Текст книги "Теория государства и права. Учебник"

В юридической литературе иногда высказывается предложение считать форму государственного устройства в качестве не отдельного и самостоятельного, а лишь конкретизирующего, дополнительного признака формы правления (В. П. Рожкова). При этом предлагается понимать под формой государства только форму правления.

Иногда, наоборот, понятие «государственное устройство» употребляется в широком смысле, им пытаются охарактеризовать (охватить) государственный строй той или иной страны в целом, связать с устройством государственной власти.

Но большинство авторов под формой государственного устройства понимают территориальную организацию государственной власти, взаимосвязь (соотношение) государства как целого с его составными частями.

Государственное устройство – это организация территории государства, его территориальное деление, система отношений между центральной и региональной властью в государстве.

По форме устройства все государства делятся на унитарные, федеративные и конфедерации.

Унитарное государство – наиболее распространенная форма устройства государств. Термин «унитарное» имеет латинское происхождение от слова unus – единый, один. Поэтому унитарное государство – это единое, цельное государство, не имеющее внутри себя (в своем составе) каких-либо государственных образований, обладающих элементами суверенности, самостоятельности. Унитарные государства организованы по административно-территориальному принципу.

В унитарных государствах действует единая система центральных и местных органов власти, поэтому в них существует единый центр власти.

На территории унитарного государства действует единая конституция и, соответственно, существует единая система законодательства. У них единая судебная система, одно гражданство, единая денежная и налоговая система.

Унитарное государство дает возможность более полной концентрации властных, экономических, финансовых и др. ресурсов в руках центральных органов власти. Оно проще для управления, поскольку административно-территориальные единицы не обладают самостоятельностью и подчинены непосредственно центру. Решения центральных органов власти действуют напрямую, минуя федеративный барьер в виде субъекта федерации.

В настоящее время в мире существуют разнообразные унитарные государства: централизованные и децентрализованные, простые и сложные.

В централизованных государствах местное самоуправление существенно ограничено в правах или вообще отсутствует. В децентрализованных органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они функционируют самостоятельно (избираются непосредственно населением, имеют свой бюджет, принимают самостоятельные решения по вопросам своей компетенции и т. д.).

Простые унитарные государства состоят только из административно-территориальных единиц (районов, городов), а сложные имеют в своем составе так называемые административные автономии. Например, Дания имеет в своем составе Фарерские острова, Гренландию, которые пользуются правами, близкими к правам субъектов федерации, но тем не менее Дания – это унитарное государство.

Административные автономии создаются по разным причинам, но цель в основном одна: учесть национальные, исторические, культурные и т. п. традиции региона, отличающегося заметной национальной, религиозной, культурной и т. д. самобытностью.

Иногда главенствующую роль играет географическое, в первую очередь отдаленное, расположение региона (Фарерские острова Дании, заморские территории во Франции).

Федеративное государство – более сложная организация государства, состоящая из нескольких государственных образований.

Федерация – это союз, объединение государственных образований. Входящие в нее образования обладают элементами государственности, определенной политической самостоятельностью. Исторический опыт показывает, что возникновение федераций объясняется объединением государств, или необходимостью совершенствования внутригосударственных отношений, государственного управления. Мировая практика знает договорные, конституционные, договорно-конституционные модели федераций.

Федерациям присущ ряд общих признаков:

– субъекты, входящие в федерацию, обладают элементами государственности, в частности, имеют собственную конституцию, законодательные, исполнительные и судебные органы власти, государственные символы и т. д.;

– федеральный центр имеет высшие (общефедеральные) властные органы (парламент, правительство, высшие судебные органы), решения которых по предметам их ведения имеют общеобязательное значение для субъектов федерации;

– территориальное деление федерации проводится с учетом интересов субъектов федерации, т. е. территория федерации – это территория ее субъектов;

– может быть двойное гражданство (общефедеральное и гражданство субъектов федерации);

– федеральный парламент имеет две палаты, одна из которых должна представлять интересы субъектов федерации;

– имеется два вида законов – законы общефедеральные и законы субъектов федерации;

– существует двойная система государственных налоговых потоков (федеральному центру и субъектам федерации).

Практика выработала следующие основные способы распределения полномочий центра и субъектов федерации:

– определяется исключительная компетенция федеральной власти;

– устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации;

– определяются вопросы, относящиеся к совместному ведению (совместная компетенция) центра и субъектов федерации.

Федерации строятся по национальному (СССР), по территориальному (США), либо по смешанным признакам. К примеру, в составе РФ присутствуют и субъекты, образованные по национальному признаку (республики, автономные округа, автономная область), и субъекты, образованные по административно-территориальному признаку (края, области, города федерального подчинения).

В зависимости от принципов, положенных в основу образования, различают национально-государственные и административно-территориальные федерации. В зависимости от того, имеются ли различия в правовом статусе субъектов или таковых различий нет, выделяют федерации асимметричные (РФ) и симметричные (СССР). Взяв за основу взаимоотношения между федеральным центром и органами власти субъектов федерации, можно выделить относительно централизованные и относительно децентрализованные федерации. К относительно централизованным можно отнести такие государства, в которых очень большие полномочия принадлежат федеральной власти (в этом их сходство с унитарными государствами): Россия, Индия, Аргентина. Относительно децентрализованными называют федеративные государства, в которых субъекты обладают широкими полномочиями: Швейцария, ФРГ.

Конфедерация представляет собой союз (объединение) государств, образованный, как правило, на основе договора для решения каких-либо определенных задач в экономической, политической или военной сферах. Конфедерация, в отличие от федерации, не создает нового государства.

Конфедерация образуется на добровольной основе, и ее субъекты имеют право свободного выхода. Она не обладает признаками, присущими государству: не обладает суверенитетом, в ней нет единого гражданства, единой территории, единого законодательства, единой налоговой и финансовой систем и т. д. Субъекты конфедерации не утрачивают своего суверенитета и остаются полностью самостоятельными государствами. В конфедерации для эффективного решения поставленных задач образуются соответствующие органы управления, которые могут принимать нормативно-правовые акты рекомендательного характера. Финансирование ведения общих дел осуществляется государствами – участниками объединения из взносов в размерах, установленных соглашением сторон.

Примерами (уже ставшими классическими) служат объединившиеся в конфедерацию швейцарские кантоны в период с 1815 по 1848 гг., или США в период с 1781 по 1787 гг. В более поздний период в конфедерацию объединялись Египет и Сирия (Объединенная Арабская Республика – с 1958 по 1961 г.). Конфедерации встречаются достаточно редко. Как видно из приведенных примеров, они существовали небольшой срок и служили переходной формой к федеративному устройству государства. Так, Швейцария в настоящее время – федеративное государство. Название страны – Швейцарская конфедерация – осталось лишь данью традиции. Из конфедерации, образованной первоначально 13 американскими штатами, впоследствии были созданы Соединенные Штаты Америки, также представляющие собой по форме государственного устройства федерацию.

В современный период получили широкое распространение различные виды межгосударственных объединений. Например, Европейский Союз, Союз Независимых Государств и др. Это не новые государства, а союзы государств, созданные для более успешного решения экономических, политических, социальных, культурных задач.

Третий элемент формы государства до сих пор представляет собой дискуссионный вопрос. Во-первых, он стал признаваться в качестве элемента формы государства не так давно – с 60-х годов прошлого столетия.

Во-вторых, само понятие государственно-политического режима толкуется по-разному.

В юридической литературе встречаются самые различные его наименования: политический режим, государственно-политический режим, государственно-правовой режим и т. п. Понятие «режим» имеет несколько значений, причем эти значения складывались постепенно.

В Древнем Риме режим означал управление. Во Франции – управление, порядок, метод осуществления власти, государственный строй. Современное значение этого термина чрезвычайно разнообразно (режим функционирования органов власти, режим государственной границы, режим экономии, режим правления и т. п.). Точно так же многозначно и использование понятия «политический режим». В некоторых словарях современного русского языка это понятие трактуется только как государственный строй. Нас же интересует именно политический режим, имеющий непосредственное отношение к способам осуществления государственной власти. В юридической литературе понятие «политический режим» употребляется в широком и узком смысле: как синоним понятия «государственный режим» и как понятие, включающее в себя в качестве составной части «государственный режим».

Поэтому необходимо рассмотреть соотношение категорий «политический режим» и «государственный режим».

Политический режим – это «правила и цели политического взаимодействия» (Д. Истон), совокупность основных приемов, средств и способов осуществления политической власти. Это система характерных для определенного типа государства политических отношений, определяемая социальными и экономическими условиями, состоянием политической культуры, формами идеологии.

Государственный режим характеризует совокупность средств и методов осуществления государственной власти, он не охватывает всю систему политических отношений, т. е. он относится всецело к государству, к его деятельности. А, как известно, политическая организация общества и государство – понятия не совпадающие. Именно поэтому политический режим – понятие более широкое, чем государственный режим; оно включает приемы и методы осуществления политической власти не только со стороны государственных органов, но и со стороны политических сил, объединенных в политические партии, движения, в том числе и оппозиционные по отношению к государственному режиму.

Политический режим, как уже отмечалось, теснейшим образом связан с политической системой. Он характеризует весь комплекс институтов, участвующих в политической жизни общества и осуществлении политической власти. Исходя из политического режима судят о реальной картине политического устройства общества, о характере политических взаимоотношений между его субъектами.

Вместе с тем очевидно, что политический и государственный режимы выступают как двуединое явление. Разделить политический и государственный режимы теоретически возможно, а практически они неразделимы, поскольку политическая жизнь общества протекает в том режиме, какой существует в государстве, какой под воздействием политических сил установлен государственной властью. Поэтому точнее данный элемент формы государства называть государственно-политическим режимом.

На государственно-политический режим в каждом конкретном государстве влияет множество различных факторов (экономических, социальных, национальных, религиозных и т. д.). Отсюда и обилие государственно-политических режимов (либеральный, либерально-демократический и, напротив, диктаторский, полицейский, военно-полицейский, бюрократический, тоталитарный). Наиболее распространено деление государственно-политических режимов на два основных вида: демократические и антидемократические.

Демократические режимы обеспечивают широкое участие населения страны в формировании органов государственной власти; права и свободы граждан не только формально провозглашаются, но и реально обеспечиваются, гарантируется равенство всех перед законом и судом; разделение властей, система сдержек и противовесов действуют реально, гарантируются и на деле обеспечиваются многопартийность, политический плюрализм, многообразие форм собственности. Приоритетным методом деятельности государственного аппарата при демократических режимах является не принуждение и устрашение, а убеждение. Возникающие социальные противоречия разрешаются путем поиска компромисса и согласия.

Антидемократические режимы (тоталитарный, авторитарный, фашистский, деспотический и т. д.), напротив, характеризуются отстранением большинства населения от участия в формировании органов власти; права и свободы граждан провозглашаются формально или вовсе не устанавливаются; для этих режимов характерен тотальный контроль за всеми сферами общественный жизни, они не допускают политического плюрализма, в них господствует одна идеология, как правило, действует одна правящая партия. Антидемократические режимы тяготеют к милитаризации жизни общества, свою власть они поддерживают с помощью огромного бюрократического аппарата или военно-полицейской силы, основной метод властвования – принуждение, устрашение, репрессии, особенно в отношении противников господствующей идеологии и существующего режима.

Глава 9
Функции государства

§ 1. Понятие и классификация функций государства

§ 2. Внутренние функции государства

§ 3. Внешние функции государства

§ 4. Формы и методы реализации функций государства

Функции государства – это основные направления деятельности государства, в которых выражается его сущность и социальное назначение.

Функции государства имеют следующие основные черты:

1) носят комплексный, собирательный характер, складываются из совокупности однородных аспектов деятельности государства. Различные, близко стоящие направления воздействия власти на общественную жизнь группируются в относительно широкие сферы государственного регулирования. Так, например, мероприятия государства по развитию здравоохранения, социального обеспечения, образования фактически образуют единую социальную функцию;

2) охватывают деятельность государства в целом, а не его отдельных органов. Например, в организации обороноспособности страны участвует не только министерство обороны, но практически все органы государственной власти, многие предприятия, учреждения и организации. Именно в государстве как институте объединяются усилия разнородных министерств и ведомств по созданию системы обороны страны;

3) направлены на решение наиболее крупных, социально значимых задач. Только исключительно важные, фундаментальные сферы общественной жизни способны создать долговременные, устойчивые, системно связанные направления деятельности государства.

Возникновение тех или иных функций государства зависит от специфики исторического этапа развития общества. Конкретно-исторические условия определяют перечень и содержание функций государства, их приоритет и значимость. Эволюция функций государства сочетает в себе тенденции преемственности и обновления.

Состав и содержание функций конкретного государства зависят от самых разных факторов: экономики, социальной структуры, политики, идеологии, религии, культуры, национально-исторических особенностей, географического местоположения страны.

Функции государства можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от типа государства (если использовать, например, формационный подход) различаются функции рабовладельческого, феодального, буржуазного, социалистического государства. Специфика общественно-экономической формации определяет характер государства в целом и его функций.

По степени значимости выделяют функции главные и производные (вспомогательные). Под главными понимаются функции, направленные на решение наиболее важных, основополагающих задач. Производные, вспомогательные функции имеют более узкие задачи, подчинены главным. Примером может служить вспомогательная функция налогообложения и финансового контроля, подчиненная главной экономической функции. В такой позиции есть здравый смысл, но есть также опасность чрезмерного и неоправданного дробления функций государства. Логичнее было бы рассматривать вспомогательные функции как составные части главных.

В учебной и научной литературе часто различаются функции классовые и общесоциальные (по характеру удовлетворяемого интереса)¹⁴². При этом отмечается, что классовые функции направлены на удовлетворение групповых, корпоративных интересов, общесоциальные – на удовлетворение интересов всего общества в целом. Такое деление представляется неоправданным, так как любая функция государства содержит в себе общесоциальный и классовый компоненты.

По сфере воздействия функции государства делятся на внутренние и внешние. Внутренние функции предполагают деятельность государства внутри страны, внешние – на международной арене. Поскольку деятельность государства подчинена единым целям и задачам, постольку набор внутренних и внешних функций симметричен: государство реализует политическую, экономическую, идеологическую, военную, правоохранительную, социальную, экологическую функции как внутри страны, так и за рубежом.

Названные функции (за исключением социальной и экологической) в полном объеме присущи и древним, и современным государствам. Отдельные элементы социальной и экологической функций можно встретить и в прошлые исторические эпохи, но лишь в последние 100–150 лет они рельефно проявили себя.

Политическая функция. Центральный вопрос политики – это вопрос о государственной власти, ее силе и границах влияния. В этом смысле политическая функция – основополагающая для государства. Все остальные функции государства возможны только тогда, когда состоялся факт становления государственной власти. Если государство еще не состоялось как главный политический, властный орган, оно не в состоянии заниматься деятельностью по обеспечению потребностей общества.

Политическая функция включает в себя следующие направления:

1) обеспечение государственного суверенитета (его внутреннего компонента) – верховенства государства на всей территории страны. Государство обязано добиваться сосредоточения основных, решающих полномочий в своих руках, должно обладать способностью подчинять себе любого субъекта общественной жизни на всей территории страны.

Политическое пространство не терпит пустоты: если государство ослабевает, то власть не исчезает, она просто перетекает в другие институты – партию, церковь, родоплеменные кланы, политико-территориальные образования. В конечном счете, территория и население ослабевающего и распадающегося государства оказывается под суверенитетом другого, более жизнеспособного государства;

2) деятельность государства по удержанию государственной власти господствующей политической и экономической элитой, по созданию наиболее благоприятных условий для правящего класса и защите его интересов.

Государственная власть – это не только научная абстракция, это прежде всего организация конкретных людей, сплоченных и структурированных на базе определенных интересов, целей и задач. Фундаментальное свойство государственной власти – инстинктивное стремление к самоорганизации и на этой основе – к самосохранению. Первое и главное, чем озабочена государственная власть, люди, стоящие у власти, – это необходимость сохранения власти как института – подлинной основы решения основных социальных проблем. Разрушение правящего класса ведет к разрушению конкретного государства. В этом смысле инстинкт самосохранения правящего класса, его стремление к выживанию есть не что иное, как проявление силы, жизнеспособности самого государства;

3) государственное строительство. Любое государство стремится к совершенствованию и укреплению своего механизма, повышению эффективности государственных органов. Будь то демократическое государство или тоталитарное, монархия или республика – всем им свойственно стремление оптимизировать свой аппарат, сделать его более экономичным, гибким и мобильным в управлении;

4) формирование политической системы общества. Государство определяет, какие институты следует допустить к активной политической жизни, какие – нейтрализовать, а какие – и вовсе уничтожить. Так, например, в годы советской власти церковь была практически выведена из политической сферы, ее политическая роль была сведена к нулю. В условиях постсоветской России церковь имеет заметный политический вес, несмотря на конституционную норму об отделении церкви от государства.

Государство заинтересовано в том, чтобы сформированная им политическая система эффективно реализовывала установки власти, была гибким и относительно надежным проводником его политики;

5) обеспечение государственной и общественной безопасности. Как правило, любое государство заинтересовано в стабильности, в возможности долговременного использования своей власти. Всякая дестабилизация обстановки в стране (например, в результате террористических актов, сеющих панику среди населения) подрывает авторитет власти, веру населения в способность государства навести порядок. Гарантии безопасности говорят о крепости государства, подтверждают его монополию на применение силы;

6) контрразведывательная деятельность государства. Практически любое современное государство имеет специальные службы, направленные на пресечение действий разведок других стран. Поскольку утечка информации, составляющей государственную тайну, способна повлиять на обстановку в стране, постольку контрразведывательная деятельность носит политический характер.

В целом внутриполитическая функция государства направлена на установление стабильности в обществе, устранение конфликтов между властью и обществом, между различными социальными группами (этническими, религиозными, между бедными и богатыми), борьбу с силами, враждебными данному государству.

Экономическая функция. Возможности государства в реализации своих функций (прежде всего политической, военной и социальной) в полной мере определяются материальными ресурсами государства, экономикой страны. Как наглядно показали К. Маркс, Ф. Энгельс и В. И. Ленин, от экономики зависит не только сила государства, но также его тип (рабовладельческий, феодальный, капиталистический, социалистический), вид политического режима, структура государственных органов и многое другое.

Экономическая функция государства предполагает:

1) формирование экономической политики, экономическое планирование. Любое государство (древнее или современное, демократическое или тоталитарное) заинтересовано в том, чтобы экономика страны имела определенную позитивную перспективу развития. С этой целью власть планирует мероприятия, способствующие будущему экономическому росту;

2) создание условий для развития производства, сельского хозяйства и торговли. При этом надо иметь в виду, что такие условия могут быть различны для разных видов экономики (рыночная, административно-командная, переходная и т. д.);

3) непосредственное руководство государственным сектором экономики. В данном случае государство выступает в качестве управленца, менеджера;

4) установление налогов, сборов, платежей, осуществление внутренних займов;

5) формирование и исполнение бюджета, осуществление финансового контроля;

6) взаимодействие с финансово-промышленными объединениями (концернами, монополиями и т. п.), поскольку благополучие современной экономики (а значит, и государства) решающим образом зависит от крупного торгово-промышленного и банковского капитала.

Помимо названного, экономическая функция государства включает в себя другие самые разнообразные направления деятельности: борьба с экономическими кризисами, организация общественных работ (в период массовой безработицы), охрана прав потребителя и т. д.

Идеологическая функция. Наличие данной функции иногда подвергают сомнению. Считается, что идеологическая функция свойственна только тоталитарным режимам, демократическое правовое государство существует вне идеологии¹⁴³. Данный подход нашел свое отражение в Конституции РФ, которая определяет, что «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» (часть 2 статьи 13). Вместе с тем отрицание идеологической функции государства представляется ошибочным. И государственная власть, и население – это люди, обладающие сознанием и волей, ценностными установками, представлениями о морали. Государство и общество подчиняются императивам какой-либо конкретной духовной культуры, выступающей в качестве основы для совместной целеполагающей деятельности. Идеология – это та духовная среда, которая позволяет власти и подвластным взаимодействовать между собой, ощущать себя как единое целое. С помощью идеологии власть доказывает населению свое право на господство, добивается его лояльности, указывает на достоинства существующей формы государства, методов руководства и т. п. Идеология как система ценностей и идей – вещь не просто полезная или необходимая, но спонтанно вырастающая из природы государства и являющаяся его неотъемлемым атрибутом.

Идеологическая функция включает в себя следующие направления:

1) формирование государственной идеологии, системы ценностей и приоритетов государства. Стремление к стабильному управлению подчиненным населением требует, чтобы власть сформулировала (словесно, письменно либо своими действиями) понятные и ясные всем или большинству принципы своего господства;

2) пропаганда и культивирование официальной государственной идеологии. Так как эффективность государственного управления зависит от степени приятия или неприятия массами политики власти, для последней жизненно необходимо внедрять в общественное сознание соответствующие ценностные установки. Политика государства как минимум не должна отторгаться населением, и потому власть обязана добиваться хотя бы молчаливого его согласия, пассивной поддержки официальных идей, целей и задач;

3) государственное воздействие на формирование национальной культуры (общественные науки, образование, литература, поэзия, кино, театр, музыка, живопись, скульптура). Формы и методы такого воздействия могут быть разнообразны (в зависимости от вида политического режима), но неизменно одно – государство всегда стремится использовать духовную культуру в качестве дополнительной опоры своей легитимности и средства своего возвеличивания;

4) взаимоотношения со средствами массовой информации. Поскольку в современном мире средства массовой информации одновременно и формируют, и выражают общественное мнение, государство пытается влиять и фактически влияет на их деятельность;

5) взаимоотношения с религиозными организациями. Государство заинтересовано в том, чтобы влиятельные конфессии создавали у прихожан позитивный образ власти и ее политики, нацеливали население на подчинение и поддержку властей.

Военная функция. Данную функцию (иногда ее называют функцией обороны) зачастую считают внешней¹⁴⁴. С такой позицией нельзя согласиться. Реализация данной функции имеет как внешнюю, так и внутреннюю направленность. Основная задача, решаемая благодаря военной функции, сводится к защите государственного суверенитета. С этой целью государство проводит мероприятия как внутри страны, так за рубежом.

Внутренняя военная функция включает в себя:

1) формирование военной оборонительной доктрины;

2) строительство вооруженных сил;

3) создание военно-промышленного комплекса;

4) использование вооруженных сил внутри страны (как правило, для подавления мятежей и массовых беспорядков);

5) военную контрразведку.

Правоохранительная функция. Одна из важнейших функций любого государства – охрана действующего права (законодательства) и правового порядка. Право (законодательство) есть проводник воли государства, средство проведения государственной политики. Нарушение законов и правопорядка ведет к подрыву авторитета государственной власти и, в конечном счете, к ее полному параличу. Главный стимул, заставляющий государство защищать право и правопорядок, состоит в стремлении обеспечить свой суверенитет на территории всей страны. Защита собственности и прав граждан и корпораций представляет собой важное направление в правоохранительной деятельности государства, стремящегося тем самым достичь более важной цели – общественного спокойствия и стабильности.

Правоохранительная функция предполагает:

1) защиту права и правопорядка, борьбу с преступностью и ее профилактику;

2) строительство правоохранительных органов;

3) осуществление правосудия;

4) защиту прав и свобод граждан (со спецификой и оговорками, характерными для различных политических режимов).

Социальная функция современного демократического правового государства содержит:

1) доступность (бесплатность) образования, здравоохранения, жилья;

2) пенсионное обеспечение;

3) организацию занятости населения, создание необходимых условий труда, его оплаты;

4) поддержку семьи, материнства и детства;

5) поддержание удовлетворительного уровня благосостояния населения.

Следует повторить, что социальная функция относительно новая. Раньше всего она появляется в Западной Европе в результате длительной и тяжелой борьбы трудящихся масс за свои права. Возможности государства реализовывать социальные мероприятия зависят не только от политической ориентации и уровня нравственности, но и от наличия материальных ресурсов. Как правило, государство начинает заниматься социальными программами только после того, как удовлетворены хозяйственные нужды страны, интересы обороны и госаппарата. Если материальных ресурсов нет или недостаточно, социальная функция либо замирает, либо существенно суживается.