Текст книги "Когда кончится нефть и другие уроки экономики"

Пока правительства и Всемирный банк радуются успехам в дерегулировании, отношение в мире к роли государства опять начинает меняться в противоположную сторону. Идея дерегулирования состоит, конечно, в том, что снижение государственного вмешательства, способствуя конкуренции, одновременно снизит цены и повысит качество. Тем не менее в Америке неудачные эксперименты администрации Буша-младшего (2001–2009) по приватизации государственных услуг – от работы тюремщиков до служб спасения, – столь привлекательные в теории, на деле привели к росту коррупции и снижению качества оказываемых услуг. Попытки французского президента Саркози (2007–2012) снизить государственный контроль на рынке труда путем предоставления компаниям большей свободы в увольнении сотрудников, закончились полным фиаско. Правда, фиаско политическим, а не экономическим, но это тоже урок экономики.

Репутация российских регулирующих органов в XXI веке в значительной степени подмочена их политической активностью: и запретом на ввоз “Боржоми” из-за внешнеполитического конфликта с Грузией, и экологическими претензиями к иностранным участникам проекта “Сахалин-2”, и вмешательством в земельные конфликты в Подмосковье, и санкциями, введенными в 2015 году против Украины и Турции. Если продукция из какой-то страны оказывается не соответствующей санитарным нормам в момент, когда обостряются внешнеполитические отношения с этой страной, это означает, что контролирующий орган – Роспотребнадзор – не занимается своей работой компетентно. Качество грузинских вин не поменялось от того, что президент Грузии что-то сказал о президенте России, а качество украинских помидоров не зависит от того, кого избрали президентом Украины. Впрочем, качество продуктов питания в магазинах сравнительно высоко по меркам развивающихся стран, так что свести всю деятельность Роспотребнадзора к чистой политике невозможно. Точно так же и другие регуляторы: не идеально, но работают.

Рыба или удочка?
урок № 11. Правительство может помогать росту. Недолго

Истории о том, как местные политики выбивали деньги у президента Рузвельта на электрификацию и строительство плотин в своих избирательных округах, долгое время служили источником вдохновения для государственных деятелей по всему миру. Политика масштабных инвестиций в инфраструктуру, предпринятая для борьбы с Великой депрессией в 1932 году, не поставила американскую экономику на путь устойчивого развития. “Пиковый”, преддепрессионный, уровень производства был достигнут только с началом войны. Однако программа Рузвельта дала результаты. Плотины были построены, отдаленные сельские районы освещены, а выросшая занятость сняла угрозу краха политической системы.

Результаты недавнего эксперимента тайваньского правительства, вложившего 65 миллионов долларов в переориентацию сахарной промышленности на производство орхидей, пока непонятны. В случае провала этот пример будут десятилетиями обсуждать либертарианцы – сторонники минимальной роли правительства в экономике. Если же проект окажется успешным, им тут же начнут размахивать, как знаменем, их противники – дирижисты. То же относится и к мерам, которые предприняло китайское правительство в борьбе с мировым финансовым кризисом: в 2009 году оно выделило сотни миллиардов долларов на инвестиции в инфраструктуру и к 2012 году уже отчиталось о тысячах километров новых автодорог и железнодорожных магистралей.

В чем состоит идея государственных инвестиций? Необходимость в них может появиться только тогда, когда по каким-то причинам деятельность рынка, то есть частных лиц и компаний, не приводит к желаемым результатам. Например, гражданам хотелось бы, чтобы была построена современная трасса от Москвы до Ярославля, а частные инвесторы не спешат вкладывать деньги, потому что не видят выгоды. В этом случае желание граждан выполняет правительство, инвестируя их деньги – налоги и доходы от природных ресурсов – в строительство трассы. Для таких коллективных действий – строительства дорог, охраны порядка, обеспечения безопасности – и существует правительство. У правительства своих денег быть не может: оно только распоряжается теми деньгами и активами, которые граждане ему предоставляют. Идея государственных инвестиций состоит в том, что граждане делегируют правительству полномочия вкладывать их деньги.

То же можно сказать и о промышленной политике. Если развитие экономики самой по себе не устраивает граждан, общество дает правительству задание поменять стимулы экономических субъектов так, чтобы активность этих субъектов вела к желаемому результату. Например, гражданам не нравится, что слишком большая часть производства в стране завязана на нефти и газе и, значит, зависит от мировых цен, на которые мы повлиять не можем. Если ввести дополнительные налоги на нефтяников или газовиков, прибыльность их бизнеса снизится, следовательно, повысится привлекательность остальных секторов.

Как показывает опыт, государственные инвестиции связаны с двумя основными опасностями. Во-первых, общественные деньги легче воровать, чем частные. Во-вторых, политик, распределяющий инвестиции, может преследовать свои личные цели, в которых экономический эффект совсем не на первом месте. Практика показывает, что обе эти проблемы стоят очень остро. Политики заботятся о проектах, которые способствуют продлению их собственного пребывания у власти. Чиновники берут взятки и создают барьеры для входа на рынок – за право пройти через барьер, как мы видели в предыдущей главе, можно взять еще более высокие взятки.

Чиновник, получивший откат, то есть взявший деньги за то, чтобы заплатить компании, у которой государство что-то закупает, побольше, а не поменьше, просто ворует деньги у граждан. Это “просто” в том смысле, что экономисту не в чем тут разбираться. В этом деле должны разбираться журналисты и прокуратура. Интересно посмотреть на других чиновников – тех, чья деятельность привела, говорят, к изменениям в лучшую сторону. Интересно было бы проследить историю государственных инвестиций в одну из самых динамично развивавшихся экономик прошлого, ХХ века – Японию. Именно в Японии сложился миф о всемогущем Министерстве внешней торговли и промышленности, мудрая политика которого породила “японское чудо” – сорок лет быстрого экономического роста.

Темпы роста в послевоенной Японии были и впрямь впечатляющими. С 1952 года, когда закончилась американская оккупация, и до 1991-го валовый национальный продукт вырос в 13 раз. На протяжении сорока лет средние темпы роста составляли почти 7 % в год – в 2,5 раза выше, например, американских. Для сравнения, Россия за ХХ век осталась примерно на том же месте, где и была: ВВП на душу населения как был равен примерно 1/3 от американского в 1913 году, так и остался таким же через сто лет. А Япония совершила удивительный рывок – из “среднебогатых” стран в самые богатые. Неудивительно, что у такого успеха оказалось немало “отцов”: сторонники самых разных экономических теорий и парадигм постарались засчитать “японское чудо” себе в актив.

Либертарианцы, сторонники экономической свободы, что в переводе на язык практики означает невмешательство правительства в деятельность граждан и компаний, считают, что низкий уровень налогов – важный фактор устойчивого роста. В период с 1951 по 1970 год, когда среднегодовые темпы роста превышали 9 % – а это очень много по мировым меркам, – налоговая нагрузка на бизнес без учета пенсионных налогов упала с 22,4 до 18,9 %. С увеличением налогов темпы роста снизились. К сожалению, не так-то просто определить, в какую сторону действует зависимость. Возможно, низкие ставки налогов помогают росту. Чем большая доля прибыли остается у того, кто вложил деньги и усилия, тем больше стимулов это делать. С другой стороны, возможно, что при высоких темпах роста у правительства не так велика нужда в дополнительных налоговых сборах. Другими словами, причинно-следственная связь может быть обратной.

С не меньшими основаниями ставят себе в заслугу японские достижения и дирижисты – сторонники прямого и активного вмешательства правительства в экономическую деятельность. Героическим символом дирижистов (и жупелом приверженцев экономической свободы) стало Министерство внешней торговли и промышленности, созданное в конце 1940-х для координации деятельности японских компаний на международном рынке. Оно должно было заниматься всем, что могло бы помочь промышленности наращивать экспорт. Министерство отвечало не только за инвестиции, энергетическое обеспечение и импорт оборудования и технологий, защиту внутреннего рынка от излишней внешней конкуренции, но и за контроль над загрязнением окружающей среды и даже за работу с жалобами потребителей. Ничто не должно было мешать развитию японского экспорта! Политический вес министерства был очень велик: большинство премьер-министров на пути к высшему посту возглавляли этот ключевой экономический орган.

Поскольку министерство контролировало помимо всего прочего рынок валюты, предприятиям приходилось обращаться к правительству за разрешением даже тогда, когда речь шла об импорте технологий. В начале 1950-х Sony, тогда еще совсем маленькая компания, обратилась с разрешением купить у американской компании права на производство транзисторов. Министерство сначала отказало, но через два года компании удалось переубедить чиновников. Еще через несколько лет транзисторные радиоприемники принесли Sony мировую славу.

Это был не единственный случай, когда министерство пыталось преградить путь прогрессу, но остановить его не смогло. Точно так же получилось и в автомобильной промышленности. В середине 1950-х министерство предложило компаниям поучаствовать в конкурсе на право производить “народный автомобиль”. Предполагалось, что победитель станет единственным производителем в стране. Через десять лет министерство попыталось заново консолидировать отрасль – заставить компании слиться в несколько суперконцернов. Можно только догадываться, что стало бы с этими отраслями японской промышленности, окажись попытки министерства вмешаться в их развитие успешными. По счастью, отраслевые лобби были в обоих случаях сильнее чиновников, и японские автомобильные концерны, конкурируя между собой, завоевали весь мир. Так что японский экономический рост и развитие высокотехнологичных отраслей происходили во многом вопреки, а не благодаря государственному контролю и поддержке.

К концу 1980-х самым главным проектом для всемогущего министерства стала электроника. И, как оказалось, последним. Сейчас трудно поверить, что сорок лет назад все ждали окончательной победы японской электроники над американской. Многие годы государственных инвестиций просто обязаны были принести успех японцам. После полной победы на рынке микрокалькуляторов и магнитофонов – кто сейчас помнит названия американских конкурентов Sony? – результат схватки на рынке компьютеров казался предрешенным. Что мог противопоставить японцам IBM – одинокий гигант, так похожий по структуре на японские корпорации?

Однако оказалось, что в отрасли, где границы рынков менялись чуть ли не ежегодно, японским гигантам пришлось отступить перед лицом новых, быстро растущих американских компаний. За какой, собственно, рынок сражались Microsoft и Netscape? На какой рынок так триумфально вошел Google? Чью нишу занял Twitter? Там, где новые продукты и услуги – и новые виды продуктов и услуг! – появлялись с калейдоскопической быстротой, крупные корпорации оказались слишком неповоротливыми.

Неужели в стремительно меняющемся мире государственная поддержка оказалась балластом? В Японии – да, а вот в Китае – нет. Просто политика была разная. Двадцать лет – с 1990-х до 2008-го – китайское правительство не защищало “отечественного производителя”, как это делало японское министерство, а, наоборот, помогало отрасли быть максимально открытой для иностранных инвестиций. Компаниям, ориентированным на экспорт, помогал заниженный курс юаня – ЦБ Китая не уставал скупать доллары, снижая покупательную способность собственной валюты (в Японии все было наоборот). В то же время правительство требовало у иностранных компаний создания совместных предприятий и обязательной передачи технологий.

Гарвардский профессор Дани Родрик ставил в заслугу китайскому правительству даже слабую защиту интеллектуальной собственности – пиратство, попросту говоря. Если не особенно заботиться о правах создателя передовой технологии, заимствовать гораздо легче. В итоге уровень производства потребительской электроники, в основном на экспорт, в Китае был намного выше, чем полагалось бы стране с таким же – или даже вдвое более высоким – уровнем ВВП на душу населения. (То, что качество экспорта из страны в среднем определяется как раз уровнем ВВП на душу населения, – хорошо известный факт.) Успехом обернулась даже попытка консолидации, провалившаяся в японской автомобильной промышленности. Китайское правительство превратило более ста производителей цветных телевизоров в несколько предприятий с иностранным участием.

А с другой стороны, о китайском правительстве в начале XXI века говорили то же, что и за сорок лет до этого о японском. Мол, это пример всему миру – как следует помогать экономическому росту, и еще через пару десятилетий мировое экономическое доминирование Китая станет бесспорным. Проблема лишь в том, что с ростом благосостояния перед Китаем встанут в точности те же проблемы, что и перед Россией: как увеличить не объем экспорта, а его качество. Иными словами, как его диверсифицировать, сделать разнообразным и “дорогим”.

Так с какой страны можно взять пример? При всех невероятных темпах экономического развития в последние полвека до российского уровня богатства на душу населения китайцам еще далеко, пара десятилетий. Более бедной стране быстро расти легче: и производительность труда может повышаться опережающими темпами, и новые технологии можно заимствовать у стран, оказавшихся впереди. Япония, возможно, лучше подходит. Начало ее роста пришлось на более низкий уровень, чем нынешний российский, но конец-то – на гораздо более высокий! Япония, с ее ярко выраженной и тесно спаянной с бизнесом политической элитой, – несовершенная демократия, в чем-то похожая на нашу страну. Проблема в том, что Россия уникальным образом смешивает японские черты с американскими. Америка, страна с чуждым нам политическим устройством, с открытой конкуренцией снизу доверху, имеет больше сходства с Россией в чисто экономическом плане, от имущественного расслоения до опоры граждан на собственные силы и неверия в благие помыслы правительства.

Применительно к промышленной политике эта российская двойственность подсказывает скорее пессимистические прогнозы. В Японии правительственные программы достигли своей цели отчасти из-за того, что население страны очень однородно. Такие одинаковые интересы легко учитывать! Политики имеют меньше возможностей играть на противоречиях между разными группами избирателей. В Америке имущественное расслоение подталкивает к созданию неэффективных перераспределительных схем, но открытость госорганов и всепроникающая пресса ограничивают эту неэффективность. Так что для нас японский путь сложен в силу исходных экономических данных, а американский – в силу политических. Китайский, конечно, остается: максимальная открытость для проникновения технологий в страну. Нужна самая малость – преодолеть параноидальный страх перед этой открытостью.

Что можно ответить на абстрактный вопрос: нужна ли активная промышленная политика? Классический ответ выглядит так: нет, не нужна, когда речь идет о вмешательстве в дела компаний на новых, динамично развивающихся рынках. Там нужны не деньги на разработку продукта, а правила игры, позволяющие компаниям быстро и легко входить в отрасль и быстро и безболезненно умирать в случае неуспеха. Потребительский спрос лучше определит области приложения капитала, чем самый квалифицированный и высокоморальный чиновник. Да, нужны, если речь идет не о разработке высокотехнологичного продукта или постройке суперзавода, а о строительстве, скажем, автомобильных дорог. Надо только следить, чтобы деньги не разворовали.

Впрочем, сколько бы примеров провалов государства ни приводилось, у сторонников активного вмешательства находятся новые соображения в его пользу. Родрик видит следующее оправдание государственной промышленной политики[33]33
  Rodrik D. Industrial Policy for the Twenty-First Century. Mimeo, 2004.


[Закрыть]: пусть цены, которые устанавливаются на рынке, – наилучшие сигналы о том, куда и сколько нужно инвестировать. Может так случиться, что, поскольку какого-то продукта на рынке нет, нет самого этого рынка и даже еще нет соответствующей отрасли, то нет и способа увидеть ценовой сигнал, что здесь заложены невиданные возможности и неслыханные прибыли. Предоставленному самому себе бизнесмену не хватает стимулов для поиска этих еще никому не известных рынков и отраслей. В случае провала все издержки придется нести самому, а в случае успеха другие предприниматели воспользуются усилиями первооткрывателя. Вот здесь-то и нужно вмешательство!

Правда, в России все разговоры о “предпринимательском духе” как главной движущей силе развития не очень-то приживаются. Тем, кто в данный момент находится у власти, хочется, чтобы государство инвестировало и управляло экономикой напрямую. Конечно, когда чем-то управляешь, легче наживаться, но, возможно, у страсти к дирижизму есть психологическая подоплека. Социологам хорошо известно, что люди гораздо больше боятся летать на самолетах, чем ездить на машинах. В то же время, если посмотреть на данные, правильно учитывающие время, проводимое человеком в разном транспорте, шанс погибнуть в авиакатастрофе куда меньше, чем шанс разбиться, управляя автомобилем. Объяснение состоит в том, что машина дает человеку ощущение, что он контролирует ситуацию, а в самолете происходящее никак от него не зависит. Точно так же дело обстоит с промышленной политикой: пусть нет особых причин думать, что она принесет успех, но позволить рынку самому решать проблемы – это что же, пристегнуться и расслабиться. А в случае промышленной политики мы держим руки на руле. И ведь есть еще возможность давить на газ!

Учет поголовья взяточников
урок № 12. Неэффективность государственного управления можно измерить

В 2008 году несколько крупных стран, среди которых были Россия, Китай и Мексика, потребовали от Всемирного банка прекратить выпуск и распространение отчета “Показатели эффективности государственного управления”. В 1998 году, когда данные были собраны впервые, никто не рассчитывал, что проект, в рамках которого исследовательский отдел Всемирного банка собирает все мировые рейтинги качества государственного управления в одном месте, просуществует так долго и окажется столь успешным. А через десять лет его захотели закрыть, и не потому, что результаты не вызывали доверия. Как раз нет. Просто некоторым странам не понравилось, что качество государственного управления в них оценивается невысоко.

Если бы проект не был успешным, то на его результаты никто не обратил бы внимания и никто не старался бы его закрыть. Неэффективные программы в международной организации могут существовать годами. Но в том-то и состоит несчастное свойство любого содержательного рейтинга, что дать первое или даже второе-третье место сразу всем совершенно невозможно. Тем более что “показатели эффективности управления” не придумываются во Всемирном банке. Все, что делают исследователи, – сводят в индексы результаты всех работ, которые они могут найти, от научных статей до аналитических записок, которые пишут экономисты в инвестбанках по заказу крупных клиентов.

Что, собственно, хотели запретить Всемирному банку представители девяти стран? Собирать и сравнивать рейтинги, которые составляют по самым разным поводам и самым разным заказам самые разные организации по всему миру. Это делают эксперты, и ими интересуются инвесторы. Индивидуальных инвесторов, конечно, волнует не только место в индексе, но и многочисленные подробности: им важна не только общая оценка инвестиционного климата, но и детали. Однако для крупных фондов, решающих, где – в России или Бразилии – разместить свои средства, рейтинги экономического развития и предпринимательского климата значат много. A что это за рейтинги?

Во-первых, те, которые составляют международные агентства – Всемирный экономический форум и Gallup – по опросам граждан и компаний. Во-вторых, те, что публикуют банки и агентства, занимающиеся содействием экономическому развитию, такие как Европейский банк реконструкции и развития. Сюда же входят отчеты американских правительственных агентств, занимающихся экономикой развития. В-третьих, рейтинги неправительственных организаций: Freedom House, “Репортеры без границ” и других. Наконец, четвертую категорию составляют все мыслимые бизнес-издания, занимающиеся подсчетом страновых рисков.

Отчет о качестве управления, который подготовили сотрудники Всемирного банка, ранжирует страны по шести параметрам: учет мнения населения и подотчетность государственных органов; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность работы правительства; качество законодательства; верховенство закона и борьба с коррупцией. Если спросить экономиста, насколько важны эти характеристики для развития бизнеса, он кивнет: конечно, все они важны. А если спросить, какие важнее, пожмет плечами: все они важны.

В том, что качество государственного управления – важный фактор экономического развития, никто и не сомневается. Вот только что такое качественное управление, непонятно. Если всей экономикой в стране командует правительство, то оно может делать это и плохо, и хорошо. На практике плановые экономики выступили в ХХ веке неудачно, но теоретически они могли бы оказаться и вполне успешными. И напротив, отсутствие государственного регулирования может быть как разумным выбором ответственных политиков, так и следствием полного хаоса в госсекторе. Например, в США, стране, в которой сосредоточена большая часть ведущих мировых университетов и научных центров, нет министерства, которое занималось бы высшим образованием. Означает ли это, что без министерства обязательно лучше? Нет, потому что таких министерств нет в самых отсталых странах Центральной Африки – они там со временем появятся и будут двигателем прогресса.

Или взять другой пример. Коррупция, являющаяся с точки зрения экономиста чуть ли не универсальным злом, может свидетельствовать о том, что в стране все-таки существуют какие-никакие государственные органы. Если бы от чиновников ничего не зависело, какой смысл был бы давать им взятки?

Фил Кифер, ведущий экономист Всемирного банка, когда я попросил его помочь разобраться в сути предъявляемых рейтингу претензий, объяснил, что при сборе данных возникает несколько проблем: две по существу и одна политическая. Первая существенная проблема состоит в том, что государственное управление – чрезвычайно многомерное понятие. Сведение его даже к шести параметрам – задача сложная и требующая решения множества мелких сопутствующих задач. Нужно исключить “пересечения” – если индексы, составленные разными исследователями, используют одни и те же первичные данные, то следует позаботиться о том, чтобы эти данные учитывались только один раз. Идея работы Дэниела Кауфмана и его группы[34]34
  Например, Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance Matters VII. Aggregate and Individual Governance Indicators 1996–2008. World Bank, Policy Research Working Paper 4978, June 2009.


[Закрыть], авторов проекта, состояла в следующем: если взять все доступные базы данных и правильно исключить “пересечения”, то случайные ошибки или индивидуальная тенденциозность одних исследователей будет компенсирована другими.