  Соломонов Е.В., Юрицин А.А. К вопросу о юридической природе плановых актов государственных и муниципальных заказчиков // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 1. С. 26–29.


[Закрыть].

Однако следует вспомнить, что планирование осуществляется либо на макроуровне – применительно к составам публичного имущества в целом (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований), либо в отношении отдельных сегментов имущества публичного собственника, либо применительно к единичным имущественным комплексам. На микроуровне планирование призвано обеспечить конкретизацию и в некоторой степени индивидуализацию предпринимательских интересов и приоритетов в рамках имущественного обеспечения функций собственности в течение определенного периода.

С точки зрения экономической теории основными видами планирования являются:

– стратегическое (стратегия предполагает разработку обоснованной (с учетом потенциала и нужд) системы мер достижения намеченных целей);

– директивное (предполагает обязательность плановых показателей и установление ответственности соответствующих субъектов за их невыполнение);

– индикативное (предполагает установление в плане определенных показателей (например, характеризующих динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансово-кредитной системы и денежного обращения и др.)

с целью достижения пропорциональности и планомерности развития экономики или ее отдельных частей).

И если, например, акты директивного планирования носят адресный характер, обязательны для всех исполнителей, а должностные лица несут ответственность за невыполнение плановых заданий, то в отношении индикативного планирования используется несколько иной подход.

Индикативное (договорное) планирование предполагает установление в плане определенных показателей с целью достижения пропорциональности и планомерности развития[75]75
  См.: Белицкая А.В. Международный опыт правового закрепления государственной инвестиционной политики // Юрист. 2018. № 2. С. 1 1–17.


[Закрыть]. Индикативное планирование – механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой, сочетающий ее госрегулирование с рыночным и нерыночным регулированием, основанный на разработке системы показателей (индикаторов) социально-экономического развития[76]76
  Москаленко А.Д. Индикативное планирование и туризм. Методы индикативного планирования// Проблемы экономики и менеджмента. 2016. № 6. С. 31–35.


[Закрыть]. Индикативное планирование является продолжением и развитием прогнозирования.

В отличие от актов директивного планирования, вопрос об обязательности или необязательности индикативного планирования должен решаться, исходя из юридической силы акта, в котором содержатся показатели:

– норма права (обязательные правила для неограниченного круга лиц неоднократного применения);

– индивидуальные предписания (ненормативные акты), договоры.

Например, согласно ст. 7.29.3 КоАП предусмотрена ответственность за нарушения при планировании закупок.

Даже нормативные положения актов (документов) планирования обладают определенной спецификой.

Рассмотрим вопросы планирования в процедурах банкротства. Природа плана реорганизационной (реабилитационной) процедуры при общей частноправовой направленности процедуры внешнего управления остается дискуссионной.

Утверждение плана внешнего управления (и изменений к нему) воспринимается как форма управления субъектом частного права – должником. В то же время план внешнего управления оценивается как результат свободного волеизъявления частных лиц, участвующих в деле о банкротстве. Например, в силу ст. 84 Закона о банкротстве в случае отсутствия обеспечения исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности разрабатывается план финансового оздоровления. Этот документ готовится учредителями (участниками) должника, собственником имущества должника – унитарного предприятия, утверждается собранием кредиторов. В плане финансового оздоровления должно содержаться обоснование возможности удовлетворения требований кредиторов в соответствии с графиком погашения задолженности. В рамках внешнего управления также предусматривается планирование. Согласно ст. 106 Закона о банкротстве не позднее чем через месяц с даты своего утверждения внешний управляющий обязан разработать план внешнего управления и представить его собранию кредиторов для утверждения. В этом документе должны предусматриваться меры по восстановлению платежеспособности должника, условия и порядок реализации указанных мер, расходы на их реализацию и иные расходы должника.

В доктрине правовая природа плана внешнего управления вызывает дискуссии. С одной стороны, законодатель прямо не указывает, как это имеет место в отношении графика погашения задолженности в процедуре финансового оздоровления, что данный документ порождает какие-либо права и обязанности.

С другой стороны, Закон о банкротстве допускает возможность признания арбитражным судом недействительным полностью или частично плана внешнего управления по ходатайству лица или лиц, права и законные интересы которых были нарушены.

План внешнего управления рассматривают в качестве сделки[77]77
  Телюкина М.В. Комментарий к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)». 2-е изд. М., 2004. С. 279; Она же. Основы конкурсного права. С. 347; Кораев К.Б. Правовой статус конкурсных кредиторов в деле о банкротстве. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 144.


[Закрыть] – как договор, заключаемый между внешним управляющим и кредиторами[78]78
  Ращевский Е. К вопросу о юридической природе плана внешнего управления // Хозяйство и право. 2000. № 12. С. 18.


[Закрыть]. Кроме того, план внешнего управления рассматривают в качестве локального акта, бизнес-плана[79]79
  Беляева Т. План финансового оздоровления: особенности, риски, экспертиза // Вестник ФСФО России. 2003. № 7. С. 19; Новоселов Е.В. Банкротство: путеводитель по принятию решений. М.: Юстицинформ, 2014. С. 82.


[Закрыть]. Правовая природа плана определяется и иначе: план внешнего управления признают правообразующим юридическим фактом, не имеющим ни признаков сделки, ни ненормативного акта[80]80
  Карелина С.А. О правовой природе плана внешнего управления // Хозяйство и право. 2008. № 7; Она же. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 400, 458–460; Дорохина Е.Г. Правовое регулирование управления в системе банкротства. М., 2009 // Подготовлен для системы «КонсультантПлюс»; Курбатов А.Я., Пирогова Е.С. Ограничение правоспособности и дееспособности юридических лиц – должников в рамках дел о несостоятельности (банкротстве). М., 201 1. // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. План подлежит утверждению собранием кредиторов, т. е. утверждение плана не предполагает в нем какого-либо участия должника в лице его коллегиальных органов, поскольку составление плана возложено на внешнего управляющего. Пункт 6 ст. 107 Закона о банкротстве предполагает, что план внешнего управления может быть полностью или частично признан недействительным по ходатайству лиц, если он нарушает их права и законные интересы. Указание на порядок принятия плана заставляет поставить и вопрос о соотнесении плана и решения собрания.

Представляется, что в юридическом составе план внешнего управления не является актом реализации правосубъектности юридического лица – должника. Собрание кредиторов формирует коллективную волю кредиторов, а не юридического лица – должника. Сомнительно утверждение о том, что воля кредиторов формируется не путем взаимного согласия, а посредством подчинения воли меньшинства (кредиторов с меньшим объемом требований к должнику) воле большинства (кредиторов с большим объемом требований к должнику). Не обнаруживается в данном случае и многосторонняя сделка с участием кредиторов.

По свидетельству Т.П. Шишмаревой[81]81
  Шишмарева Т.П. Недействительность сделок и действий в процедурах несостоятельности в России и Германии. М.: Статут, 201 8. // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], заключение плана санации по немецкому праву рассматривается как договор (например, как договор особого вида об отсрочке (освобождении) от требований и(или) продолжении деятельности предприятия, либо в качестве специфического договора института несостоятельности, а не обычного гражданско-правового договора), а его утверждение судом – как решение (мировое соглашение), а противоречия остаются при обеих моделях. По ее данным, с точки зрения договорной теории план санации по своему содержанию представляет гражданско-правовой договор, которым урегулированы имущественные отношения и отношения ответственности[82]82
  Insolvenzordnung: (InsO). Kommentar / Hrsg. VonStefanSmid. Р. 1028.


[Закрыть].

Между тем применительно к российскому правопорядку следует согласиться с мнением Т.П. Шишмаревой[83]83
  Шишмарева Т.П. Недействительность сделок и действий в процедурах несостоятельности в России и Германии. М.: Статут, 201 8. // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], согласно которому план внешнего управления вряд ли можно рассматривать в качестве основания мирового соглашения, поскольку законодатель допускает одновременно и возможность заключения мирового соглашения в процедуре внешнего управления, хотя план вполне может быть и основанием мирового соглашения, на наш взгляд.

В то же время содержание плана внешнего управления в том виде, в котором он представлен в действующем законодательстве, имеет более широкие границы по сравнению с гражданско-правовым договором. Т.К. Мартышина отметила, что «план внешнего управления, тесно связанный с хозяйственной деятельностью субъекта, обязательно должен содержать определенные экономические характеристики и показатели, которые должны обосновываться соответствующими экономическими прогнозными расчетами и проектировками»[84]84
  Мартышина Т.К. План внешнего управления // Правовые проблемы несостоятельности (банкротства) / под ред. С.А. Карелиной. М., 2004. С. 120.


[Закрыть].

Будут ли иметь правовое значение такие положения, включенные в плане внешнего управления, если считать его договором между внешним управляющим и кредиторами? Мы полагаем, что да. Но последствия эти будут весьма специфичными. Внешний управляющий имеет право распоряжаться имуществом должника в соответствии с планом внешнего управления с ограничениями, предусмотренными Законом о банкротстве (ст. 99). Иными словами, в силу закона он наделяется определенными полномочиями, ограниченными, кроме всего прочего, планом. В судебной практике планы внешнего управления признаются недействительными, если они нарушают права и законные интересы учредителей[85]85
  См.: Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28.04.2015 № Ф06-2005/2013, Ф06-22773/2015 по делу № А65-5747/2013, Определение ВС РФ от 26.08.2015 № 306-ЭС14-8512 по делу № А655747/2013 // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. То есть управляющий ограничен планом, защищающим права и законные интересы учредителей.

Непредставление арбитражному суду плана внешнего управления в течение четырех месяцев с даты введения процедуры внешнего управления влечет невозможность продолжения процедуры и предоставляет право арбитражному суду признать должника несостоятельным (банкротом) и открыть процедуру конкурсного производства.

Внешний управляющий может быть отстранен арбитражным судом от исполнения обязанностей внешнего управляющего на основании решения собрания кредиторов об обращении в арбитражный суд с ходатайством в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения внешним управляющим возложенных на него обязанностей или невыполнения предусмотренных планом внешнего управления мер по восстановлению платежеспособности (ст. 98 Закона о банкротстве). Следовательно, частно-публичный характер отношений при банкротстве влечет необходимость признания за планами в рамках банкротного процесса особой природы – договорной по сути, но обладающей признаками директивности.

Анализ инструментов планирования показал, что природа актов планирования может быть разной в зависимости от уровня планирования и его целей. Концепции развития, программные документы, изданные органами власти, акты планирования публичной собственности и план внешнего управления должником обладают единой природой как документы, оформляющие передачу полномочий в связи с управлением имуществом или лицом. В этом они имеют сходство с локальными корпоративными и иными актами. Их нормативный характер имеет разную силу в зависимости от вида акта, но в целом и для сферы частноправового регулирования закономерности будут те же: обязательность акта планирования не отменяет неопределенность или отсутствие правового регулирования. Предложенная нами концепция, безусловно, требует своего дальнейшего осмысления. Но в ее основе остается концепция профессора Е.П. Губина. Он подчеркивал в своей работе, что планирование может осуществляться как на макро-, так и на микроуровне. Но саморегулирование на уровне рынка не заменяет планирования[86]86
  Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 192.


[Закрыть].