Текст книги "Карибский кризис. Как не случилась ядерная война"

Проблема с Кастро

В случае Кубы совет по планированию политики Государственного департамента пояснил:

«Главная опасность, с которой мы сталкиваемся с Кастро, заключается… в том влиянии, которое само существование его режима оказывает на левое движение во многих латиноамериканских странах … Простой факт состоит в том, что Кастро представляет собой успешное неповиновение США, отрицание всей нашей политики в полушарии почти полтора столетия».

Конец… только официально

Ракетный кризис официально завершился 28 октября. Результат не был туманным.

В тот же вечер в специальном выпуске новостей Си-би-эс Чарльз Коллингвуд сообщил, что мир вышел «из-под самой страшной угрозы ядерного холокоста со времен Второй мировой войны», с «унизительным поражением для советской политики». Доббс комментирует, что русские пытались сделать вид, что результат был «еще одним триумфом миролюбивой внешней политики Москвы над разжигающими войну империалистами», поскольку «в высшей степени мудрое, всегда разумное советское руководство спасло мир от угрозы ядерного уничтожения.» Избавляя основные факты от модных насмешек, хрущевское согласие на капитуляцию «спасло мир от угрозы ядерного уничтожения».

Кризис, однако, не закончился. 8 ноября Пентагон объявил, что все известные советские ракетные базы были демонтированы. И в тот же день, сообщает Стерн, «диверсионная группа совершила нападение на кубинский завод», хотя террористическая кампания Кеннеди, операция «Мангуст», была формально свернута на пике кризиса.

Еще больше подробностей добавляет весьма уважаемый ученый Раймонд Гартофф, который также имел большой опыт работы в правительстве, в своем тщательном отчете 1987 года о ракетном кризисе. 8 ноября он пишет: согласно письму кубинского правительства генеральному секретарю ООН,» кубинская диверсионная группа тайных действий, направленная из Соединенных Штатов, успешно взорвала кубинский промышленный объект», убив 400 рабочих. Гартофф комментирует, что» Советы могли рассматривать [нападение] только как попытку отступить от того, что для них оставалось ключевым вопросом: американские гарантии не нападать на Кубу», особенно после того, как террористическая атака была начата из США. Эти и другие «действия третьей стороны «снова показывают, заключает он,» что риск и опасность для обеих сторон могли быть экстремальными, и катастрофа не исключена». Гартофф также рассматривает убийственные и разрушительные операции террористической кампании Кеннеди, которые мы, безусловно, рассматривали бы как более чем достаточное оправдание для войны, если бы США или их союзники или клиенты были жертвами, а не преступниками.

Из того же источника мы узнаем далее, что 23 августа 1962 года президент издал меморандум О национальной безопасности № 181 «директива о подготовке внутреннего восстания, за которым последует военная интервенция США», включающая «значительные военные планы США, маневры и перемещение сил и оборудования», которые, несомненно, были известны Кубе и России. Кроме того, в августе были активизированы террористические нападения, в том числе нападения на скоростные катера, обстреливающие кубинскую прибрежную гостиницу, «где советские военные техники, как известно, собирались, убивая десятки русских и кубинцев»; нападения на британские и кубинские грузовые суда; загрязнение поставок сахара; и другие зверства и диверсии, в основном осуществляемые кубинскими эмигрантскими организациями, которым разрешено свободно действовать во Флориде. Вскоре после этого наступил «самый опасный момент в истории человечества», причем не совсем на ровном месте.

Игра с огнем

Кеннеди официально возобновил террористические операции после того, как кризис пошел на убыль. За десять дней до своего убийства он утвердил план ЦРУ по «уничтожению» американскими опосредованными силами «крупных нефтеперерабатывающих заводов и хранилищ, крупных электростанций, сахарных заводов, железнодорожных мостов, портовых сооружений и подводного разрушения доков и судов». Заговор с целью убийства Кастро был, по-видимому, начат в день убийства Кеннеди. Террористическая кампания была отменена в 1965 году, но «одним из первых актов Никсона в 1969 году было указание ЦРУ активизировать тайные операции против Кубы», – сообщает Гартофф.

Теперь мы знаем, что:

Первоначальное объяснение Хрущева доставки ракет на Кубу было в корне верным: советский лидер никогда не рассматривал это оружие как угрозу безопасности Соединенных Штатов, а скорее рассматривал его развертывание как оборонительный шаг для защиты своих кубинских союзников от американских атак и как отчаянную попытку придать СССР видимость равенства в ядерном балансе сил».

Доббс тоже это понимает:

«У Кастро и его советских покровителей были реальные причины опасаться американских попыток смены режима, включая, в крайнем случае, вторжение США на Кубу… [Хрущев] также был искренен в своем желании защитить Кубинскую революцию от могущественного соседа с севера».

Американские атаки часто отвергаются в комментариях США как глупые розыгрыши, махинации ЦРУ, которые вышли из-под контроля. Это далеко от истины. Лучшие и самые яркие отреагировали на провал вторжения в Залив Свиней почти истерически, включая президента, который торжественно сообщил Стране, что:

– Самодовольные, снисходительные к себе, мягкие общества вот-вот будут сметены вместе с обломками истории. Только сильные… могут выжить».

И они могут выжить, как он, очевидно, полагал, только путем массового террора – хотя это добавление держалось в секрете и до сих пор не известно лоялистам, которые воспринимают идеологического врага как «перешедшего в наступление» – почти универсальное восприятие, как замечает Керн. После поражения в Заливе Свиней историк Пьеро Глейхесес пишет, что Кеннеди ввел сокрушительное эмбарго, чтобы наказать кубинцев за поражение от вторжения США.

Подразумевается, что военное вмешательство США должно было произойти в октябре 1962 года, когда разразился ракетный кризис. Только что рассмотренные события помогают объяснить, почему Куба и Россия имели веские основания серьезно относиться к подобным угрозам.

Что касается «отчаянных попыток придать СССР видимость равенства», на которые ссылается Стерн, вспомним, что очень узкая победа Кеннеди на выборах 1960 года в значительной степени опиралась на сфабрикованный «ракетный разрыв», придуманный, чтобы запугать страну и осудить администрацию Эйзенхауэра как мягкую в отношении национальной безопасности. Там действительно был «ракетный разрыв», но сильно в пользу США.

Русские, конечно, прекрасно осознавали свою относительную слабость и уязвимость. Они также знали о реакции Кеннеди, когда Хрущев предложил резко сократить наступательный военный потенциал, и продолжили делать это в одностороннем порядке, когда Кеннеди не ответил: а именно, Кеннеди предпринял огромную программу вооружений.

В ретроспективе

Два наиболее важных вопроса о ракетном кризисе – это то, как он начался и как закончился. Все началось с террористической атаки Кеннеди на Кубу, с угрозы вторжения в октябре 1962 года. Она закончилась тем, что президент отверг российские предложения, которые казались бы справедливыми рациональному человеку, но были бы немыслимы, потому что они подрывали бы фундаментальный принцип, согласно которому США имеют одностороннее право размещать ядерные ракеты где угодно, нацеленные на Китай, Россию или кого-либо еще, и прямо на своих границах; и сопутствующий принцип, согласно которому Куба не имела права иметь ракеты для защиты от того, что казалось неизбежным вторжением США. Чтобы твердо утвердить эти принципы, было вполне уместно столкнуться с высоким риском войны невообразимых разрушений и отвергнуть простые и, по общему признанию, справедливые способы покончить с угрозой.

Однако возникает еще один вопрос: как следует оценивать относительную умеренность Кеннеди в управлении кризисом на фоне только что рассмотренных более широких соображений? Но этот вопрос не возникает в дисциплинированной интеллектуальной и моральной культуре, которая безоговорочно принимает основной принцип, согласно которому США фактически владеют миром по праву и являются, по определению, силой добра, несмотря на случайные ошибки и недоразумения, так что совершенно очевидно, что США вполне уместно могут развернуть массированные наступательные силы по всему миру, в то время как для других (союзников и клиентов отдельно) является оскорблением сделать хотя бы малейший жест в этом направлении или даже подумать о сдерживании угрозы применения насилия со стороны доброго глобального гегемона.

Министр обороны США Роберт Макнамара

Эта доктрина является главным официальным обвинением против Ирана сегодня.

Эти принципы все еще способствуют постоянному риску ядерной войны. Со времен ракетного кризиса не было недостатка в серьезных опасностях. Десять лет спустя, во время израильско-арабской войны 1973 года, Генри Киссинджер объявил ядерную тревогу высокого уровня (Defcon 3), чтобы предупредить русских держаться подальше, в то время как он тайно разрешал Израилю нарушать перемирие. Когда Рейган вступил в должность несколькими годами позже, США начали операции по зондированию российской обороны и имитации воздушных и морских атак, одновременно размещая ракеты «Першинг «в Германии с пятиминутным временем полета к российским целям, обеспечивая то, что ЦРУ называло» сверх-внезапным первым ударом».

Естественно, это вызвало большую тревогу в России, которая, в отличие от США, неоднократно подвергалась вторжениям и практически уничтожалась. Это привело к серьезной военной панике в 1983 году. Известны сотни случаев, когда вмешательство человека прерывало первый удар за несколько минут до старта, после того как автоматические системы выдавали ложные сигналы тревоги. У нас нет российских записей, но нет никаких сомнений, что их системы гораздо более подвержены авариям.

Между тем Индия и Пакистан несколько раз были близки к ядерной войне, и источники конфликта остаются. Оба отказались подписывать договор о нераспространении ядерного оружия вместе с Израилем и получили американскую поддержку для развития своих ядерных оружейных программ – до сегодняшнего дня, в случае Индии, теперь союзника США. Военные угрозы на Ближнем Востоке, которые могут очень скоро стать реальностью, вновь усиливают опасность.

В 1962 году войны удалось избежать благодаря готовности Хрущева принять гегемонистские требования Кеннеди. Но вряд ли мы можем вечно рассчитывать на такое здравомыслие. Это почти чудо, что до сих пор удалось избежать ядерной войны. Существует больше причин, чем когда-либо, прислушаться к предостережению Бертрана Рассела и Альберта Эйнштейна, сделанному почти 60 лет назад, о том, что мы должны встать перед выбором, который «суров, ужасен и неизбежен»:

Положим ли мы конец человеческой расе, или человечество откажется от войны?

Можно ли договориться с «силами добра»?

Ноам Хомский

Концептуальные модели и кубинский ракетный кризис

Кубинский ракетный кризис представлял собой событие, чреватое серьезными последствиями. В течение тринадцати дней в октябре 1962 г. существовала большая, чем когда-нибудь раньше в истории, вероятность внезапной гибели огромного числа людей. Если бы случилось худшее, погибли бы сто миллионов американцев, более ста миллионов русских и миллионы европейцев, так что все прежние природные бедствия и акции бесчеловечности показались бы незначительными. Учитывая вероятность катастрофы – а Президент Кеннеди считал, что она составляет «от 1:3 до 1:1», – весьма впечатляет то, что нам удалось избежать ее. Это событие символизирует главнейший, хотя лишь отчасти осмысливаемый факт относительно нашего существования. То, что из-за определенных решений и действий национальных правительств могли бы наступить подобные последствия, обязывает исследователей государственной деятельности, а также участников процесса государственного управления серьезно задуматься над этими проблемами.

Для лучшего понимания кризиса необходимы большой объем информации и глубокий анализ имеющихся данных. Содействовать решению этой задачи – одна из целей настоящего исследования. Заметим, что в данной работе ракетный кризис служит прежде всего материалом для более общего анализа. Мы исходим из предпосылки, что значительное улучшение нашего понимания подобных событий коренным образом зависит от большего осознания исследователем тех позиций, с которых он подходит к анализу. То, что каждый исследователь видит и считает важным, является производным не только от сведений о событии, но и от «концептуальных линз», через которые он их рассматривает. Главная цель статьи – рассмотреть некоторые основные предположения и категории, используемые исследователями при осмыслении проблем поведения государств, особенно во внешнеполитической и военной сферах.

Наш общий тезис можно свести к трем утверждениям:

1. Исследователи осмысливают проблемы внешней и военной политики большей частью с позиций по умолчанию принятых концептуальных моделей, важных для определения сути их представлений.

Хотя результаты современных исследований внешней политики не отличаются ни систематичностью, ни убедительностью, при тщательном анализе объяснений, даваемых исследователями, выделяется ряд сходных основных моментов. В объяснениях, выдвигаемых отдельными исследователями, есть поддающиеся предсказанию, регулярно повторяющиеся черты. Возможность предсказать их свидетельствует о наличии определенной подструктуры. Их повторяемость отражает исходные позиции исследователя: какую задачу он хочет решить, к какой категории он причисляет рассматриваемые проблемы, какого типа сведения считает относящимися к делу и какие факторы – обусловливающими события. Первое утверждение заключается в том, что группы подобных взаимосвязанных исходных позиций образуют основные рамки исследования или концептуальные модели, при помощи которых исследователи и ставят вопросы, и отвечают на них: Что произошло? Почему случилось данное событие? Что произойдет в будущем? Такие исходные позиции очень важны для выработки объяснений и прогнозов, поскольку исследователь, пытаясь объяснить конкретное событие, не может просто описывать всю обстановку в мире, приведшую к данному событию. Логика объяснения требует, чтобы он выделил относящиеся к делу, важные факторы, обусловливающие событие. Кроме того, согласно логике прогнозирования, большое значение придается тому, чтобы исследователь суммировал различные факторы в зависимости от их влияния на рассматриваемое событие. Концептуальные модели помогают исследователю определить размер ячеек сети, через которую он пропускает материал, чтобы объяснить конкретное действие или решение, а также подсказывают ему, в какой пруд и на какую глубину забросить сеть, чтобы поймать нужную рыбу.

2. Большинство исследователей объясняют (и прогнозируют) поведение национальных правительств, применяя различные формы одной основной концептуальной модели, именуемой здесь моделью рациональной политики (модель I).

Исходя из этой концептуальной модели, исследователи пытаются объяснить события как более или менее целенаправленные действия единого государственного организма. Для этих исследователей задача объяснения заключается в том, чтобы показать, почему государство или правительство могло выбрать рассматриваемое действие, учитывая стоящую перед ним стратегическую проблему. Например, занимаясь проблемой, связанной с установкой Советским Союзом ракет на Кубе, исследователи, пользующиеся моделью рациональной политики, стремятся показать, что эта акция была разумной с точки зрения Советского Союза, потому что отвечала его стратегическим целям.

3. Совершенствовать объяснение и прогнозирование позволяют две «альтернативные» концептуальные модели, именуемые здесь моделью организационного процесса (модель II) и моделью бюрократической политики (модель III).

Стандартные исходные концепции полезны во многих отношениях, но имеются убедительные данные в пользу их дополнения, если не замены, концепциями, сосредоточивающими внимание на крупных организациях и политических деятелях, участвующих в политическом процессе. Использованная в модели I посылка, по которой важные события имеют важные причины, т. е. монолиты совершают важные действия по серьезным причинам, должна быть уравновешена признанием следующих факторов: а) монолиты – «черные ящики», скрывающие различные шестеренки и рычаги весьма расчлененного механизма принятия решений, и б) важные действия есть следствие бесчисленных и зачастую противоречивых малых действий, которые совершают отдельные лица на разных уровнях бюрократических организаций, руководствуясь различными, лишь частично согласующимися понятиями о национальных целях, целях организации и политических началах. Базу для модели II составляет достигнутый за последнее время прогресс в области развития теории организации. То, что модель I определяет как «действия» и «выбор альтернативы», моделью организационного процесса характеризуется как продукция больших организаций, функционирующих в соответствии с определенными постоянными нормами поведения. Столкнувшись с фактом установки советских ракет на Кубе, исследователи, руководствующиеся моделью II, выявляют соответствующие организации и показывают, какого типа организационное поведение привело к этой акции. Модель III сосредоточивает внимание на внутренней политике правительства. То, что происходит в международных отношениях, рассматривается, согласно модели бюрократической политики, не как следствие сбора альтернатив и не как продукция, а как результат различных перекрещивающихся игр по ведению торга лицами, занимающими разное положение в иерархии государственного аппарата. Столкнувшись с проблемой размещения советских ракет на Кубе, исследователь, придерживающийся модели III, вскрывает представления, мотивы, позиции, силу и маневры главных игроков, обусловивших данный результат.

Модель I: Рациональная политика

Как исследователи пытаются объяснить размещение Советским Союзом ракет на Кубе? Чаще всего приводят объяснение этого события, данное двумя советологами из «RAND Corporation» – Арнольдом Гореликом и Мироном Рашем. Они считают, что «размещение стратегических ракет на Кубе было вызвано главным образом стремлением советских руководителей ликвидировать существующее значительное стратегическое превосходство США». Как они пришли к такому выводу? Рассуждая в стиле Шерлока Холмса, они заметили ряд бросающихся в глаза особенностей этой акции и использовали их в качестве критерия для проверки других гипотез о целях Советского Союза. Так, рассуждают они, масштабы развертывания и размещение наряду с ракетами средней дальности более дорогостоящих и легче обнаруживаемых ракет дальнего действия исключают объяснение действий Советского Союза желанием защитить Кубу, поскольку эту задачу можно было бы решить с помощью гораздо меньшего количества ракет только средней дальности. Их объяснение выдвигает одну цель, позволяющую истолковывать детали поведения Советов как результат решения добиться максимума ценностей.

…При рассмотрении… примеров из литературы по внешней политике и международным отношениям поражает сходство выводов аналитиков разных направлений, проявляющееся, когда перед ними ставится задача объяснить происходящее. Все они исходят из следующего предположения: то, что нужно объяснить, представляет собой действие, т. е. реализацию определенной цели или намерения. Все они полагают, что действующим лицом является национальное правительство. Все они считают, что действие выбирается как продуманная реакция на какую-то стратегическую проблему. Для каждого из них объяснение состоит в показе цели, которую преследовало государство, совершая действие, и причины, почему это действие разумно выбрано в соответствии с целями государства. Комплекс этих предположений характеризует модель рациональной политики…

Большинство современных исследователей (а также неспециалисты) руководствуются преимущественно этой моделью (хотя чаще всего прямо об этом не говорят), пытаясь объяснить события в области международных отношений. В самом деле, то, что международные события являются актами государства, кажется настолько очевидным при осмысливании подобных проблем, что редко кто замечает модель, лежащую в основе анализа: объяснение события в сфере внешней политики просто означает показ того, почему правительство могло сознательно избрать данное действие…

Общую характеристику модели рациональной политики можно углубить, рассмотрев ее как «способ анализа» (в техническом смысле), разработанный Робертом Мертоном для социологических исследований…

Рациональная политика как способ анализа

I. Основная мера анализа: политика как национальный выбор

Явления в области международных отношений рассматриваются как действия, выбранные государством или его правительством. Правительства избирают действия, максимально способствующие достижению стратегических целей и задач. Эти «решения» стратегических проблем являются главными категориями, исходя из которых исследователь судит о том, что требует объяснения.

II. Организующие концепции

А. Государственный деятель. Действующим лицом является государство или правительство, рассматриваемое в качестве единого рационального организма, принимающего решение. Это действующее лицо имеет комплекс конкретных целей (эквивалент взаимосвязанных задач полезной деятельности), комплекс видимых альтернатив и дает оценку последствий принятия каждой альтернативы.

Б. Проблема. Действие избирается в качестве реакции на стратегическую проблему, стоящую перед государством. Государство заставляют действовать угрозы и возможности, возникающие на «международном стратегическом рынке».

В. Статичный выбор. Сумма действий представителей государства в связи с данной проблемой образует то, что государство избрало в качестве «решения». Таким образом, действие рассматривается как выбор одного из возможных результатов (в отличие, например, от большого количества частичных выборов в динамически меняющейся обстановке).

Г. Действие как рациональный выбор. Сюда входят следующие составные элементы.

1. Цели и задачи. Главными категориями, в рамках которых мыслятся стратегические цели, являются национальная безопасность и национальные интересы. Государства стремятся обеспечить свою безопасность и решить ряд других задач. (Исследователи редко переводят стратегические цели и задачи на язык четких практических формул; тем не менее они сосредоточивают внимание на главных целях и задачах и интуитивно стремятся сбалансировать побочные последствия.)

2. Альтернативы. Различные курсы действий применительно к данной стратегической проблеме образуют целый диапазон альтернатив.

3. Последствия. Принятие каждого из возможных курсов действий порождает серию последствий. Одни последствия составляют выгоды, другие – ущерб с точки зрения стратегических целей и задач.

4. Выбор. Рациональный выбор рассчитан на достижение максимальных ценностей. Рационально действующее лицо избирает альтернативу, последствия которой наиболее благоприятны для осуществления его целей и задач.

III. Главное умозаключение

При рассматриваемом способе анализа исследователь рассуждает так: если государство совершило конкретное действие, то государство должно было иметь цели, для достижения которых данное действие было оптимальным средством. Из этого умозаключения проистекает объясняющая сила модели рациональной политики. Загадки разгадываются путем выяснения, какого типа целенаправленные действия позволят объяснить событие с точки зрения стремления добиться максимальных ценностей.

Основное допущение о том, что государство ведет себя так, чтобы добиться максимальных ценностей, порождает суждения, главные для большинства объяснений. Общий принцип можно сформулировать так. Вероятность любого конкретного действия обусловливается совокупностью: 1) соответствующих ценностей и задач государства; 2) предполагаемых им альтернативных курсов действий; 3) оценок различных комплексов последствий (порождаемых каждой альтернативой); 4) итоговой оценки каждого комплекса последствий.

Модель II: Организационный процесс

Для определенных целей полезно свести поведение государства к действиям, которые избираются единым рациональным организмом по принятию решений, контролируемым из центра, имеющим полную информацию и добивающимся максимальных ценностей. Однако нельзя допускать, чтобы эта упрощенная схема скрывала тот факт, что «государство» состоит из конгломерата полувраждебных, слабо связанных между собой организаций, каждая из которых ведет самостоятельную жизнь. Этот конгломерат формально и в некоторой степени фактически возглавляют государственные лидеры. Правительство воспринимает проблемы через «органы чувств» организаций. Оно определяет альтернативы и оценивает возможные последствия в зависимости от того, как организации обрабатывают информацию. Оно действует в соответствии с правилами, устанавливаемыми организациями. Поэтому, исходя из концептуальной модели II, поведение государства можно считать в меньшей степени результатом сознательного выбора, делаемого лидерами, и в большей степени результатом деятельности крупных организаций, функционирующих согласно обычным нормам поведения.

Чтобы правительство могло реагировать на широкий круг проблем, в его распоряжении есть большие организации, между которыми поделены главные задачи в определенных сферах. Каждая организация занимается особым комплексом проблем и решает их якобы независимо. Однако лишь немногие важные проблемы относятся целиком к компетенции какой-то организации. Так что поведение правительства при возникновении любой важной проблемы – это результат независимой деятельности ряда организаций, частично скоординированной государственными лидерами. Лидеры могут заметно мешать этим организациям, но не могут в значительной степени контролировать их поведение.

Для выполнения текущих сложных задач необходимо координировать поведение большого числа лиц. Координация требует определенных регулирующих норм – правил, согласно которым проводится работа. Для обеспечения надежности ее выполнения, зависящей от поведения сотен людей, важны установленные «программы»…

В каждый данный момент государственный аппарат состоит из уже действующих организаций, каждая из которых имеет свою установившуюся систему стандартных методов деятельности и программ. А потому поведение этих организаций, а следовательно, и государства в данной ситуации определяется прежде всего порядком, установившимся в них до появления рассматриваемой программы. Но организации меняются. Знания приобретаются ими постепенно, со временем. Коренные организационные изменения происходят как реакция на серьезные кризисы. И на приобретение знаний, и на изменения влияют возможности существующих организаций…

Организационный процесс как способ анализа

I. Основная мера анализа: политика как продукция организаций

События международной политики являются результатом процессов, происходящих в организациях…

Во-первых, к продукции организаций относятся реальные события. Отлаженный механизм организаций приводится в действие решением государственных лидеров. Они могут подправить продукцию, попробовать что-то изменить путем сочетания разных видов продукции. Но поведение в целом определяется ранее установленной процедурой. Во-вторых, альтернативы, из которых могут делать выбор государственные руководители, столкнувшись с любой проблемой, определяются существующим в этих организациях порядком использования имеющихся материальных возможностей… То, что установленные программы (техника, люди, порядки, существующие в данный момент) ограничивают для лидеров круг возможных решений, не всегда ими осознается. Однако в каждом случае этот фактор важно учитывать для понимания того, что действительно делается. В-третьих, в результате деятельности организаций создается та обстановка, в узких рамках которой лидеры должны принимать свои «решения» по проблеме. Организации ставят проблему, обеспечивают информацию и проявляют инициативу в выборе того аспекта проблемы, который будет представлен лидерам. Теодор Соренсен отмечает: «Президенты редко (а то и никогда) принимают такие решения, особенно в области международных отношений, как будто они записывают свои выводы на чистом листе… Коренные решения, ограничивающие их выбор, очень часто уже были приняты раньше». Если мы понимаем суть ситуации и аспект проблемы, которые определяются результатами деятельности организаций, то формальный выбор, который делают лидеры, для нас часто менее важен.

II. Организующие концепции

А. Действующие лица организаций. Действующее лицо – не монолитная «страна» или «правительство», а совокупность слабо связанных организаций, возглавляемых государственными лидерами… Эта совокупность действует только как часть механизма выполнения организациями их рутинных функций.

Б. Распределение проблем и дробление власти. С целью контроля над многочисленными аспектами международных отношений необходимо расчленять проблемы и распределять их между различными организациями. Чтобы не застопорить деятельность, наибольшей властью следует наделять тех, у кого наиболее важные обязанности. Однако если организациям разрешить что-то делать, в значительной мере то, что они делают, будет определяться внутри организаций. Таким образом, каждая организация воспринимает проблемы, обрабатывает информацию и совершает ряд действий как бы самостоятельно (в рамках общих установок национальной политики). Распределение проблем и дробление власти – это палка о двух концах. Распределение проблем позволяет уделять больше внимания конкретным аспектам проблемы, чем в условиях, когда государственные лидеры пытаются сами решать вопросы. Но за это внимание приходится платить, предоставляя организации право самой решать, на чем сосредоточивать внимание и как программировать свою реакцию на проблемы.

В. Узковедомственные установление первоочередности, восприятие и проблемы. Наделение каждой организации главной ответственностью за решение какого-то узкого круга проблем способствует узковедомственному подходу. Подобным тенденциям способствует и ряд дополнительных факторов: 1) доступность для организации лишь определенной информации; 2) порядок приема работников в организацию; 3) длительность их пребывания в должности; 4) давление, оказываемое небольшими группами внутри организации; 5) порядок поощрения членов, организации. Узковедомственный подход стимулируют также клиенты (например, группы, представляющие различные интересы), союзники в государственном аппарате (например, комиссия Конгресса) и аналогичные зарубежные организации (например, Министерство обороны Великобритании для Министерства обороны США и его Управления международной безопасности или Министерство иностранных дел Великобритании для Госдепартамента США и его управления, занимающегося Западной Европой). В итоге в организациях вырабатывается относительно устойчивая склонность к установлению определенной очередности в решении практических задач, к определенному восприятию и подходу к проблемам.