Текст книги "Теория государства и права. Учебник"

Экологическая функция. Бурное развитие науки, техники и промышленного производства привело в XX веке (особенно во второй его половине) в индустриально развитых странах к значительному загрязнению окружающей среды, создав угрозу жизни людей. Государства стран вынуждены были начать широкомасштабные долговременные мероприятия по защите окружающей человека природной среды (в том числе издание нормативных актов, подписание международных соглашений). Есть основания предполагать, что неуправляемое развитие научно-технической мысли и промышленного производства, всевозрастающая угроза техногенных катастроф, ставящие человечество на грань самоуничтожения, приведут к выдвижению экологической функции на первый план.

Экологическая функция предполагает:

1) формирование программы экологической безопасности;

2) защиту окружающей среды (совершенствование производственных технологий, очистных сооружений, контроль за состоянием воздуха, воды, радиации и т. д.);

3) охрану природных ресурсов и природных комплексов (контроль за вырубкой лесов, ловлей рыбы, охотой и т. д.);

4) экологическое воспитание населения.

Внешние функции государства (так же как и внутренние) подчинены основным целям и задачам страны. В этом смысле основные направления внешней деятельности государства являются продолжением его внутренних функций.

Политическая функция содержит следующие основные направления:

1) защита государственного суверенитета. Государства ведут борьбу за свою независимость на международной арене, в противном случае их суверенитет может быть ограничен либо полностью упразднен. Борьба государственной власти, правящего класса за свое выживание заставляет его бороться как с противниками внутри страны, так и с внешним враждебным окружением;

2) создание наиболее благоприятных условий для положения данного государства на международной арене;

3) формирование внешнеполитической доктрины, установление приоритетов (поиск стратегических союзников и выявление потенциальных врагов);

4) участие в международных политических организациях и договорах, создание военно-политических блоков и участие в них;

5) деятельность по предотвращению войны или, напротив, по провоцированию войны. Государство зачастую бывает заинтересовано не только в мире, но и в войне (например, между враждебными государству странами с целью ослабления последних);

6) участие в поддержании мирового порядка, используя институты ООН (во второй половине XX века). Здесь следует сделать существенную оговорку, что мировой порядок в этот относительно благоприятный период определялся (и продолжает определяться) по преимуществу правом сильного: долгие годы – СССР и США, после распада СССР – в основном США. Официальную пропагандистскую риторику о «справедливом международном правопорядке» не следует путать с реально проводимой политикой;

7) разведка.

Экономическая функция включает в себя:

1) формирование внешней экономической политики;

2) деятельность по налаживанию выгодного экономического сотрудничества;

3) участие в международных экономических организациях, договорах и проектах;

4) займы;

5) инвестиции, концессии;

6) экономическая разведывательная деятельность.

Идеологическая функция содержит:

1) деятельность по пропаганде официальной государственной идеологии на международной арене. Государство заинтересовано в том, чтобы создать свой позитивный образ в глазах мирового сообщества. Следует иметь в виду, что государства, стремясь скрыть свои подлинные планы и намерения, зачастую прибегают во внешней пропаганде ко лжи и демагогии;

2) сотрудничество в области культуры с другими странами;

3) осуществление контрпропаганды, что предполагает, во-первых, нейтрализацию на международном уровне враждебной данному государству идеологии и, во-вторых, подрывную идеологическую деятельность против других государств.

Военная функция. Ее реализация предполагает:

1) защиту от внешней агрессии и ведение войн;

2) создание военных баз на территории иностранных государств;

3) закупку и продажу вооружений. Данное направление частично можно отнести к внешнеэкономической деятельности, но все-таки основной его смысл военный (поскольку в перспективе означает скрытую подготовку к войне);

4) участие в международных акциях по поддержанию мира или пресечению агрессии;

5) военную разведку.

Правоохранительная функция включает в себя:

1) заключение международных договоров о правовой помощи;

2) участие в международных правоохранительных организациях (ИНТЕРПОЛ);

3) борьбу на международной арене за права человека. Несмотря на известный позитив такой деятельности, очевиден и другой факт: под видом борьбы за права человека зачастую осуществляется вмешательство во внутренние дела суверенных государств;

4) обмен опытом правоохранительных органов.

Социальная функция включает:

1) участие в международных организациях социального профиля (МОТ, ВОЗ);

2) гуманитарную помощь деньгами, продовольствием, промышленными товарами, медикаментами и т. п.;

3) участие в создании международных нормативных актов о гуманном отношении к человеку.

Экологическая функция предполагает:

1) участие в организациях, проектах и мероприятиях по установлению режима экологической безопасности;

2) совместную деятельность по охране морей, рек, животных и т. д.

Государство реализует свои функции в двух основных формах: правовых и организационных.

Используя правовые формы, государство осуществляет свои функции путем издания юридических актов (нормативного и ненормативного характера). Выделяются три основные правовые формы реализации функций государства: правотворческая, правоприменительная и правоохранительная.

Правотворческая деятельность включает в себя процесс подготовки, принятия и опубликования нормативных актов. Данная форма закладывает правовые основы деятельности государства. Государство, принимая нормативные акты относительно тех или иных сфер общественной жизни, тем самым указывает на их важность, задает функциональные направления своей правовой деятельности.

Правоприменительная деятельность требует принятия государством юридических актов, реализующих законодательство страны.

Правоохранительная деятельность предполагает охрану прав и правопорядка, поддержание режима законности, охрану прав и свобод граждан.

Организационные формы связаны с организационной деятельностью государства, основанной на вербальных (устных) решениях, указаниях, приказах, распоряжениях. Организационные формы деятельности государства имеют как самостоятельный характер, так и вспомогательный в отношении его правовых форм деятельности. В деле реализации функций государства проведение конкретной оперативной организационной работы имеет огромное значение, по сути, на ней все держится. Например, приняты все необходимые юридические документы по реформированию государственного аппарата. Но чтобы реформа действительно состоялась, нужно провести массу совещаний, согласований, отдать десятки и сотни устных распоряжений, доведя до практического осуществления принятые решения. Или другой пример. После правового оформления ведения военных действий за рубежом нужно организационное искусство командиров разного ранга, чтобы выполнить поставленные задачи.

Правовые и организационные формы деятельности современного государства дополняют друг друга, невозможно себе представить функционирование государственных органов только в правовых или только в организационных формах. Проблема состоит в том, чтобы найти для конкретного государства необходимое соответствие между правовыми и организационными формами. Излишняя регламентация действий государственного аппарата может привести к сковыванию оперативной инициативы чиновников, тогда как необдуманное свертывание правовых форм способно обернуться произволом со стороны власти.

Методы осуществления функций государства представляют собой способы, приемы и средства деятельности власти. Специфика сферы деятельности обусловливает выбор государством соответствующих методов. Реализуя ту или иную функцию, государство использует, как правило, комплекс методов, способных привести к желаемому результату. Наиболее часто применяются такие методы, как убеждение, принуждение, договорное регулирование, планирование, прогнозирование и т. д.

Глава 10
Механизм государства

§ 1. Понятие механизма государства

§ 2. Структура механизма государства. Формы государства

§ 3. Основные принципы организации и функционирования механизма государства

Единого подхода к понятию «механизм государства» в юридической науке нет, как нет и его общепринятого определения. Более того, появляются все новые и новые интерпретации. Если несколько лет назад можно было говорить о двух подходах к пониманию механизма государства (широком и узком), то в настоящее время их уже значительно больше¹⁴⁵.

Не все точки зрения совпадают в главном – в каждой из них подчеркивается наличие государственного аппарата, системы органов государства, призванных решать стоящие перед государством задачи.

Во всех словарях, объясняющих смысл слова «механизм», подчеркивается такое его свойство, как совокупность соединенных частей, совершающих заданное движение.

Следовательно, «механизм государства», если быть близким к этимологии слова «механизм», должен включать в себя и статические, и динамические характеристики.

Для характеристики статической стороны механизма государства в юридической литературе вполне обоснованно пользуются понятием «система органов государства». Но это еще не совсем полная характеристика механизма государства, она отражает лишь одно из его качеств. Если механизм государства подвергнуть анализу в качестве действующего феномена, то обнаруживаются другие его свойства: формы и методы деятельности составляющих его органов власти и управления. Это динамическая сторона механизма государства.

Таким образом, «механизм государства» – понятие сложное, собирательное. Оно включает систему органов государства и деятельность органов государства и взаимосвязанных с ним структур, т. е. тех, кому поручено осуществление государственно-властных функций. При этом невозможно представить существование и действие указанных частей механизма государства без соответствующих полномочий, правовых форм, методов и средств. Поэтому следует согласиться с высказанным в юридической науке предложением о включении в механизм государства правовой составляющей.

Именно право закрепляет основы и принципы построения механизма государства, определяет полномочия, формы, приемы и методы деятельности органов государства по реализации задач и функций, стоящих перед государством.

Государственный механизм представляет собой не механическое создание разнородных элементов, а согласованную систему. В противном случае государство не смогло бы успешно выполнять стоящие перед ним задачи.

Согласованность, а следовательно, и стабильность механизма государства определяются единством политической власти, принципов, лежащих в основе построения и деятельности государственных органов, общностью целей¹⁴⁶.

Механизм любого современного государства имеет сложную многоуровневую структуру, что объясняется необходимостью решения различных управленческих задач, стоящих перед государством (защита собственной территории, обеспечение прав и свобод граждан, экономическое сотрудничество с другими государствами, борьба с преступностью, решение социальных проблем и т. п.). Кроме того, существуют объективные требования к легитимному и эффективному функционированию государственного механизма, исходящие от источника власти – народа, которым должен соответствовать механизм государства (требование построения власти на принципах ее разделения на законодательную, судебную и исполнительную, требование создания органов конституционного контроля и т. д.).

Механизм государства предполагает наличие материальных ресурсов, без которых он не может функционировать. Они не являются самостоятельными элементами системы, а выступают в виде обеспечивающих факторов, позволяющих успешно осуществлять свою деятельность основным элементам (частям) государственного механизма. Таковы различные материальные структуры: здания, сооружения, финансовые средства, некоторые учреждения (например, склады, базы, тюрьмы, следственные изоляторы, учреждения связи и т. п.). Надлежащее материальное обеспечение государственного механизма является непременным условием его успешного функционирования.

Наконец, признаком государственного механизма является наличие людей, занимающихся реализацией властных функций, осуществляющих правотворчество, исполнение правовых предписаний, охрану их от нарушений и т. д.

Структура механизма государства – это его внутреннее строение, элементы, из которых он состоит, их взаимосвязь, соотношение, субординация, основанные на определенных принципах. Структура показывает, из каких органов власти, управления, организаций состоит механизм государства, для чего они созданы и на что должна быть направлена их деятельность.

Структурный метод – важное средство изучения и описания механизма государства. Он позволяет раскрыть внутреннее строение механизма государства, выявить определенную закономерную связь между его элементами. Структура всегда предполагает систему, определенный способ ее организации.

Наряду со структурным методом исследования механизма государства применяется и функциональный метод, поскольку структура всегда неразделимо связана со способом существования системы. Для механизма государства способ существования – это взаимосвязь его внутренних элементов и их функционирования в системе, т. е. связь органов государства между собой (вертикальная, горизонтальная, субординационная) и их деятельность (действия) в рамках этой связи.

При выяснении статического состояния механизма государства более эффективен структурный метод, поскольку он позволяет более успешно познать его составные части (структуру). Но познав лишь структуру механизма государства, мы не обнаружим другого его важнейшего свойства – динамики. А динамика движения, изменения – это механизм государства в действии, ибо органы государства всегда создаются для определенной, необходимой деятельности, для решения важных государственных задач. Итак, структура механизма государства – это его внутреннее строение, его составные части, создаваемые для осуществления определенных государственно-властных функций.

Главные составные части механизма государства – его законодательные органы, органы исполнительной власти, судебные и контрольно-надзорные органы.

В основе построения механизма современного государства лежит принцип разделения властей.

Структура механизма современного государства при всем ее многообразии имеет ряд наиболее характерных органов, присущих всем или большинству государств: глава государства, парламент, правительство, суд, контрольно-надзорные органы, органы местного самоуправления, различные организации и учреждения, подкрепляющие ту или иную ветвь власти или дополняющие систему властей.

Основным структурным элементом механизма государства является именно орган государства, т. е. наделенная властными полномочиями для реализации функций государства определенная государственная структура. Особенность государственного органа состоит в том, что он имеет определенные (установленные) законом полномочия по осуществлению государственной власти; он имеет свою компетенцию, состоящую из прав и обязанностей по выполнению государственных функций. Орган государства создается государством и действует от его имени. Он обладает определенной самостоятельностью, организационной обособленностью, его решения обеспечиваются в необходимых случаях принудительной силой государства. Не каждое государственное учреждение является государственно-властным органом и входит в механизм государства (например, больница, школа).

Иногда орган государства отождествляют с должностью. В тех случаях, когда речь идет о таких органах-должностях, как, например, президент, министр, это верно. Когда же имеется в виду, например, парламент, то это только орган власти, состоящий из депутатов, но не должность.

Формирование органов власти почти в каждом государстве имеет свою специфику, определяемую историческими, национальными, территориальными и другими традициями и причинами. Поэтому в современном мире имеются избираемые, назначаемые и наследственные (король, палата лордов в Великобритании) органы власти.

В федеративных государствах органы власти имеют многоступенчатый вид: федеральные органы и органы власти субъектов федерации. Каждый из них может иметь парламенты, правительства, министерства и другие структуры.

Органы государства могут быть постоянными и временными. Истории известно много переходных правительств, временных президентов, конвентов и т. п. Правовая основа для возникновения и деятельности тех или иных органов неодинакова. Есть органы государства, создаваемые на основе конституции, – Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Конституционный Суд РФ и др. Другие органы создаются в результате проведенного референдума, на основе указов президента, решений правительства. В России, например, система и структура федеральных органов исполнительной власти (министерства, комитеты, службы) создаются в соответствии с указами президента.

Характер государственного механизма менялся на протяжении тысячелетий, и ныне он неодинаков в разных странах, поскольку зависит от множества факторов. Важнейшие среди них – форма государства, его социальная суть, исторические особенности формирования государства, напрямую связанные с национальной, политической и правовой культурой.

Еще в глубокой древности наметились принципиальные различия между демократиями и монархиями (в особенности деспотиями) в формировании государственного механизма. В демократических республиках (афинская демократия эпохи Перикла – классический пример) он формировался снизу вверх, по воле народа должности замещались путем выборов. В абсолютных монархиях – противоположный принцип. Механизм государства учреждается по воле единоличного правителя, его распоряжениями. Единовластный правитель назначает и должностных лиц, подчиняющихся в конечном счете только ему и ответственных только перед ним.

По мере усложнения управления менялась система распределения полномочий между государственными органами и должностными лицами. Первоначально господствовал территориальный принцип. Орган или должностное лицо, подобно верховному правителю, обладает всею полнотой власти в пределах определенной территории. На смену ему пришел ведомственный принцип. Полномочия органа власти распространяются на все государство, но лишь по определенному ряду дел (система министерств и ведомств).

Представляют интерес источники доходов органов власти, формы вознаграждения должностных лиц. Сейчас это в основном государственный (или местный) бюджет и жалованья (заработная плата). Истории известны и другие методы. Носитель власти обеспечивает себя средствами существования за счет подвластных территорий и людей (принцип «кормления» в Древнем Риме, в Средние века, а в колониальном государственном аппарате должности продавались, государственные функции отдавались на откуп, например, сбор налогов), и это явно свидетельствовало о том, что они приносили немалые доходы. Современную коррупцию в какой-то мере можно рассматривать как продолжение этих традиций.

При значительной изменчивости многих принципов формирования механизма государства во времени и пространстве всегда сохранялись и некоторые общие правила. В качестве универсального и бесспорного принципа следует назвать иерархичность, т. е. взаимосвязь всей системы государственной власти на основе подчинения низших органов высшим. Без этого механизм государства не может эффективно функционировать. В остальном, пожалуй, трудно говорить о всеобщих принципах функционирования государственного механизма.

Но исторический опыт выработал определенный набор принципов, характерных не для государства вообще, а для идеала демократического и правового государства.

К числу таких принципов (организационных, а не политических, каковыми являются народовластие, разделение властей, социальная справедливость, равенство, свобода и т. п.) следовало бы отнести четкое определение компетенции каждого органа, законность, профессионализм, экономичность, контроль, прозрачность, ответственность.

Любой механизм предполагает слаженность деталей. В механизме государства она достигается четким определением в законе или подзаконном акте назначения и компетенции (т. е. прав и обязанностей) каждого государственного органа. Это предполагает и их иерархию. Правовая регламентация деятельности государственного механизма – одна из необходимых предпосылок законности.

Принцип законности применительно к деятельности государственного механизма означает осуществление всех свойственных государственным органам и должностным лицам функций в точном и строгом соответствии с действующей конституцией, законами и подзаконными актами.

Об опасности нарушения закона органом власти весьма образно сказал Р. Иеринг: «Никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она велика ни была, далеко не может… сравняться с той, которую совершает установленная… власть, когда она сама нарушает право, ибо в этом случае страж и блюститель закона превращается в его убийцу. Это – то же, что врач, отравляющий больного, опекун, придушающий опекаемого». Р. Иеринг называет нарушение закона властью юридическим убийством¹⁴⁷.

Профессионализм как принцип деятельности государственного аппарата означает умелое, грамотное, разумное и квалифицированное принятие решений при осуществлении своих должностных функций. Подбор кадров, отвечающих указанным (и другим) требованиям, представляет проблему для любого государства. Государственная власть заинтересована в том, чтобы в ее органах трудились профессионалы, т. е. квалифицированные и преданные делу кадры. Для этого она организует их подбор, подготовку, повышение квалификации, стажировку, конкурсное замещение должностей и т. д. Политика правильного подбора и расстановки кадров считается в деятельности государственной власти одной из приоритетнейших.

С профессионализмом нередко связывают и этические требования. Механизм государства не должен использоваться как средство для достижения личных целей. Во многих странах приняты законы, в которых сформулированы требования к профессиональным качествам государственных служащих, разработаны кодексы чести, кодексы поведения государственных служащих.

В России действует Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации». В нем регламентируются условия прохождения службы, сформулированы требования к государственным служащим, установлены определенные правила их поведения, дозволения и запреты (заниматься политической деятельностью, принимать подарки и подношения и т. д.).

В США имеется специальная резолюция Конгресса, устанавливающая кодекс поведения государственных служащих. В нем сформулированы моральные и юридические требования, которым должны соответствовать принимаемые на службу чиновники и которыми они должны руководствоваться в своей профессиональной деятельности.

Значение профессионализма в деятельности государственного механизма столь велико, что международное сообщество приняло ряд документов, где изложены правила поведения должностных лиц, требования к ним и т. п. Это касается служб, призванных обеспечивать охрану правопорядка (полиции, милиции), где нарушение прав человека наиболее вероятно, и потому профессиональная деятельность сотрудников этих служб должна быть контролируема особо.

Очень важным принципом формирования и функционирования механизма государства является его экономичность. Содержание государства обходится дорого. Но эти расходы могут быть оправданными, необходимыми и могут быть вызваны неумением или нежеланием считать казенные деньги, транжирством, корыстными соображениями носителей власти. Все государственные расходы в конечном счете ложатся на плечи граждан или подданных. Государство живет за счет населения. Дорого обходится помпезность, как правило, характерная для абсолютных монархий и деспотий. Демократия всегда стремилась к дешевому правительству. С этой целью следует избегать разбухания государственного аппарата и его превращения в привилегированный слой. Борьба с этими явлениями способствует и повышению нравственного уровня носителей власти.

Три следующих принципа призваны обеспечить реальное выполнение рассмотренных выше требований.

Контроль за действием государственного механизма должен быть разнообразным и всеобъемлющим. Помимо специальных контролирующих органов, он осуществляется народным представительством и общественным мнением, т. е. общественными организациями, средствами массовой информации, гражданами.

Контроль общественного мнения невозможен без прозрачности и открытости государственного механизма, гласности его действий. Секретность в этой сфере должна быть сведена к минимуму, диктуемому исключительно интересами государства. Общество, граждане вправе знать все решения власти, кто их принимает, сколько стоит содержание механизма государства, как расходуются эти средства, а также имущественное положение, заработную плату и другие доходы должностных лиц и их близких, так как служебные злоупотребления чаще всего совершаются именно ради улучшения имущественного положения.

Наконец, важнейшим гарантом эффективности контроля и гласности, вообще хорошей работы государственного механизма служит ответственность всех должностных лиц не только за действия, прямо противоречащие закону, но и за любые упущения при исполнении своих обязанностей. Ответственность может носить моральный и политический характер. Но нормальное функционирование государства немыслимо без персональной юридической ответственности в предусмотренных законом случаях.